ОСОБЛИВОСТІ РОЗГЛЯДУ СПРАВ ПРО АДМІНІСТРАТИВНІ ПРАВОПОРУШЕННЯ В СУДАХ ЗАГАЛЬНОЇ ЮРИСДИКЦІЇ Автореферат

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначається зв’язок роботи з науковими програмами, її мета та завдання, характеризується об’єкт, предмет і методологічна основа дослідження, висвітлюється наукова новизна роботи та основні положення, що виносяться на захист, теоретичне та практичне значення, апробація результатів дослідження, наводяться наукові публікації з теми дисертації.

Розділ 1 «Теоретико-правова характеристика особливостей розгляду справ про адміністративні правопорушення в судах загальної юрисдикції», складається з трьох підрозділів, у яких здійснено всебічний аналіз теоретико-правових засад діяльності суду при розгляді справ про адміністративні правопорушення.

У підрозділі 1.1 «Правова природа адміністративно-деліктних проваджень», виявлено глибинні чинники, які характеризують місце та роль провадження у справах про адміністративні правопорушення в правовій системі.

Здобувач поділяє поширений у науці адміністративного права погляд на адміністративну юрисдикцію як урегульований законодавством порядок розгляду та вирішення уповноваженими суб’єктами справ про адміністративні правопорушення, адміністративних справ у порядку адміністративного судочинства, справ про дисциплінарні проступки державних службовців, справ щодо скарг громадян.

Дисертантом визначено, що одним з різновидів адміністративної юрисдикції є адміністративно-деліктна діяльність, яка полягає в компетентності (юридично оформленому праві) уповноважених органів (посадових осіб) здійснювати провадження в справах про адміністративні проступки щодо порушення, розслідування, розгляду, прийняття рішення, виконання рішення за такими справами. У цьому контексті сформовано поняття адміністративного провадження як виду адміністративного процесу, який об’єднує послідовно вчинювані уповноваженим суб’єктом процесуальні дії щодо розгляду та вирішення персоніфікованих справ.

Здобувач підкреслює, що відповідно до діючого законодавства у судовому порядку провадження у справах про адміністративні правопорушення здійснюються суддями районних, районних в місті, міських чи міськрайонних судів. Крім того стосовно ст. 185-3 КУпАП справи про адміністративні правопорушення можуть розглядати судді місцевих господарських та адміністративних судів, апеляційних судів, вищих спеціалізованих судів та Верховного Суду України. Іншими словами усі судді судів загальної юрисдикції можуть здійснювати адміністративно-деліктні провадження в справах про адміністративні правопорушення.

У підрозділі 1.2. «Адміністративно-правовий статус судді, який здійснює провадження в справах про адміністративні правопорушення», проаналізовані права, обов’язки, правосуб’єктність та інші елементи адміністративно-правового статусу судді.

Встановлено, що адміністративно-правовий статус судді характеризується сукупністю правових засобів, що визначають місце і роль судді в адміністративно-правових відносинах під час розгляду справ про адміністративні правопорушення. Цей статус складається з сукупності елементів і обсягу його правосуб’єктності, обов’язків і прав, незалежності та недоторканості та спеціальної дисциплінарної відповідальності судді.

Проаналізовано нормативно-правові акти у зазначеній сфері, у результаті чого дисертант переконливо стверджує, що чинне законодавство в цілому вдало та детально регламентує процедуру призначення суддів як уперше, так і безстроково. Зокрема призначення на посаду судді вперше здійснюється виключно в порядку, визначеному Законом України від 7 липня 2010 р. № 2453-VI «Про судоустрій і статус суддів», та включає визначені стадії, проте є потреба збільшити мінімальний вік, після досягнення якого громадянин України може бути рекомендований на посаду судді, до 30 років і стаж роботи в галузі права не менше як до семи років.

У підрозділі 1.3 «Види адміністративних правопорушень, розгляд яких підвідомчий судам» критично проаналізовані адміністративні правопорушення, розгляд яких здійснюють суди і у відповідності до цінностей природного права здійснена їх класифікація.

