Перепелюк Поняття і принципи адміністративного процесу: питання теорії

Короткий зміст

У вступі обгрунтовується актуальність теми дослідження; аналізується стан наукової розробки проблеми, його науково-теоретична основа; зв`язок дисертаційної роботи з науковими програмами, планами, темами; визначається мета і задачі дослідження, об`єкт і предмет дослідження, методологічні, теоретичні та нормативні основи дисертації, фактологічна база, особистий внесок здобувача. Аналізується наукова новизна отриманих результатів, формулюються висновки і положення, до яких дійшов дисертант у процесі дослідження, обгрунтовується практичне значення отриманих результатів, які виносяться на захист, зазначаються дані щодо апробації результатів дослідження.

Перший розділ – “Поняття адміністративного процесу” присвячений дослідженню правозастосовчої природи розгляду адміністративних справ, аналізу характеристик такого розгляду, що складають адміністративно-процесуальну форму. В цьому розділі розглядається також система матеріальних та процесуальних норм, на основі яких здійснюється адміністративний процес, визначається його місце в сфері державного управління. Зокрема аналізується виконавчо-розпорядчий характер адміністративного процесу, управлінські матеріальні та процесуальні процедури, обсяг адміністративного процесу; обгрунтовується твердження про переважно зовнішню спрямованість адміністративного процесу в сфері державного управління; дається визначення поняття адміністративного процесу.

У першому підрозділі першого розділу “Сутність адміністративного процесу” дисертант досліджує зв`язок мислених операцій учасників і проводу процесу із зовнішньою об`єктивізацією таких операцій у процесуальній діяльності. Це, зокрема, дало змогу довести присутність інтелектуальної діяльності по застосуванню матеріальної норми суто на стадіях вирішення адміністративної справи та виконання рішення по ній. Решта стадій адміністративного розгляду охоплюються поняттям забезпечення правозастосування. Тому дисертантом зроблений висновок про складеність адміністративного розгляду із двох відмінних за своїм значенням видів діяльності: забезпечення та здійснення правозастосування і матеріально-правового технічного обслуговування першої складової адміністративного розгляду. А тотожність змісту правозастосування, контрольної діяльності, діяльності по встановленню юридичних фактів дала підстави автору дисертації об`єднати їх єдиним поняттям адміністративного розгляду.

Розвиток в науці адміністративного права категорії управлінських послуг зумовив пошук дисертантом її взаємозв`язку із адміністративним розглядом. Аналіз переважно владного характеру діяльності органів публічної влади по наданню управлінських послуг дозволив дійти висновку про адміністративно-процесуальну оформленість прийняття рішення про надання таких послуг. В той же час адміністративний процес не обмежується обслуговуванням тільки зазначеної матеріально-правової сфери. Адміністративно-процесуальні норми передують реалізації деяких заходів адміністративного примусу. А також визначають форму вирішення індивідуальних адміністративних справ державних службовців.

Риси адміністративно-процесуальної форми характеризують власне процесуальну складову адміністративного розгляду – забезпечення та здійснення правозастосування. До таких характеристик належать методи адміністративного розгляду, порядок його ведення та межі його прояву. Зміст кожної із них вказує на спосіб вчинення тих чи інших процесуальних дій учасниками та проводом адміністративного розгляду.

В цьому підрозділі роботи теоретично обгрунтовуються дві необхідні умови існування адміністративної процесуальної форми. По-перше, розгляд адміністративної справи одержує адміністра-тивно-процесуальну форму, змодельовану в правових нормах тоді, коли не зводиться суто до стадії вирішення справи (здійснення правозастосування), а, крім того, охоплює дії проводу розгляду – правозастосовця – по контролю за збором доказового матеріалу по справі, формуванню юридичних позицій сторін (забезпечення правозастосування). Другою обов`язковою умовою є участь зацікавлених осіб - суб`єктів управління у розгляді адміністративної справи.

В даному підрозділі досліджуються також дві видозміни адміністративно-процесуальної форми, що виділяються на основі аналізу місця оцінки матеріалів справи в структурі стадій розгляду. Якщо в одному випадку така оцінка доказів за участю сторін має місце лише традиційно на стадії вирішення справи, то в іншому випадку вона переноситься на стадію розслідування справи (підготовки справи до вирішення).

