ПОДАТКОВІ ПІЛЬГИ ЯК ЗАСІБ ДЕРЖАВНОГО РЕГУЛЮВАННЯ ГОСПОДАРСЬКОЇ ДІЯЛЬНОСТІ Автореферат

Розділ 1. Загальнотеоретична характеристика податкових пільг як засобу державного регулювання господарської діяльності містить три підрозділи, присвячені загальній правовій характеристиці податкових пільг, які надаються суб’єктам господарювання, дослідженню особливостей податкових преференцій у системі засобів державного регулювання господарської діяльності, класифікації податкових пільг та правовій основі надання податкових пільг суб’єктам господарювання.

У підрозділі 1.1. «Поняття та правова природа податкових пільг як засобу державного регулювання господарської діяльності» досліджуються ознаки податкових пільг як інструменту державного регулювання діяльності господарюючих суб’єктів, розкривається сутність та особливості пільг в системі інших засобів регулювання.

На основі проведеного аналізу напрацьованих теоретичних положень та нормативно-правових актів встановлено, що податкові пільги мають подвійну правову природу, тобто з одного боку, є засобом державного регулювання діяльності суб’єктів господарювання, а з іншого – елементом механізму сплати податків.

Пропонується розглядати податкові пільги як засіб державного регулювання господарської діяльності, що являє собою засоби впливу держави на господарську діяльність, які полягають у наданні певним категоріям суб’єктів господарювання переваг у формі податкового вирахування (знижки), зменшення податкового зобов’язання після нарахування податку та збору, встановлення зниженої ставки податку та збору, звільнення від сплати податку та збору, надання спеціального режиму оподаткування з метою підтримання та стимулювання господарської діяльності таких категорій суб’єктів господарювання.

На підставі аналізу легального визначення податкової пільги зроблено висновок про те, що дане поняття не відображає правову природу пільг як переваг, що надаються окремим категоріям суб’єктів господарювання, а отже, дозволяє відносити до пільг преференції, які не є такими (наприклад, поетапне зниження ставок податку на прибуток). На підставі зазначеного та з метою уточнення легального визначення пільг запропоновано внесення змін до п. 30.1 ст. 30 ПК шляхом викладення його у такій редакції: «податкова пільга – це передбачена законодавством перевага, що полягає, зокрема, у звільненні платника податків від обов’язку щодо нарахування та сплати податку та збору, сплаті ним податку та збору в меншому розмірі, встановлення спеціального режиму оподаткування за наявності підстав, визначених пунктом 34.2 цієї статті».

У підрозділі 1.2. «Види податкових пільг у системі державного регулювання господарської діяльності» досліджено й запропоновано класифікацію податкових пільг, що надаються суб’єктам господарювання, за наступними ознаками: залежно від умов користування пільгою, процедури (механізму) надання, необхідності отримання дозволу уповноважених органів на користування пільгою.

На основі аналізу чинного законодавства, економічної та юридичної літератури, практики діяльності органів державної податкової служби запропоновано класифікацію податкових пільг за такими критеріями: 1)  залежно від умов користування пільгою: а) пільги, умовою одержання яких є цільове використання вивільнених коштів; б) пільги, умовою одержання яких є цільове використання ввезених (придбаних) товарів; 2) за процедурою (механізмом надання): а) пільги, які надаються з використанням податкового векселю; б) пільги, які надаються без використання податкового векселю; 3) залежно від необхідності отримання дозволу компетентних органів на користування пільгою: а) податкові пільги, для одержання яких необхідний дозвіл (дозвільні); б) пільги, для користування якими дозвіл не потрібний (бездозвільні).

Підрозділ 1.3. «Правова основа надання податкових пільг суб’єктам господарювання» присвячено дослідженню та уточненню переліку нормативно-правових актів, якими встановлюються податкові пільги у сфері господарювання.