Дисертант уважає, що адміністративні правопорушення, розгляд яких підвідомчий судам, залежно від об’єкта посягання та сфер, у яких вони вчиняються, класифікуються на такі види: 1) правопорушення, об’єктом посягань яких є здоров’я людини; 2) правопорушення, які посягають на здійснення народного волевиявлення; 3) правопорушення, які посягають на встановлений порядок сприяння консолідації та розвитку української нації; 4) правопорушення, які посягають на право власності; 5) правопорушення у сфері забезпечення екологічної безпеки; 6) правопорушення у сфері забезпечення нормального функціонування сімейних відносин; 7) правопорушення щодо прав громадян на освіту та свободу технічної творчості; 8) адміністративні правопорушення, що посягають на встановлений порядок управління: а) правопорушення, встановлені за невиконання законного розпорядження посадової особи; б) правопорушення, об’єктом яких є встановлений порядок перетинання державного кордону; 9) адміністративні корупційні правопорушення; 10) адміністративні правопорушення у сфері господарської діяльності: а) антимонопольні адміністративні правопорушення; б) податкові; в) митні; г) у сфері торгівлі; д) щодо фінансів; 11) адміністративні правопорушення у сфері забезпечення права на працю та відпочинок.

При цьому значну увагу приділено аналізу антикорупційних правопорушень, щодо яких здобувач розкрив склад зазначених проступків. Оскільки адміністративні корупційні правопорушення, передбачені ст. 172-1 –172-9 КУпАП, є новітніми нормами адміністративного права, які утверджені Законом України від 7 квітня 2011 р. № 3207-VI «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за корупційні правопорушення» та вступили в законну силу 1 липня 2011 р. У цій сфері ще відсутні ґрунтовні теоретичні розробки й узагальнення практики застосування правоохоронними органами. Відповідно, на цій групі адміністративних правопорушень дисертант зосередив детальну увагу. Визначено, що антикорупційні правопорушення умовно можна розподілити на такі три групи: 1) порушення спеціальних обмежень, спрямованих на запобігання та протидію корупції; 2) порушення вимог фінансового контролю; 3) невжиття заходів щодо запобігання та протидії корупції.

Розділ 2 «Особливості провадження в справах про адміністративні правопорушення судами загальної юрисдикції» присвячений виявленню специфіки здійснення провадження в справах про адміністративні правопорушення судами.

У підрозділі 2.1 «Зміст та сутність провадження в справах про адміністративні правопорушення, які здійснюються судом», дисертант встановив, що зміст провадження в справах про адміністративні правопорушення, полягає в описі сукупності зовнішніх контурів (елементів): поняття, виду, стадій тощо. Відповідно до діючого законодавства суд здійснює єдиний вид адміністративно-деліктного провадження – «звичайне судове провадження». Суд здійснює зазначене провадження у двох стадіях: 1) розглядає справи про адміністративне правопорушення та виносить за ними постанови; 2) здійснює перегляд справ у зв’язку з оскарженням та опротестуванням постанови в справі.

Внутрішню (сутнісну) характеристику провадження в справах про адміністративні правопорушення, які здійснює суд, розкривають норми адміністративного права, адміністративно-правові відносини, принципи; адміністративно-правовий статус учасників, тлумачення адміністративно-правових норм; докази та доказування.

Принципи провадження в справах про адміністративні правопорушення, які здійснюються судом, – це основні позитивні закономірності, які пізнані наукою та практикою, закріплені в правових нормах або є узагальненням діючих у державі юридичних правил, на яких базується діяльність судді та інших учасників провадження в справах про адміністративні правопорушення.

Дисертантом визначено, що професійно-правове тлумачення норм адміністративного права, яке здійснюється суддею в процесі здійснення провадження в справах про адміністративні правопорушення, – це послідовний інтелектуально-вольовий процес діяльності судді, спрямований на усунення невизначеностей у застосуванні адміністративно-правових норм шляхом з’ясування та роз’яснення дійсного змісту та сутності норм адміністративного права; такий процес складається з аналізу змісту джерел права (нормативно-правових актів) і виявлення сутнісних ознак норм права в зазначеній сфері.

