Палій Є.В. Правовий статус угод Міжнародного валютного фонду та Міжнародного банку реконструкції та розвитку

Короткий зміст

У вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами, сформульована мета та завдання дослідження, дається характеристика об’єкту, предмету та застосованих методів дослідження, викладається наукова новизна, показано практичне значення отриманих результатів, надається інформація про апробацію результатів дисертації та публікації, її структуру та обсяг.

У розділі 1. «Місце МВФ та МБРР в системі правового регулювання міжнародних фінансових відносин», який складається з трьох підрозділів, дисертантом досліджуються питання, пов’язані з особливостями правосуб’єктності цих міжнародних фінансових організацій як суб’єктів міжнародних фінансових правовідносин.

Підрозділ 1.1. «Історія створення та розвитку МВФ та МБРР» присвячений дослідженню основних історичних етапів еволюційного розвитку правового регулювання міжнародних фінансових відносин, логічним наслідком якого стало створення цих міжнародних фінансових установ. В ньому автор зосереджує свою увагу на визначальних факторах, що обумовили вироблення універсальних форм співробітництва держав у сфері міжнародної фінансової допомоги, окреслює основні проекти, напрацьовані у даній галузі, та простежує розвиток механізмів участі держав у даних міжнародних установах.

Передумовою створення міжнародних фінансових організацій була політична та економічна криза післявоєнного періоду, коли яскраво вираженою стала відмінність в економічному розвитку держав. Ті з них, що постраждали в результаті війни зазнали величезних матеріальних збитків, тоді як інші держави, навпаки були забезпечені надлишком товарів та капіталу. З метою уникнення помилок політики 1930-х років, часів Великої Депресії та надання допомоги державам, економіка яких постраждала, світова спільнота вирішила сконсолідуватись, що стало поштовхом для створення цілого ряду міжнародних організацій, серед яких надзвичайно важливими стали МВФ та МБРР, створені з метою міжнародної фінансової співпраці та відповідно сприяння економічному розвитку держав, що постраждали в результаті війни. Основним призначенням діяльності Фонду стала стабілізація валютних ринків, тоді як МБРР став інвестиційним банком, основним завданням якого стало фінансування проектів розвитку шляхом надання кредитів в основному державам, що розвиваються.

У підрозділі 1.2. «Загальна характеристика правосуб'єктності МВФ та МБРР у міжнародному публічному праві» окреслюються основні наукові підходи до трактування правового статусу міжнародної організації як суб’єкта міжнародного публічного права.

Дисертант підкреслює, що створені на договірній основі МВФ та МБРР також користуються функціональною правосуб’єктністю, рамки якої визначаються їх установчими документами. Розглядаючи ці інституції крізь призму концепції наднаціональності міжнародних організацій, автор відзначає, що МВФ та МБРР користуються окремими правами, якими їх наділили держави-засновники і які реалізуються в процесі здійснення передбачених міжнародними установчими договорами видів діяльності.

У підрозділ 1.3. «Організаційно-правові засади діяльності МВФ та МБРР» дисертант порівнює функціональне призначення обох міжнародних організацій, окреслює їх структуру, порядок прийняття рішень органами цих організацій.

В результаті проведеного дослідження було виявлено, що структура органів організацій є надзвичайно схожою, а членство держав в одній організації безпосередньо залежить від членства у іншій. Особливостями набуття членства держав у цих організаціях є сплата внеску, що є основоположною ідеєю у функціонуванні цих фінансових організацій. Внесок (квота) не є визначеною грошовою сумою, а розраховуються для кожної держави безпосередньо на підставі складної формули, що враховує розмір економіки держави, її торговий баланс і валютні резерви. Сумарно квоти формують статутний капітал організацій, з якого і надається фінансова допомога державам-членам, крім того вони визначають вагу голосу кожного члена організації в процесі прийняття рішень. Було показано, що, тоді як в МВФ квота держави пропорційно впливає на суму коштів, які держава може позичити в організації, частка держави у МБРР жодним чином не впливає на розмір допомоги від Банку. Саме тому деякі держави надають перевагу отриманню більшої кількості квот у МВФ, аніж отриманню значної кількості акцій у Банку. На підставі цього автор пояснює чому деякі держави, маючи більший вплив на прийняття рішень у МВФ, не впливають на рішення шляхом голосування у МБРР.