Проаналізовано положення законодавства та судової практики, на підставі чого встановлено, що правову основу формування системи податкових пільг, які надаються суб’єктам господарювання, складають нормативно-правові акти уповноважених органів влади, прийняті відповідно до Конституції, ГК та ПК, які є частиною господарського законодавства та належать до регуляторних актів.

У результаті дослідження положень ГК та ПК виявлено, що чинне законодавство забороняє встановлення податкових пільг для окремих суб’єктів господарювання виключно у формі зниження ставки податку, в той час як на надання преференцій в інших формах таке правило не поширюється. З метою уникнення порушення норм конкуренції запропоновано поширення заборони встановлення пільг для окремих суб’єктів господарювання на усі форми та види пільг з місцевих та загальнодержавних податків і зборів із підготовкою пропозицій щодо внесення відповідних змін і доповнень до ч. 3 ст. 17 ГК, а також п.п. 12.3.7 п. 12.3 ст. 12, ст. 30 ПК.

Для запобігання прийняттю місцевими радами рішень про надання господарюючим суб’єктам пільг з загальнодержавних податків і зборів пропонується конкретизувати перелік нормативно-правових актів, якими можуть встановлюватись податкові пільги різних видів. Наголошується, що пільги з загальнодержавних податків і зборів (крім земельного податку) не можуть встановлюватись рішеннями місцевих рад. Запропоновано внесення відповідних змін і доповнень до п. 30.5 ст. 30 ПК.

Розділ 2. Структура державного регулювання господарської діяльності з надання податкових пільг містить три підрозділи, в яких досліджено регулюючий вплив податкових пільг на сферу господарювання, визначено основні характеристики об’єкту, суб’єктів та методів державного регулювання діяльності суб’єктів господарювання з використанням преференцій зі сплати податків.

У підрозділі 2.1. «Господарська діяльність як об’єкт державного регулювання через надання податкових пільг» досліджено особливості господарської діяльності, яка є об’єктом пільгового оподаткування.

Доводиться, що така діяльність має наступні особливості: а) належить до пріоритетних видів господарської діяльності, визначення яких є виключною компетенцією держави та органів місцевого самоврядування; б) спрямована на задоволення публічних інтересів; в) має на меті досягнення соціального ефекту від здійснення такої діяльності.

На підставі аналізу положень ГК та ПК конкретизовано, що об’єктом державного регулювання за допомогою податкових пільг є як підприємницька, так і некомерційна господарська діяльність.

У підрозділі 2.2. «Суб’єкти, уповноважені здійснювати державне регулювання господарської діяльності через надання податкових пільг» досліджуються різні підходи до визначення кола суб’єктів державного регулювання господарської діяльності за допомогою надання податкових пільг, конкретизується компетенція органів державного регулювання, які мають повноваження на застосування такого засобу, як податкові пільги.

На підставі аналізу господарського законодавства конкретизовано перелік регуляторних органів, наділених повноваженнями на використання регулюючого потенціалу податкових пільг. У роботі розглянуто питання щодо оцінки регулюючого впливу податкових пільг. З урахуванням зарубіжного досвіду та особливостей податкової системи України розроблено та запропоновано закріпити законодавчо порядок проведення аналізу регулюючого впливу та відстеження ефективності податкових пільг, що надаються суб’єктам господарювання.

Акцентовано увагу на необхідності проведення поточного (щороку), підсумкового (після закінчення періоду, на який встановлюються преференції) та остаточного (протягом 2 років потому) аналізу результатів регулюючого впливу податкових пільг, які надаються суб’єктам господарювання. При цьому запропоновано законодавчо закріпити, що рішення стосовно скасування або продовження дії тимчасових податкових пільг необхідно приймати за результатами аналізу їхньої ефективності після спливу терміну, на який встановлювалась преференція. Таке рішення може бути переглянуто за підсумками аналізу впливу пільги протягом двох років, наступних за роком закінчення періоду преференційного оподаткування.