В цьому ж підрозділі обгрунтовується твердження про те, що нормативною базою існування адміністративного процесу є три групи правових норм. Першу групу цих норм складають норми матеріальної компетенції проводу процесу, другу – процесуальні норми, що заповнюють “нормативний вакуум”, створений компетенційною нормою, третю групу – матеріальні норми, які слід застосовувати. Перша група правових норм забезпечує передумови ефективного здійснення повноважень органом управління. Друга група правових норм визначає потребу самої процесуальної діяльності органів держави. А третя група правових норм  визначає предмет діяльності державних органів.

Другий підрозділ першого розділу “Адміністративний процес як елемент державного ” присвячений результатам наукового аналізу справ, що вирішуються у сфері державного управління, і одержують адміністративно-процесуальну форму. Так, до адміністративного процесу у сфері державного управління слід віднести справи, що виникають: 1) в державному управлінні, звуженому до регулювання; 2) в державному управлінні організаційно-розпорядчого характеру; 3) в роботі із кадрами у державному управлінні як самоорганізації апарату держави.

Дисертант досліджує відмінності між управлінськими матеріальними та процесуальними процедурами. Так, останні можуть існувати тільки за умови закріплення їх моделей у правових нормах; їм притаманна комплексність, часто паралельність процесуальних дій та відносин в ході провадження; їх зміст зумовлює особливості у стадійній структурі таких процедур (матеріальні процедури складаються тільки з двох стадій – звернення, чим започатковується рух справи, та винесення рішення по ній.).

Визначивши сферу існування адміністративного процесу та риси управлінських процесуальних процедур як його складових, автор дисертації окреслює категорії справ, які провадяться в адміністративно-процесуальній формі. При цьому ним обгрунтовується висновок про обслуговування адміністративно-процесуальною формою як юрисдикційних, так і позитивних справ в управлінні, що виникають у різних галузях державного управління. Як для юрисдикційного, так і для позитивного управлінського правозастосування необхідними є тільки дві частини правового припису: перша, що вказує на те, що має юридичне значення (гіпотеза) та друга, що вказує на поведінку проводу при підтвердженні юридичності всіх наявних фактів. Тому, диспозиція має аналогічну із санкцією функцію. Внаслідок цього сам розгляд справи (позитивної чи юрисдикційної) справедливим буде віднести до відносин владного регулювання, а примусове виконання рішення – до відносин примусу. Аналіз законодавства показує, що змістовна неоднорідність адміністративної юрисдикції примушує відмовитись від неї як критерію виділення меж адміністративного процесу. Тобто і безспірні і спірні відносини забезпечуються вибірково процесуальними формами. Крім того, законодавство дає приклад поєднання юрисдикційних та позитивних процесуальних форм: запроваджено єдиний порядок розгляду заяв, клопотань та скарг.

У свою чергу, не зважаючи на свій зовнішній управлінський характер, порядок управлінської нормотворчості не може бути віднесений до адміністративного процесу. Правотворчість через своєрідність свого змісту, істотно різнитиметься процедурними формами здійснення від правозастосування в адміністративному процесі. Ця різниця проявляється у особливій формі індивідуальних справ, що вирішуються в адміністративних провадженнях; в особливостях предмету доказування; в особливій ролі проводу процесу; в особливостях операцій із застосовуваною нормою. Окрім цього, правотворчий процес характеризується співпаданням матеріальної сторони нормотворчих матеріальних та процедурних відносин. А це зумовлює особливості суб`єктного складу виконавців нормотворчих процедур у сфері управління; особливості у стадіях нормотворчого процесу (відсутність стадії виконання); особливості суб`єктного складу зумовлюють і можливість існування неврегульованих правом процедур нормотворчості.

У третьому підрозділі першого розділу “Визначення поняття адміністративного процесу” на основі характеристики його сутності, даної у першому підрозділі, та аналізу характеру виконавчо-розпорядчих справ, що складають його структуру, здійсненого у другому підрозділі, дається визначення поняття адміністративного процесу. Ним є розгляд проводом в адміністративно-процесуальній формі (забезпечення розгляду справи, вирішення її та контроль за виконанням рішення по справі) індивідуально-визначених справ, за результатами якого можуть започатковуватись, змінюватись або припинятися правовідносини в сфері управління за участю фізичних та юридичних осіб - об`єктів управління.