В роботі було проаналізовано один з найважливіших етапів діяльності організацій – прийняття рішень, що має свої особливості як в МВФ так і в МБРР. Як у Фонді, так і в Банку використовується система «зваженого» голосування, – не принцип одна держава - один голос, а принцип, відповідно до якого сума голосів кожної держави-члена визначається залежно від її грошового внеску до статутного капіталу організації. Варто відмітити, що в міжнародно-правовій літературі, особливо радянських часів, часто зустрічається критика такого принципу голосування, як такого суперечить принципу суверенної рівності держав, оскільки він надає перевагу одним державам за рахунок інших.  Однак, насправді, в процесі реалізації поставленої мети, Фонд та Банк потребують диференціації держав залежно від рівня їх економічного розвитку. Якщо за результатами економічних та фінансових досліджень держава не в змозі зробити значний грошовий внесок в статутний фонд організації, відповідно вона і не може ефективно розпоряджатись спільними грошовими фондами держав-членів, приймати рішення щодо фінансування інших держав з аналогічним рівнем економічного розвитку чи надавати їм поради щодо вирішення фінансових чи економічних проблем.

У розділі 2. «Місце угод за участю МВФ та МБРР у системі міжнародних договорів2, який складається з трьох підрозділів, автор дисертації зосереджує увагу на аналізі змісту договірних правовідносин, учасниками яких виступають МВФ та МБРР, встановленні їх юридичної сутності та класифікації.

У підрозділі 2.1. «Міжнародний договір як правова основа міждержавних відносин» автор торкається загальних питань, що стосуються поняття та видів міжнародних договорів як найбільш поширеної форми міжнародного нормотворчого процесу та порядку їх укладання. Автор дає загальну характеристику договорів, що укладаються за участю міжнародних організацій, як сукупності правостворюючих та праворегулюючих норм та визначає нормативну основу їх укладання та виконання. Вказуючи на наявність декількох доктринальних класифікацій міжнародних договорів, автор аналізує окремі з них, що базуються на різних класифікаційних критеріях (зміст, суб’єктний склад, форма, метод укладення тощо). Особливу увагу автор приділяє поняттю «м'якого» права, яке не є юридично обов'язковим для сторін, та до якого належать рішення та резолюції міжнародних організацій. Окремим предметом уваги автора дисертації стали стадії укладення міжнародного договору як важливої складової процесу нормотворення в міжнародному праві.

Підрозділ 2.2. «Правовий режим кредитних угод МБРР» присвячений дослідженню основних договірних механізмів фінансування за участю МБРР. Аналізуючи широке коло праць вітчизняних та зарубіжних науковців у даній сфері, а також практику укладення та виконання угод МБРР з державами-членами, автор розкриває характерні риси таких кредитних угод та юридичні наслідки їх укладення, висвітлює спільні та особливі умови цих угод у порівнянні із міжнародними кредитними договорами, що укладаються виключно суб’єктами приватного права. Узагальнюючи специфічні риси різних форм договірних відносин за участю МБРР, автор зосереджує увагу на ґрунтовному аналізі публічноправових та приватноправових елементів, що поєднуються в рамках цих відносин, зокрема, в аспекті засобів забезпечення виконання зобов’язань за кредитними угодами. При цьому дисертант наголошує, що хоча деяким угодам за участю МБРР і притаманні риси договорів приватного права, вони не підпадають під сферу регулювання міжнародного приватного права як правочини з іноземним елементом, а регулюються виключно міжнародним публічним правом, тому що: суб'єктний склад таких відносин чітко підкреслює відносини між державою та міжнародною організацією як суб'єктами міжнародного публічного права; коло відносин, що регулюються укладеними договорами – це міждержавні, міжвладні фінансові відносини, об'єктом яких є грошові зобов'язання; у внутрішньому праві Банку, зокрема в Загальних умовах надання кредитів МБРР, чітко зазначається, що права і обов'язки Банку, позичальника і гаранта за правовою угодою залишаються чинними і мають позовну силу відповідно до їх умов, незалежно від законодавства будь-якої держави; структура угод Банку відповідає загальним вимогам та класичній структурі міжнародних договорів, що чітко визначає права та обов'язки сторін. У той же час процес передачі коштів не відбудеться без детальної характеристики плану дій та заходів щодо використання наданих коштів, які оформляються у додатковому документі – проекті: з метою конкретизації втілення в життя певних обов'язків між сторонами може також укладатись угода про зобов'язання. Якщо держава-позичальник бере кредит з метою розвитку, тоді вона зобов'язана подати ще один документ, що має назву Програма розвитку, в якій деталізуються галузеві заходи уряду з метою виходу із кризової ситуації; процедура укладення таких угод теж відповідає загальним вимогам права міжнародних договорів, і у відповідності до цих вимог, такі угоди в обов'язковому порядку проходять процес ратифікації державою, в результаті чого стають частиною внутрішнього законодавства держави, а також підлягають обов'язковій реєстрації в Секретаріаті ООН, згідно з вимогами ст. 102 Статуту ООН.