Для подальшого розвитку господарського законодавства у сфері пільгового регулювання пропонується закріпити вказаний порядок на рівні постанови КМУ та доповнити ПК ст. 30-1 «Оцінка ефективності податкових пільг», де передбачити обов’язковість аналізу ефективності податкових пільг та повноваження регуляторних органів з її проведення. Так, до повноважень ВРУ запропоновано віднести розгляд звіту КМУ про результати оцінки ефективності податкових пільг з загальнодержавних податків і зборів та прийняття рішень про збереження, скасування або встановлення пільг. На КМУ запропоновано покласти обов’язки зі здійснення оцінки ефективності податкових пільг, наданих суб’єктам господарювання, підготовки та внесення на розгляд ВРУ звіту про результати такої оцінки. До компетенції ДПА запропоновано віднести подання Кабінету Міністрів України зведеної інформації про втрати бюджету від наданих суб’єктам господарювання податкових пільг в залежності від їх видів, а також пропозицій про встановлення, збереження або скасування податкових пільг із зазначенням конкретних цілей і завдань соціально-економічного розвитку, на досягнення яких спрямоване надання податкової пільги, та обґрунтуванням необхідності її надання, збереження чи скасування.

Повноваження щодо здійснення оцінки ефективності та вирішення питань про залишення або скасування податкових переваг з місцевих податків і зборів пропонується покласти на місцеві ради, обов’язок підготовки відповідних звітів – на виконавчі органи місцевого самоврядування, а надання необхідної інформації – на місцеві органи державної податкової служби.

Підрозділ 2.3. «Методи регулюючого впливу держави на господарську діяльність з використанням податкових пільг» присвячено аналізу методів, за допомогою яких податкові пільги чинять вплив на діяльність суб’єктів господарювання.

На підставі аналізу різних підходів до державного впливу на господарську діяльність запропоновано визначення методів державного регулювання господарської діяльності (при пільговому оподаткуванні) як сукупності прийомів та способів впливу держави на діяльність суб’єктів господарювання, котрі реалізуються через використання таких засобів регулювання, як податкові пільги з метою стимулювання пріоритетних галузей економіки, підтримки суспільно необхідних видів діяльності.

Досліджено особливості впливу податкових пільг на діяльність суб’єктів господарювання та обґрунтовано, що до основних методів регулювання, які реалізуються через податкові переваги, належать стимулювання та підтримка. На підставі аналізу вказаних методів встановлено, що відмінності стимулювання та підтримки при пільговому оподаткуванні проявляються у різних об’єктах, суб’єктах, формах та цілях регулюючого впливу.

Розділ 3. Ефективність податкових пільг як засобів державного регулювання господарської діяльності складається з двох підрозділів, в яких досліджується поняття ефективності податкових пільг, уточнюються її критерії, а також залежність ефективності преференцій від їх цільового використання суб’єктами господарювання.

У підрозділі 3.1. «Поняття та критерії ефективності податкових пільг, які надаються суб’єктам господарювання» досліджено різні точки зору та запропоновано визначення поняття ефективності податкових пільг.

З урахуванням пріоритетних завдань господарської, податкової і бюджетної політики, викладених у програмних документах, зокрема, постанові ВРУ «Про Основні напрями бюджетної політики на 2012 рік», Програмі економічних реформ на 2010-2014 роки «Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава», а також загальних вітчизняних і світових тенденцій розвитку господарського та податкового законодавства, запропоновано законодавче закріплення поняття ефективності податкових пільг як ступеню досягнення поставлених державою цілей завдяки змінам у поведінці господарюючих суб’єктів, пов’язаним з використанням податкових пільг, з урахуванням витрат, здійснених задля реалізації таких цілей.

На підставі аналізу господарського законодавства обґрунтовано, що такий показник, як результативність регуляторного акта та критерії, на підставі яких здійснюється її відстеження, не враховують особливостей податкових пільг як засобу регулювання, зокрема, аналіз результативності регуляторних актів проводиться без урахування витрат, які були здійснені у зв’язку із застосуванням засобів державного регулювання.

