Погиба Павло Павлович АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВИЙ СТАТУС МІСЦЕВИХ ДЕРЖАВНИХ АДМІНІСТРАЦІЙ В УКРАЇНІ

Короткий зміст

У вступі обґрунтовується актуальність і наукова новизна теми дослідження, висвітлюється її зв’язок із науковими програмами, планами, темами, визначається мета, завдання, об’єкт і предмет, методологічні, науково-теоретичні, нормативні основи, формулюються основні положення й висновки, що виносяться на захист, характеризуються методи дослідження, використані в роботі. Показано теоретичне та практичне значення одержаних результатів, містяться відомості про їх апробацію, наведено дані про публікації в наукових фахових виданнях.
Розділ 1 «Теоретичні та правові засади діяльності місцевих державних адміністрацій» складається з трьох підрозділів.
У підрозділі 1.1 «Ґенеза наукових поглядів щодо адміністративно-правового статусу місцевих державних адміністрацій» здійснений аналіз положень сучасної юридичної науки, а також науки державного управління, присвячених проблемам формування та реалізації правового статусу МДА. Встановлено відсутність комплексного аналізу правової природи організаційних відносин у даній сфері.
Комплексність відносин, що виникають під час формування та реалізації адміністративно-правового статусу МДА, обумовила наявність низки наукових робіт, виконаних у межах наукових спеціальностей 12.00.01 «Теорія та історія держави і права; історія політичних і правових учень», 12.00.02 «Конституційне право; муніципальне право», 12.00.07 «Адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право» та 25.00.02 «Механізми державного управління». Різні аспекти зазначеної проблематики висвітлені у наукових працях таких вчених, як: В. Б. Авер’янов, А. В. Басов, А. І. Берлач, Ю. П. Битяк, Г. В. Бублик, Ю. М. Глущенко, І. П. Голосніченко, С. Г. Давтян, О. В. Кузьменко, М. В. Корнієнко, Ю. В. Мельник, О. І. Остапенко, О. М. Соловйова, А. Л. Сухорукова, В. П. Тарануха та ін.
Аналіз ґенези наукової думки свідчить про необхідність формування теоретичних та практичних положень щодо адміністративно-правового статусу МДА, що передбачає не лише розробку категоріально-понятійного апарату, але й визначення суб’єктної складової відповідних відносин, аналіз змісту складових елементів адміністративно-правового статусу МДА та порядку їх реалізації.
У підрозділі 1.2 «Теоретичні основи адміністративно-правового статусу місцевих державних адміністрацій в Україні» на основі здобутків вчених у сфері загальної теорії права та адміністративного права встановлено, що адміністративно-правовий статус органу публічної адміністрації складається з трьох блоків: а) цільового; б) структурно-організаційного; в) компетенційного. Вбачається, що саме такий підхід дає змогу в повному обсязі дослідити зміст та особливості адміністративно-правового статусу МДА.
Зазначено, що цільовий блок включає роль (основну мету діяльності), принципи, завдання та функції МДА. Структурно-організаційний блок містить у собі два елементи: структурний (структура органу; схема організаційного підпорядкування структурних одиниць; схема розподілу завдань, функцій кожного структурного підрозділу), організаційний (порядок взаємодії структурних підрозділів МДА, а також порядок взаємодії з іншими органами (як державними, так і недержавними)). Що стосується компетенційного блоку, то він містить у собі права, обов’язки та юридичну відповідальність.
Доведено, що адміністративно-правовий статус МДА – це зовнішній вираз їх діяльності, що складається із цільового (принципи, мета, завдання та функції), структурно-організаційного (регулювання порядку створення, реорганізації, ліквідації, процедури діяльності, лінійної та функціональної підпорядкованості) та компетенційного (права та обов’язки) блоків.
У підрозділі 1.3 «Правові засади реалізації адміністративно-правового статусу місцевих державних адміністрацій в Україні» здійснено аналіз правових засад реалізації адміністративно-правового статусу МДА в Україні. Встановлено, що основним недоліком галузевого законодавства є його несистемний характер, що зумовлює недостатню ефективність реалізації досліджуваного статусу вказаного суб’єкта.