Автором було проаналізовано також процес надання Банком синдикованої позики державі разом з іншими кредиторами. Такі відносини Банку з державою-членом розглядаються як паралельне фінансування. Оскільки Банк безпосередньо укладає угоду про позику з державою, з усіма наслідками укладення таких угод, зроблено висновок, що такі відносини також регулюються нормами міжнародного публічного права.

Виступаючи в ролі позичальника Банк укладає двосторонні угоди з державами-членами. Такі угоди теж регулюються міжнародним правом, виходячи із суб'єктного складу відносин та об'єкта їх регулювання.

У підрозділ 2.3. «Проблема визначення правової природи зобов'язань за участю МВФ» дисертант розглядає форми та види угод за участю МВФ, механізм укладення та спеціальні умови таких угод та зосереджує увагу на вирішенні проблеми їх правової природи. Автор обґрунтовує тезу про те, що фінансові угоди МВФ лише умовно можуть бути охарактеризовані як «кредитний договір». Враховуючи різну кваліфікацію такого роду угод в науці міжнародного права, зокрема, як договорів позики, договорів міни, договорів купівлі-продажу валюти, автором обґрунтовано висновок про те, що насправді механізми Фонду не можуть розглядатись як договір взагалі, вони не створюють договірних зобов'язань для сторін, і такі рішення можна розглядати як специфічне право цієї установи.

Між сторонами не відбувається укладення двосторонньої угоди. Рішення про надання державі-члену можливості користування коштами організації, на підставі поданого державою листа про наміри, який містить програму використання коштів з метою макроекономічного розвитку держави, що і є основною умовою надання коштів приймається односторонньо Фондом. На відміну від звичайної процедури укладення міжнародних договорів, у даному випадку немає обміну документами, чи взаємного підписання документу сторонами, і крім того про рішення Фонду держава повідомляється одразу ж, від держави не вимагається застосування внутрішньодержавних правових процедур задля укладення такої «угоди» та набуття нею чинності, що є необхідним для міжнародних угод, а самі угоди не реєструються у Секретаріаті ООН. Крім того, як вагомий аргумент автором наводиться рішення Фонду 1979 р. щодо використання матеріальних ресурсів Фонду, де чітко зазначається, що «механізми стенд-бай не є міжнародними угодами, і тому у документації та в листі про наміри слід уникати договірної термінології.» Таким чином сторони намагались уникнути встановлення додаткових зобов'язань для держави-позичальниці, втручання у внутрішню політику та економіку держави та не порушувати принципів невтручання у внутрішні справи держав та суверенної рівності держав.

Фонд надає кошти державі за умов здійснення нею адекватної макроекономічної політики, імплементації програми, та дотримання цих критичних умов надання кредиту. Умовність – це пов'язані з проектом умови, що покликані забезпечити раціональне використання ресурсів Фонду з метою подолання державою-членом проблем із платіжним балансом, у спосіб, передбачений Статтями Угоди Фонду. На відміну від зобов'язань сторін виконувати умови кредитного договору, виконання програми не визнається як договірне зобов'язання. А непоодинока критика діяльності Фонду як наднаціонального органу є невиправданою. Адже, перш за все, програма реформування економіки держави розробляється безпосередньо самою державою, її спеціалістами та урядовцями, лише з врахуванням рекомендацій Фонду, і це суверенна прерогатива держав приймати чи не приймати такі рекомендації, так як і немає жодних зобов'язань держави звертатись до Фонду за допомогою, чи навіть бути членом цієї організації. Крім того держава не може оскаржити неефективність порад Фонду, тобто існують виключно консультаційні відносин і жодним чином не зобов'язання сторін, які, власне і формують договір.