Встановлено, що урахування витрат, пов’язаних з наданням податкових пільг суб’єктам господарювання, здійснюється на підставі звітів платників про суми одержаних преференцій, проте на сьогоднішній день за неподання вказаної звітності юридична відповідальність не встановлена. З метою забезпечення додержання суб’єктами господарювання обов’язку звітувати про суми одержаних пільг запропоновано встановлення санкцій за неподання вказаної звітності у вигляді накладення штрафу за кожне таке неподання або несвоєчасне подання. Крім того, неподання звіту про одержані та використані суми податкових пільг запропоновано закріпити у якості підстави для проведення позапланової перевірки суб’єкта господарювання.

На підставі аналізу досвіду країн Європейського Союзу та Російської Федерації обґрунтовано, що для забезпечення повного та всебічного врахування напрямів впливу пільг на сферу господарювання оцінку ефективності податкових пільг доцільно здійснювати за наступними критеріями: 1) бюджетний (податкова пільга повинна сприяти збільшенню доходів і (або) оптимізації витрат Державного та /або місцевих бюджетів); 2) економічний (податкова пільга повинна сприяти позитивній динаміці фінансово-економічних результатів діяльності суб’єктів господарювання, що використовують таку пільгу); 3) соціальний (податкова пільга повинна сприяти створенню належних умов життєдіяльності суспільства, забезпеченню інтересів незахищених верств населення). Доводиться, що аналіз ефективності умовних податкових пільг потребує врахування додаткового критерію, а саме, ступеню цільового використання преференції.

З метою реалізації запропонованого розроблено проект Методики аналізу регулюючого впливу та оцінки ефективності податкових пільг як засобу державного регулювання господарської діяльності, яка враховує наведені вище критерії.

У підрозділі 3.2. «Цільове використання умовних податкових пільг та їх ефективність» досліджено види та порядок цільового використання податкових пільг як додаткового критерію ефективності умовних преференцій, а також запропоновано заходи щодо забезпечення додержання суб’єктами господарювання вимог законодавства, які визначають напрями використання пільг.

На підставі аналізу норм ПК виявлено, що цільове використання умовних пільг суб’єктами господарювання включає цільове витрачання коштів, вивільнених внаслідок надання преференції, та цільове використання товарів, ввезених/поставлених зі звільненням від оподаткування, на підставі чого уточнено поняття умовних податкових пільг.

Досліджено питання визначеності строку, протягом якого товари або кошти, вивільнені внаслідок пільгового оподаткування, повинні бути використані суб’єктами господарювання за цільовим призначенням та розроблено пропозиції щодо встановлення обов’язку суб’єкта господарювання, який одержує умовні податкові пільги, використати товари або вивільнені кошти за цільовим призначенням протягом 1095 днів із дати закінчення періоду, за результатами якого платник податку залишив ці кошти в своєму розпорядженні, ввіз (придбав) товари.

Запропоновано встановлення обов’язку звітувати про цільове використання пільг для усіх суб’єктів господарювання, які одержують умовні податкові пільги та затвердження окремих форм звітності про спрямування вивільнених коштів і товарів.

З метою забезпечення умов для одержання достовірних відомостей щодо цільового використання товарів, ввезених в режимі пільгового оподаткування, запропоновано закріплення за податковими органами повноважень щодо здійснення контролю за цільовим використанням коштів, не сплачених до бюджетів внаслідок користування податковою пільгою, та проведення фактичних перевірок цільового використання товарів, ввезених або поставлених з наданням умовних податкових пільг.

Розроблено проект Порядку обліку та звітування про використання умовних податкових пільг, в якому враховано специфіку цільового використання коштів, вивільнених внаслідок пільгового оподаткування, та товарів, ввезених або поставлених зі звільненням від сплати податків.