Другий розділ “Принципи адміністративного процесу” присвячений дослідженню принципів адміністративного процесу та системи таких принципів. Обгрунтовується при цьому система загальносоціальних, загальносоціальних принципів, що діють в адміністративному процесі, а також система спеціальних принципів даного виду юридичного процесу.

У першому підрозділі другого розділу “Поняття принципу адміністративного процесу” дисертант обгрунтовує методологічний підхід до дослідження поняття принципу адміністративного процесу, за допомогою якого визначає принципи адміністративного процесу як правові принципи, а не як принципи права. Таке державно-правове явище як розгляд адміністративних справ виникає і має свій розвиток на основі існуючої в адміністративному праві підгалузі адміністративного процесу. Принципи адміністративного процесу, що розвиваються відповідно до суспільних закономірностей, суттєво збагачують свій зміст. При цьому вони модифікують свій зміст тільки на основі тих суспільних закономірностей, які безпосередньо пов`язані з адміністративним розглядом. При закріпленні таких закономірностей у правових нормах ці закономірності, стаючи правовими принципами, формують серцевину принципів адміністративно-процесуальної підгалузі адміністративного права. За відсутності безпосередньої вказівки на них у правових нормах зміст таких правових принципів у світлі задач адміністративного провадження проявляється через ідейні зв`язки між вчинюваними процесуальними діями учасників адміністративного процесу та його проводу. На основі цього дисертант визначає принцип адміністративного процесу як ідейний зв`язок між процесуальними діями учасників адміністративного розгляду і задачами провадження чи проводу, зміст якого (зв`язку) з урахуванням особливостей правового впливу відображений в адміністративно-процесуальних нормах.

У другому підрозділі другого розділу “Система принципів в адміністративному процесі” аналізуються три рівні принципів, якими слід керуватись при розгляді адміністративних справ. Серед загальносоціальних принципів, що проявляються в адміністративному процесі, називаються принципи гуманізму, взаємної відповідальності держави і суспільства (людини), законності (верховенства права), доцільності, справедливості, рівноправності (дійсної самостійності учасників процесу) та демократизму.