В роботі проводиться аналіз процедури акумуляції Фондом коштів, згідно Генеральної угоди про позики, згідно якої Фонд може сам позичати кошти на світовому ринку капіталів. Автором зроблено висновок про те, що правовий статус Генеральної угоди про позики є схожим до статусу механізмів стенд-бай. Не зважаючи на те, що в українському варіанті перекладу даного механізму і міститься слово «угода», даний механізм є не міжнародною угодою в класичному розумінні, а лише рішенням Фонду, керівництвом до наступних дій, на основі якого можуть укладатись двосторонні кредитні угоди між Фондом та державою-кредитором.

Розділ 3. «Відповідальність за невиконання зобов'язань за угодами МВФ та МБРР» складається із трьох підрозділів та присвячений формам та підставам настання відповідальності у випадку невиконання боржником основного зобов’язання.

У підрозділі 3.1. «Підстави відповідальності за невиконання зобов'язань за угодами МВФ та МБРР» автор вказує на основні підстави розірвання договірних відносин між боржником та міжнародною фінансовою організацією. Кредитним договорам Банку притаманні як стандартні підстави невиконання зобов'язань сторонами, що містяться у приватноправових договорах, так і специфічні, характерні міжнародним договорам риси (зокрема – мораторій держави, вихід з членства організації та інші). Механізми Фонду характеризуються тим, що безпосередньо не передбачають підстав невиконання зобов'язань держави. Однак, у Статуті Фонду чітко регламентуються випадки порушення використання фінансових механізмів Фонду, у випадку чого Фонд вправі застосувати санкції до порушника. Враховуючи те, що Статті Угоди Фонду були укладені у формі міжнародного договору, відповідно санкції Фонд застосовуватиме як за порушення норм міжнародного договору. Особливий наголос в даному контексті робиться на статусі інституціонального кредитора як «преференційного» щодо всіх інших зовнішніх кредиторів держави-позичальниці.

У підрозділі 3.2. «Форми міжнародної відповідальності за невиконання зобов'язань за угодами МВФ та МБРР» дисертант розглядає юридичні наслідки, що настають для суб'єкта міжнародного права, який не виконав чи неналежним чином виконав свої зобов’язання за механізмами МВФ чи угодами МБРР, а також порядок та межі застосування санкцій з боку цих інституцій. У межах МВФ та МБРР діє трирівнева стратегія співпраці між організацією і державами при вирішенні проблем прострочення платежу, а саме: заходи попередження прострочення платежу, співпраця щодо погашення заборгованості та корективі заходи. Враховуючи те, що застосування санкцій щодо держави-порушниці призводить до складних наслідків, – ускладнення повернення держави до валютної дисципліни, ненадання фінансової допомоги іншими приватними позикодавцями, за таких обставин організації надають перевагу веденню консультацій, сприянню у вирішенні проблем, а не застосуванню санкцій. Автором зазначається, що основним видом санкцій МБРР є вимога про дострокову сплату боргу або припинення надання позикових коштів, а з боку МВФ – позбавлення права користування фінансовими ресурсами Фонду.

У підрозділі 3.3. «Порядок вирішення спорів за угодами МВФ та МБРР» автор дисертації визначає основні форми та процедури вирішення спорів, що виникають в рамках договірних механізмів МВФ та МБРР. В цьому контексті дисертантом вивчається питання про наявність у Банку та Фонду судового імунітету та його можливі обмеження. Автором наголошується, що процедура вирішення спору залежить від його суб’єктного складу: усі спори, що виникають між відповідною фінансовою організацією та державою-членом вирішуються шляхом тлумачення організацією, в той час як спір з державами, які не є її членами, а також з приватними позичальниками Банку передається на арбітражний розгляд. Враховуючи довготривалі відносини держави-члена і організації, жодна з них не є зацікавленою у конфліктних ситуаціях і зазвичай усі спори вирішуються шляхом проведення переговорів та консультацій.