Доказами в справі про адміністративний проступок є будь-які фактичні дані, на основі яких у визначеному законом порядку суддя встановлює наявність чи відсутність адміністративного проступку, винність особи в його вчиненні та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються протоколом про адміністративне правопорушення, поясненнями особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, потерпілих, свідків, висновком експерта, речовими доказами, показаннями технічних приладів і технічних засобів, що мають функції фото - і кінозйомки, відеозапису або засобів фото - і кінозйомки, відеозапису, які використовуються в нагляді за виконанням правил, норм і стандартів, що стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху, протоколом про вилучення речей і документів, а також іншими документами.

Доказування в справах про адміністративні правопорушення – це вивчення суддею обставин у справі про адміністративні правопорушення, яке націлене на встановлення сукупності обставин у справі на основі правил логіки, судження про зв’язки різних доказів, обставин, що входять у предмет доказу, відображених у різних логічних формах. При цьому суддя оцінює докази за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному й об’єктивному дослідженні всіх обставин справи в їх сукупності, керуючись законом і правосвідомістю.

У підрозділі 2.2 «Особливості розгляду судом справ про адміністративні правопорушення та винесення за ними постанови» ґрунтовно проаналізовано серцевинну стадію адміністративно-деліктного провадження.

Розгляд справи та винесення за нею постанови складається з таких етапів: підготовка справи до розгляду та заслуховування; заслуховування справи; прийняття постанови; доведення постанови до відома. Дисертант встановив, що на етапі підготовки справи до розгляду суддею вирішуються такі питання: чи належить до його компетенції розгляд цієї справи; чи правильно складено протокол та інші матеріали справи про адміністративне правопорушення; чи сповіщено осіб, які беруть участь у розгляді справи, про час і місце її розгляду; чи витребувано необхідні додаткові матеріали; чи підлягають задоволенню клопотання особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, потерпілого, їх законних представників і адвоката.

Сутність стадії розгляду справ про адміністративні правопорушення визначається тим, що саме тут приймається індивідуальний акт персоніфікованого характеру, у якому суд офіційно визнає особу, котра притягується до адміністративної відповідальності, винною чи невинною і визначає міру відповідальності.

Суддя під час розгляду справи про адміністративне правопорушення зобов’язаний з’ясувати: чи було вчинено адміністративне правопорушення; чи винна ця особа в його вчиненні; чи підлягає вона адміністративній відповідальності; чи наявні обставини, що пом’якшують або обтяжують відповідальність; чи заподіяно майнову шкоду; чи є підстави для передачі матеріалів про адміністративне правопорушення на розгляд товариського суду, трудового колективу; інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.

Розглянувши справу про адміністративне правопорушення, суддя виносить постанову в справі, яка повинна мати реквізити, визначені в ст. 283 КУпАП. У справі суддею може бути винесено одну з таких постанов: про накладення адміністративного стягнення; про вживання заходів упливу, що застосовуються до неповнолітніх; про закриття справи. У справі про порушення митних правил суддя, котрий розглядає справу, виносить одну з таких постанов: про проведення додаткової перевірки; про накладення адміністративного стягнення; про закриття провадження в справі; про порушення кримінальної справи про контрабанду.

Постанова суду в справах про адміністративне правопорушення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги чи протесту прокурора, за винятком постанов про застосування стягнення, передбаченого ст. 32 «Адміністративний арешт», а також постанов, прийнятих за результатами розгляду справ про адміністративні правопорушення, передбачені ст. 185-3 «Прояв неповаги до суду».

Підрозділ 2.3 «Перегляд судом справ про адміністративні правопорушення у зв’язку з оскарженням та опротестуванням» присвячений проблемам перегляду судом зазначеної категорії справ у зв’язку з оскарженням та опротестуванням

На думку дисертанта, перегляд – це перевірка законності та обґрунтованості прийняття постанови в справі про адміністративне правопорушення суддею або іншим суб’єктом публічної адміністрації, котрі наділені законом компетенцією скасовувати, змінювати або залишати раніше прийняту постанову без змін; перегляд постанови у справах про адміністративні правопорушення здійснюється уповноваженим законом суддею в ході оскарження або опротестування.

Постанову в справі про адміністративне правопорушення, яку винесено в ході квазісудової діяльності суб’єктом публічної адміністрації, може бути оскаржено особою, котра притягається до адміністративної відповідальності, та потерпілим до місцевого суду. У цьому випадку рішення місцевого суду є кінцевим і оскарженню не підлягає.

