Плетньова О. О. Адміністративно-правові засади формування системи та правового статусу антимонопольних органів в Україні

Короткий зміст

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ

У вступі обґрунтовано актуальність теми, розкрито мету і дослідницькі завдання, визначено наукову новизну і практичне значення одержаних результатів, наведено дані щодо їх апробації.

Перший розділ «Теоретико-правові засади формування системи та правового статусу антимонопольних органів України» складається з двох підрозділів.

У підрозділі 1.1 «Становлення і розвиток антимонопольного законодавства України» аналізуються особливості формування антимонопольного законодавства в Україні, починаючи з часів входження української держави до складу царської Росії та закінчуючи сьогоденням. За наслідками аналізу пропонується наступна періодизація розвитку антимонопольного законодавства України: етап зародження (1987 – 1991 рр.), етап становлення (1992 – 2003 рр.), етап розвитку і трансформації (з 2003 р. і по сьогоднішній день). Встановлено, що у процесі розвитку антимонопольне законодавство України трансформувалося у більш складне та комплексне явище, яке  включає (але не обмежується цим) безпосередньо норми антимонопольного права, права природних монополій та права із захисту від недобросовісної конкуренції. В юридичній літературі це явище отримало назву «конкурентне законодавство», а на законодавчому рівні – «законодавство про захист економічної конкуренції».

У підрозділі 1.2 «Загальна характеристика сучасної системи та правового статусу антимонопольних органів в Україні» аналізується загальна система органів державної влади, що здійснюють управління у сфері економічної конкуренції, з метою подальшого визначення ролі антимонопольних органів у цій системі. Таку систему можна розглядати у широкому та вузькому значенні. У широкому значенні система органів, що здійснюють управління у сфері економічної конкуренції, являє собою сукупність всіх органів державної влади, які уповноважені реалізовувати ті чи інші повноваження у вищезазначеному напрямку: Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Міністерство економіки України, Фонд державного майна України, Державний комітет статистики України тощо. Для всіх перелічених органів спільною рисою є те, що виконувані ними функції з управління конкурентними процесами становлять лише один з багатьох напрямків діяльності цих органів державної влади або стосуються лише окремих аспектів розвитку конкурентних відносин. Поряд з ними в Україні діють органи, створення яких було обумовлено безпосередньо необхідністю здійснення комплексного управління у сфері економічної конкуренції та контролю за дотриманням конкурентного законодавства. До таких органів на сьогоднішній день належать Антимонопольний комітет України і його територіальні відділення. Саме ці органи утворюють систему органів, що здійснюють управління у сфері економічної конкуренції, у вузькому розумінні цього поняття або, інакше кажучи, систему антимонопольних органів України. Автор не погоджується із законодавчим визначенням сукупності АМКУ та його територіальних відділень як «системи органів Антимонопольного комітету України». На думку автора, систему органів АМКУ утворюють Антимонопольний комітет України (як колегіальний орган), адміністративні колегії АМКУ, державні уповноважені АМКУ, адміністративні колегії територіальних відділень АМКУ, які не мають статусу юридичної особи. Що ж стосується Антимонопольного комітету України та його територіальних відділень, які мають статус юридичних осіб, то вони утворюють собою сукупність більш масштабного рівня, яка потенційно може включати не лише АМКУ і його територіальні відділення, а й інші органи. З метою уникнення двозначності автор формулює визначення антимонопольного органу України та системи антимонопольних органів України.

Аналізуючи систему антимонопольних органів України, необхідно відзначити, що ключове місце в цій системі займає АМКУ. Проте серед вітчизняних науковців відсутнє єдине розуміння місця АМКУ в системі органів державної влади і відповідно сутності його правового статусу: чи є контрольні функції лише додатковими до законодавчих чи виконавчих, або ж на їх підставі може формуватися ще одна структура, яка не охоплюється трьома відомими гілками влади, а розміщується поруч з ними. З метою ілюстрації цієї проблеми в даному підрозділі наводиться еволюція законодавчого визначення правового статусу АМКУ, починаючи з 1993 і до 2003 р., коли АМКУ було надано статус «державного органу із спеціальним статусом». Для розкриття суті цього поняття аналізуються науково-теоретичні погляди щодо змісту та структури «правового статусу» як однієї з базових юридичних категорій. За результатами проведеного аналізу автор вирішує для подальшого дослідження зупинитися на «класичній» структурі правового статусу державного органу – компетенція, гарантії діяльності і відповідальність – та проаналізувати кожну з цих складових у наступному розділі роботи.

Другий розділ «Особливості спеціального статусу Антимонопольного комітету України» складається з двох підрозділів.