У висновках наведено теоретичне узагальнення і пропонується нове вирішення наукового завдання, пов’язаного із правовим режимом угод, що укладаються за участю МВФ та МБРР. Підсумками дослідження є наступні положення:

В результаті Другої світової війни суспільство було вимушене застосовувати усі можливі заходи задля уникнення повної руйнації економіки держав, що постраждали в результаті війни, в результаті чого виникла ідея створення міжнародних фінансових установ, серед яких надзвичайно важливими стали МВФ та МБРР, які були створені у формі міжнародних організацій, шляхом підписання державами міжнародних угод, що стали їх установчими документами.

МВФ та МБРР виступають міжнародними організаціями з функціональною міжнародною правосуб’єктністю, рамки якої визначаються їх установчими документами. Водночас, функціональна основа їх діяльності є принципово різною: Фонд не є інститутом кредитування, яким виступає Банк, він створений для регулювання валютно-розрахункових відносин між державами з метою допомоги державам-членам у вирішенні проблем платіжного балансу та встановленні економічного росту на макрорівні, крім того фінансування МВФ можуть отримати усі держави-члени, незалежно від їх економічного розвитку, тоді ж як основною метою діяльності Банку є забезпечення міжнародного потоку довгострокових інвестицій на мікрорівні, а фінансування в основному надається країнам, що розвиваються та державам з перехідною економікою.

Останнім часом межа між функціональними обов'язками обох організацій почала розмиватись. Фонд почав звертати увагу на внутрішньополітичні реформи держав, що притаманно зазвичай Банку. У свою чергу МБРР від виключно програмного фінансування переходить до різноманітних програм структурної перебудови економіки держави. І за таких умов МВФ та МБРР слід розглядати як взаємодоповнюючі установи, де завдяки функціональним особливостям кожної з організацій, а також нещодавньому суміщенню їх функцій забезпечується комплексна допомога організацій щодо фінансової та економічної політики держав-членів.

В процесі дослідження було виявлено структурну схожість обох організацій, а також взаємозв'язок членства у МВФ та МБРР. Прийняття рішень в обох організаціях характеризується принципом «зваженого» голосування, в якому кількість голосів кожної з держав прямо пропорційна її грошовому внеску в статутний фонд організації. Крім того, у межах МВФ надання фінансової допомоги також прямо залежить від того ж внеску. Автором було аргументовано доцільність впровадження такого способу прийняття рішень, базуючись на тому, що диференціація держав залежно від рівня їх економічного розвитку надає можливість реформувати економіку цих держав, з метою подолання причин кризової ситуації та економічного занепаду, з урахуванням досвіду економічно стабільних держав-членів організацій.

Провівши аналіз угод МБРР зроблено висновок, що хоча деяким з них і притаманні окремі риси договорів приватного права (зокрема, схожі предмет та істотні умови договорів), з огляду на їх суб’єктний склад та особливості правового режиму вони не підпадають під сферу регулювання міжнародного приватного права як правочини з іноземним елементом, а мають регулюватися виключно нормами міжнародного публічного права.