Постанова суду першої інстанції в справі про адміністративне правопорушення може бути оскаржена особою, яку притягнуто до адміністративної відповідальності, її законним представником, захисником, потерпілим, його представником, або на неї може бути внесено протест прокурора.

Апеляційна скарга, протест прокурора подаються до відповідного апеляційного суду через місцевий суд, який виніс постанову, ст. 187 КАСУ встановлює вимоги до апеляційної скарги. Місцевий суд протягом трьох днів надсилає апеляційну скаргу, протест прокурора разом зі справою до відповідного апеляційного суду. Особа, яка оскаржила постанову у справі про адміністративне правопорушення, звільняється від сплати державного мита.

Скаргу на постанову в справі про адміністративне правопорушення може бути подано протягом десяти днів із дня винесення постанови, у разі пропуску зазначеного строку з поважних причин цей строк за заявою особи, щодо якої винесено постанову, може бути поновлено судом, правоможним розглядати скаргу. Окрім того, постанову в справі про адміністративне правопорушення може бути опротестовано прокурором протягом десяти днів із дня винесення постанови. Скарга та протест на постанову в справі про адміністративне правопорушення розглядаються судом у десятиденний строк із дня їх надходження, суддею апеляційного суду – протягом двадцяти днів із дня надходження справи до суду.

Суд під час розгляду скарги або протесту на постанову в справі про адміністративне правопорушення перевіряє законність і обґрунтованість винесеної постанови й ухвалює одне з таких рішень: залишає постанову без зміни, а скаргу або протест – без задоволення, скасовує постанову та надсилає справу на новий розгляд; скасовує постанову і закриває справу; змінює захід стягнення в межах, передбачених нормативним актом про відповідальність за адміністративне правопорушення.

Апеляційний суд переглядає справу в межах апеляційної скарги та не обмежений доводами, які містяться в ній. Якщо під час розгляду справи буде встановлено неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права, він може дослідити нові докази, які не досліджувалися раніше, якщо визнає обґрунтованим ненадання їх до місцевого суду або необґрунтованим – відхилення їх місцевим судом.

За наслідками розгляду апеляційної скарги, протесту прокурора суд апеляційної інстанції має право: залишити апеляційну скаргу чи протест прокурора без задоволення, а постанову – без змін; скасувати постанову та закрити провадження в справі; скасувати постанову та прийняти нову постанову; змінити постанову.

Розділ 3 «Напрямки вдосконалення діяльності суду щодо розгляду справ про адміністративні правопорушення» присвячений аналізу міжнародного досвіду в зазначеній сфері та визначенню шляхів удосконалення.

У підрозділі 3.1 «Міжнародний досвід розгляду справ про адміністративні проступки» встановлено, що в більшості країн із розвиненими засадами демократії та інститутами громадянського суспільства суб’єкти публічної адміністрації здійснюють квазісудовий розгляд справ про адміністративні правопорушення, а на суд лягає обов’язок здійснення контролю, зокрема за адміністративно-деліктною діяльністю публічної адміністрації шляхом проваджень із оскарження, опротестування постанов про накладення адміністративних санкцій.

Наприклад, у законодавстві Латвії, яка пройшла схожий із нами шлях, позитивними є такі адміністративно-деліктні положення: адміністративні санкції можуть бути накладені на фізичну чи юридичну особу, яка вчинила адміністративне правопорушення; адміністративна відповідальність встановлюється з 14-річного віку, примусові заходи виховного характеру можуть застосовуватися також і щодо неповнолітніх від 11 до 14 років; адміністративне покарання може бути накладено не пізніше як через 4 місяці після вчинення проступку, а якщо воно тривале – то протягом 4 місяців із виявлення. У Болгарії щодо дрібних справ про адміністративні проступки суб’єкти публічної адміністрації, уповноважені на це законом, можуть накласти на правопорушника адміністративне стягнення в спрощеному порядку; якщо правопорушник згодний сплатити штраф, який не може перевищувати певного невеликого розміру, то йому вручається купон, на основі якого він у фінансовій установі сплачує штраф і представляє його під розписку уповноваженому суб’єкту публічної адміністрації.