У підрозділі 2.1 «Компетенція Антимонопольного комітету України та його територіальних відділень» досліджується компетенція АМКУ, яка  представляє собою той обсяг прав і обов’язків (повноважень) та підвідомчості, якими він наділений державою.

Детальний розгляд повноважень АМКУ свідчить про переважну роль серед них контрольних повноважень, характер яких, у свою чергу, свідчить про доцільність віднесення АМКУ до органів виконавчої влади, а територіальні відділення – до місцевих органів виконавчої влади спеціальної функціональної компетенції, які підпорядковані та підзвітні лише “по вертикалі” АМКУ. У той же час автор не погоджується з думками деяких вчених про належність АМКУ до центральних органів виконавчої влади з огляду на особливості його завдань та контрольних повноважень, адже конкурентна політика, яку здійснює АМКУ, може зачіпати і акти уряду та інших органів виконавчої влади, а отже АМКУ має бути незалежним від цих органів у прийнятті своїх рішень. З огляду на це обґрунтовується необхідність визначення АМКУ як спеціального органу виконавчої влади з одночасним закріпленням змісту цього поняття на законодавчому рівні.

У підрозділі 2.2 «Правові засоби забезпечення діяльності Антимонопольного комітету України» аналізуються такі складові правового статусу АМКУ як гарантії його діяльності й відповідальність працівників АМКУ. Гарантії діяльності АМКУ розглядаються через призму частини 2 статті 1 Закону України «Про Антимонопольний комітет України», яка окреслює особливості спеціального статусу АМКУ. Автор послідовно аналізує кожну з наведених особливостей і формулює пропозиції щодо покращення законодавчого регулювання: 1) порядку призначення та звільнення Голови та державних уповноважених АМКУ; 2) порядку реалізації деяких процесуальних гарантій діяльності АМКУ, зокрема в частині надсилання запитів щодо отримання інформації; 3) відповідальності працівників АМКУ шляхом встановлення заходів адміністративної відповідальності за неналежне виконання ними обов’язків з проведення перевірок, огляду приміщень та транспортних засобів, арешту й вилучення доказів, а також шляхом прийняття кодексу професійної етики.

За результатами проведеного аналізу автор також підтверджує тезу, наведену у підрозділі 2.1 дисертаційної роботи, про необхідність відмежування АМКУ від центральних органів виконавчої влади та закріплення за ним статусу спеціального органу виконавчої влади на законодавчому рівні. З цією метою сформульовано  визначення поняття «спеціальний орган виконавчої влади».

У процесі розгляду обґрунтовується також необхідність доповнення переліку особливостей спеціального статусу АМКУ такими рисами як особливий порядок підконтрольності та підзвітності, а також спеціальний порядок оскарження рішень АМКУ.

Третій розділ «Сучасні тенденції вдосконалення системи та правового статусу антимонопольних органів в Україні» складається з двох підрозділів.

У підрозділі 3.1 «Тенденції розвитку правового статусу Антимонопольного комітету України на шляху інтеграції до Європейського Співтовариства» аналізуються особливості адаптації національного конкурентного законодавства до норм ЄС у частині повноважень АМКУ. Визначено, що однією з тенденцій розвитку правового статусу АМКУ є поступове наближення обсягу повноважень цього органу до повноважень відповідних органів у країнах-членах ЄС. З огляду на це, привертається увага до необхідності законодавчого забезпечення здійснення контролю з боку АМКУ за наданням державної допомоги суб’єктам господарювання та її використанням. З метою подолання цієї прогалини автор аналізує досвід ЄС та Російської Федерації та за результатами дослідження формулює відповідні пропозиції.

У підрозділі 3.2 «Перспективи реформування системи антимонопольних органів України» проаналізовано існуючі в науковій літературі підходи до реформування системи антимонопольних органів, а також досвід деяких розвинених країн світу у цій сфері. За наслідками аналізу запропоновано два етапи реформування системи антимонопольних органів: адаптаційний та реконструктивний. На адаптаційному етапі за територіальними відділеннями АМКУ слід залишити повноваження з проведення первинного розслідування порушення конкурентного законодавства та збору доказового матеріалу, а право безпосередньо розглядати справи та приймати рішення – за адміністративними колегіями та державними уповноваженими АМКУ. Крім того, обґрунтовується необхідність вдосконалення на даному етапі повноважень Громадської колегії при АМКУ та порядку їх реалізації з метою створення передумов заснування і функціонування незалежного громадського органу для здійснення контролю у сфері захисту економічної конкуренції. Метою ж реформування системи антимонопольних органів на реконструктивному етапі має стати, по-перше, створення розгалуженої системи органів спеціальної компетенції, що здійснюють управління у сфері економічної конкуренції, і, по-друге, організація громадського контролю за діяльністю цієї системи.