Усі кредити, які надаються Банком являють собою суверенні зобов'язання сторін, – Банк зобов'язується надати позичковий капітал у грошовій формі у тимчасове користування державі-позичальнику на умовах забезпечення, повернення, строковості, платності та цільового використання. Надання позик вимагає згоди держави незалежно від того, чи надається кредит самій державі, чи підприємству, розташованому на території цієї держави. Форма договорів є дуже схожою до приватноправового контракту, адже регулюючи однакове коло питань, у даному випадку, фінансові відносини, як приватноправовий, так і публічно-правовий договір містять однакові істотні умови (комісійний збір, відсотки за користування позикою, припинення, анулювання, попередня виплата боргу та ін.). Однак структурну складність договорів МБРР визначають сторони договору та їхня правосуб'єктність. У зв'язку з цим виникає необхідність впровадження додаткових норм в структуру договору, – повноваження на представництво сторін при укладенні договору, додаткові засоби забезпечення виконання зобов’язань (адже у випадку надання позики державі застава не оформляється, а передбачається лише заборона пріоритету іншого зовнішнього боргу над зобов'язаннями з Банком), додаткові підстави невиконання зобов’язань, процедура ратифікації та тлумачення договору. Крім основного договору процес передачі коштів не відбудеться без детальної характеристики плану дій та заходів щодо використання наданих коштів, які оформляються у додатковому документі – проекті. А також регулювання кредитно-фінансових відносин Банку з державою-членом неможливе без посилань на внутрішнє право організації – на Загальні умови. Кредитні угоди Банку з державами реєструються у Секретаріаті ООН у відповідності до ст. 102 Статуту ООН та резолюцій Генеральної Асамблеї ООН. Слід наголосити, що кредитні угоди МБРР з приватними підприємствами, що не є суб'єктами міжнародного права, не можуть реєструватись в Секретаріаті ООН, однак враховуючи той факт, що вони забезпечені гарантією держави, долучаються як додатки до Гарантійних угод, що укладаються з приводу надання позики між Банком та державою – членом і таким чином реєструються в Секретаріаті ООН. Крім того, процес розгляду спорів арбітражем із призначенням суперарбітра Генеральним Секретарем ООН ще раз підкреслює публічний характер таких угод. Сукупність усіх цих ознак і формує правову складність угод, що укладаються МБРР, які, хоч і без чіткого закріплення в нормах угод чи статутних документах організації, регулюються міжнародним публічним правом.

Особливістю фінансової допомоги МВФ є те, що вона, на відміну від кредитів МБРР, надається не під конкретний проект, не на удосконалення певної галузі, а на зростання економіки в цілому, на макроекономічні зміни в державі і фінансування може бути надане будь-якій країні незалежно від її суспільно-політичного ладу і з будь-яким рівнем економічного розвитку.

Надання фінансової допомоги Фондом дещо відрізняється від звичайних банківських операцій. Правова основа механізму надання фінансової допомоги Фондом «стенд-бай» з юридичної точки зору не може вважатися кредитним договором. Два документи механізму стенд-бай, лист про наміри та рішення Фонду, не створюють міжнародної угоди, за якою держава бере на себе зобов'язання виконувати закріплену програму. Механізм стенд-бай, як і інші механізми МВФ, є рішенням Фонду, яким надається право державі-члену користуватись його ресурсами. Хоча між сторонами і не укладається договір, це не означає, що держава не повинна дотримуватись передбачених в програмі цілей та політики. Недотримання встановленої політики автоматично призупиняє доступ держави до отримання наступних фінансових часток, навіть без затвердження Виконавчою радою Фонду. А відмова від викупу власної валюти з ресурсів Фонду розглядається як порушення Статуту МВФ, який був укладений у формі багатостороннього міжнародного договору, і до держави-порушниці застосовуватимуться відповідні санкції, серед яких – позбавлення членства в організації.

Як статутні документи, так і угоди про надання фінансування чітко регламентують випадки невиконання зобов'язань боржником, форми та підстави настання відповідальності боржника. Крім цього, в рамках цих міжнародних фінансових установ функціонує спеціальна система превентивних заходів впливу на державу-позичальницю, а саме - співпраці, надання консультацій державам, у тих випадках коли держава є на грані невиплати коштів. Коли ж ситуація доходить до несвоєчасної виплати, обидві організації застосовують методи захисту та впливу на державу-порушницю (позбавлення її права використовувати ресурси організації, позбавлення права голосу цієї держави в організації, може бути висунута вимога про вихід з членів Фонду. А у разі виходу держави з членства у МВФ, Банком автоматично висувається вимога про вихід держави з членства у МБРР). Враховуючи те, що позбавлення членства держави в організації обмежить її в залученні навіть комерційних кредиторів, які цінують авторитетне становище МВФ та МБРР, а також враховуючи найлояльніші умови наданого організаціями кредитування, держави намагаються будь-яким чином виплатити борг установам, і саме тому ці організації ще називають позикодавцями останньої інстанції.

В рамках інституційного механізму МБРР та МВФ простежується диференційований підхід щодо процедури вирішення спору залежно від його суб’єктного складу: усі спори, що виникають між відповідною фінансовою організацією та державою-членом вирішуються шляхом тлумачення організацією, в той час як спір з державами, які не є її членами, а також з приватними позичальниками Банку передається на арбітражний розгляд.