Відповідно до КпАП Російської Федерації судді, які здійснюють провадження в справі про адміністративне правопорушення, оцінюють докази за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному й об’єктивному дослідженні всіх обставин справи в їх сукупності. Жодні докази не можуть мати заздалегідь встановленої сили. У Російській Федерації пройшли успішну адаптацію такі інститути адміністративно-деліктної діяльності: виправлення зроблених у постанові помилок; здійснення деліктних проваджень за межами держави; гарантії недоторканості свідка, потерпілого, їх представників, експерта, що перебувають за межами території країни та погодилися взяти участь у розгляді справи; процедура передачі матеріалів щодо іноземної юридичної особи або іноземного громадянина до компетентних органів іноземної держави для здійснення адміністративного переслідування.

У підрозділі 3.2. «Шляхи вдосконалення вітчизняного законодавства стосовно розгляду справ про адміністративні правопорушення в судах загальної юрисдикції» пропонується здійснити корегування адміністративно-правових норм, що дозволило б судам розглядати певну категорію справ про адміністративні правопорушення за спрощеною процедурою.

До правопорушень, які суддя може розглядати за спрощеною процедурою, треба віднести незначні проступки, що характеризуються такими рисами: санкція адміністративно-правової норми, яка встановлює адміністративну відповідальність, передбачає виключно накладення попередження або штрафу, що не перевищує 50 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян; особа, яка притягається до адміністративної відповідальності, визнає свою вину, не заперечує проти спрощеного розгляду справи та готова сплатити штраф; правопорушенням не завдано матеріальної шкоди або вона відшкодована до розгляду справи; потерпілі, захист, прокурор (якщо вони беруть участь у провадженні) не заперечують стосовно проведення спрощеного провадження; не може застосуватися спрощене провадження у випадку, коли до адміністративної відповідальності притягується неповнолітній або особа, що через свої фізичні або психічні вади не можуть самі захищати свої права.

Крім того, у новому КУпАП варто передбачити інститут адміністративної відповідальності юридичних осіб і передбачити для них такі санкції: попередження, штраф, припинення чи призупинення певного виду діяльності, конфіскація, призупинення діяльності та ліквідація. Необхідно ввести адміністративну відповідальність свідка за відмову від показань та надання ними свідомо хибних показань у провадженнях у справах про адміністративні правопорушення. Усі процесуальні норми провадження в справах про адміністративні правопорушення мають бути зосереджені в одному процесуальному нормативно-правовому акті – новому КУпАП. Необхідно внести доповнення до КУпАП у вигляді додатку «Типовий бланк протоколу про адміністративне правопорушення». Є потреба встановлення адміністративної відповідальності за неявку свідка та інших осіб, які беруть участь у провадженні в справі про адміністративне правопорушення, на виклик органу адміністративної юрисдикції.

Існує потреба включення до діючого та нового КУпАП окремого розділу «Адміністративна відповідальність неповнолітніх», у якому слід відобразити особливості притягнення неповнолітніх до адміністративної відповідальності, передбачити перелік статусних правопорушень та їх поняття, за вчинення яких застосовуються заходи виховного впливу, зокрема:

- доповнити ст. 24-1 КУпАП ч. 2, у якій передбачити відповідальність неповнолітнього в разі ухилення від застосованих до нього заходів впливу або у випадку вчинення ним повторного адміністративного правопорушення протягом року;

- увести до КУпАП додаткові обмеження щодо неповнолітнього, які передбачають заборону відвідувати певні громадські місця, використовувати деякі форми дозвілля, зокрема пов’язані з керуванням механічними засобами, з обмеженням перебування поза домом після 23-ї години, вимоги щодо повернення до освітнього закладу або працевлаштування за допомогою спеціалізованої державної установи;

- надати можливість суду застосовувати до неповнолітніх правопорушників такий виховний вплив, як направлення до центрів медико-соціальної реабілітації.

Для забезпечення об’єктивного неупередженого розгляду справи доповнити КУпАП такими нормами: ст. 278-1 «Обставини, які виключають можливість розгляду справи про адміністративне правопорушення уповноваженими органами, посадовими особами»; ст. 278-2. «Ухвали та постанови, які виносяться під час підготовки до розгляду справи про адміністративне правопорушення».