До загальнопроцесуальних принципів, що за змістом грунтуються на адміністративно-процесуальних нормах, слід відносити принципи об`єктивної істини, публічності (процесуальної владності), самостійності та незалежності проводу у прийнятті рішення, змагальності, інстанційності (контролю), усності та безпосередності розгляду справи, охорони інтересів держави та економічності процесуальної діяльності, поєднання колегіальності та одноособовості. Аналіз адміністративно-процесуальних норм, що відображають дані принципи, привів автор дисертації до наступних висновків. Так, заходи відповідальності в даному процесі застосовуються лише до його керованих учасників. Серед основних ознак процесуальної відповідальності слід назвати спеціальні склади правопорушень, санкції, реалізацію останніх в ході поточного провадження. Принцип доцільності вказує, що не слід надавати  управлінцеві право на адміністративний розсуд за відсутності норм-задач, норм-принципів. Інакше ускладнюється вибір критеріїв законності доцільного рішення., що має бути мотивоване з урахуванням абсолютно конкретних обставин. Через те, що справедливість полягає як у рівності, так і правильній нерівності, автор дисертації припускає, що їх міра означає співмірну оцінку обставин (логічних засновків), які беруться до уваги при встановленні справедливості змісту юридичного правила по відношенню до відповідного суб`єкта права. Тому і можлива така ситуація, коли різні міркування про справедливість приводять до надання двом суб`єктам рівних процесуальних прав. А наукову дискусію про співвідношення принципів законності, справедливості та доцільності можна вирішити наступним чином: закон (законність) вказує на ціль або цілі (міру справедливості), якої слід досягнути на основі адміністративного розсуду (доцільність). Аналіз принципу рівноправності учасників адміністративно-процесуальних відносин привів автора дисертації до наступного висновку. На сьогодні вже не йде мова фактичну рівність суб`єктів у їх правах: кількісній рівності результатів реалізації цих права. Однак, не слід відкидати необхідність рівної фактичності у можливостях реалізації суб`єктами своїх прав, необхідність їх самостійності. В рамках даного принципу вимогу державної мови процесу слід відмежовувати від мовної гарантії особам, що не володіють державною мовою. Така гарантія має місце лише у правовідносинах між проводом та адресатом такої гарантії. Правовідносини проводу із рештою учасників обслуговуються українською мовою. А щодо принципу відкритості варто підкреслити наступне. Гласність слід відрізняти від принципу дійсних можливостей. В останньому випадку мова йде про вимогу доступності всіх матеріалів справи для зацікавлених осіб, про обов`язок проводу інформувати їх за час і місце вчинення процесуальних дій, що створює передумови для активності учасників. Гласність же у свою чергу містить гарантії неучасників процесу, діяльність яких жодним чином не впливає на матеріально-правовий результат розгляду справи. Законодавство дає приклади провадження справ непублічними суб`єктами права (громадськими організаціями, недержавними підприємствами, установами, організаціями). В даному випадку публічність перемістилась із матеріально-правовї площини в процесуальну, із інституційної в нормативну. Під нормативною публічністю мається на увазі керівництво з боку суб`єкта адміністративних правовідносин ходом розгляду від власного імені, у власних, узгоджених із суспільними (згідно із Конституцією та законами), інтересах. В цілому ж публічність можна визначити як обов`язок проводу на всіх стадіях провадження забезпечити безперешкодність настання передбачених законом юридичних наслідків. У випадку підтвердження наявності необхідних процесуальних і матеріальних юридичних фактів. Аналіз принципу самостійності проводу приводить до висновку про його непоширення на орган (посадову особу), що беруть участь у порушенні, розслідуванні справи. Тільки їх взаємозв`язки із керованими учасниками провадження під контролем проводу можуть бути предметом процесуального регулювання. А щодо принципу змагальності слід зауважити наступне. Він притаманний лише спірним провадженням, а безспірні та позитивні характеризуються активністю участі керованого. Оскільки така дієва участь складає суть змагальності, то родовим поняттям можна запропонувати саме таку дієвість невладного учасника матеріально-правових відносин. Обмеженість прояву принципів усності та безпосередності розгляду справи потребує їх загально-процесуального визначення, що відбивалося б відповідною мірою в адміністративному процесі. Так під принципом усності автор дисертації пропонує розуміти особисте озвучення всіма учасниками процесу своїх міркувань щодо процедурних питань та питань по суті справи. А під принципом безпосередності дисертант розуміє самостійність сприйняття та оцінки правозастосовцем-проводом первісних доказів по справі. У зв`язку із цим  всі докази, які передбачають словесну форму можуть сприйматись проводом у письмовий спосіб. А з цього слідує і ще одне важливе міркування: необхідно розрізняти форму розгляду та форму доказового матеріалу, задіяного у справі. А прояв принципу охорони інтересів держави та особи в адміністративному процесі може бути охарактеризований як балансування проводу між інтересами держави на особи при вчиненні процесуальних дій.

Аналіз адміністративно-процесуального законодавства дозволив дисертанту сформулювати чотири спеціальних принципи адміністративного процесу. Їх можна визначити наступним чином:

·         принцип обов`язкового залучення апарату проводу до розгляду справи, який проявляється в тому, що посадові особи функціональних підрозділів та діловоди залежно від задач органу в адміністративному процесі при розгляді безспірної чи спірної справи готують її до розгляду, беруть участь у провадженні справи або ж самі вирішують її від імені органу державного управління;

·         принцип дієвості зацікавлених осіб, який полягає в тому, що участь зацікавлених осіб в зборі та оцінці доказів по справі, як в письмовій, так і в усній формах, навіть і у випадку опосередкованого сприйняття проводом таких міркувань і доказів зацікавлених осіб при її вирішенні, означає вчинення активних дій учасниками провадження;

·         принцип дійсних можливостей, який забезпечує  об`єктам управління мати змогу вповні використати основні процесуальні права з метою відстоювання власної позиції у справі та не зазнати погіршення свого матеріально-правового положення до завершення провадження по справі;

·         принцип обмеженості доступу до відомостей (таємності), проявляється у забезпеченні умов, при яких не вся інформація, що складає справу, є вільно доступною для зацікавлених осіб та широкої громадськості через можливість завдання невиправданих збитків таким особам її відкритістю, хоча б тому, що судовий контроль за діями органів управління може призвести до перекваліфікації обставин по справі, непідтвердження частини із них або може мати місце недобросовісне її використання цієї інформації сторонніми особами.