Обґрунтовано висновок про те, що правові акти, які визначають адміністративно-правовий статус МДА, з огляду на предмет регулювання доцільно поділити на групи, що закріплюють: організаційні основи діяльності МДА в Україні; особливості взаємодії МДА; особливості реалізації повноважень тощо. Окрім цього, значна частина норм регламентують організаційні, реєстраційні, контрольно-наглядові та інші відносини.
Доведено, що для підвищення ефективності реалізації адміністративно-правового статусу МДА необхідно врегулювати суперечності законодавчо-правового, економічного, організаційного характеру, крім того, слід розробити та затвердити загальні засади державної політики в зазначеній сфері, що дозволить чітко визначити компетенцію та напрями діяльності МДА відповідно до світової практики.
Розділ 2 «Юридична природа та зміст адміністративно-правового статусу місцевих державних адміністрацій» складається з чотирьох підрозділів.
У підрозділі 2.1 «Організаційна структура місцевих державних адміністрацій в Україні» зазначено, що ефективність діяльності МДА залежить від її організаційної побудови, правового регулювання організації управління та відповідних видів забезпечення.
Наголошено на неоднозначності визначення понять «публічна адміністрація», «організація», «організаційна структура». З огляду на це, автор пропонує розглядати організаційну структуру МДА як нормативно закріплений перелік органів і підрозділів МДА, а також інших органів, діяльність яких спрямована на виконання покладених на них завдань та функцій щодо реалізації державної регіональної політики.
Встановлено, що організаційна структура МДА в Україні включає в себе систему її підрозділів, які перебувають у взаємозв’язку, що базується на підпорядкуванні нижчих апаратів вищим, координації і взаємозв’язку з іншими органами публічної адміністрації. Ця система складається з чотирьох ланок: першою (керівною) ланкою є керівництво МДА (голова; перший заступник; заступники голови; керівники департаментів, управлінь, відділів); друга ланка охоплює структурні підрозділи (департаменти, управління, відділи, сектори); третя ланка включає консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи й служби (комісії, колегії, робочі групи тощо); четвертою ланкою є апарат МДА.
Доведено, що повноваження керівництва МДА спрямовані на виконання в основному адміністративної (організаційної), контрольної, забезпечувальної та юрисдикційної функції. Наведену класифікацію підтримали 71,3 % опитаних респондентів.
У підрозділі 2.2 «Мета, принципи, завдання та функції діяльності місцевих державних адміністрацій в Україні» досліджено норми, що визначають зміст цільового блоку елементів адміністративно-правового статусу МДА.
Звернуто увагу на аналіз принципів діяльності МДА, під якими запропоновано розуміти основні правові вимоги, що відображають закономірності суспільних відносин, пов’язаних із реалізацією заходів щодо забезпечення прав, свобод, законних інтересів фізичних і юридичних осіб, а також реалізації державних регіональних програм з урахуванням природних, історичних, екологічних, економічних, географічних, демографічних та інших особливостей регіонів, їх етнічної і культурної самобутності. На основі проведеного аналізу автором обґрунтовано класифікацію принципів на загальні та спеціальні (галузеві).
У процесі дослідження галузевого законодавства встановлено, що мета функціонування МДА визначається їх предметною спрямованістю та полягає в забезпеченні реалізації державної регіональної політики, здійсненні контролю та нагляду, а також державного регулювання у сферах соціально-економічного, культурного розвитку; оборонної роботи та мобілізаційної підготовки тощо. Поряд із цим автор наголошує на необхідності внесення змін та доповнень до правових актів у частині конкретизації мети діяльності МДА. Мету діяльності МДА класифіковано на довгострокову, середньострокову та короткострокову, а також стратегічну та тактичну.
Визначено, що основні завдання МДА доцільно диференціювати залежно від напрямів діяльності даних органів, зокрема: завдання, щодо реалізації державної регіональної політики; завдання щодо реалізації заходів із забезпечення законності; завдання щодо здійснення оборонної роботи та мобілізаційної підготовки; завдання щодо надання ліцензійно-дозвільних послуг; завдання щодо здійснення контролю та нагляду тощо.
На основі аналізу норм чинного законодавства та практики діяльності МДА обґрунтовано висновок про необхідність виокремлення загальних та спеціальних функцій даних суб’єктів. Так, до загальних функцій МДА автором віднесено функції, що уточнюють реалізацію їх мети та завдань, зокрема: нормотворчу, правозастосовчу, забезпечувальну, організаційну. До спеціальних функцій віднесено: контрольно-наглядову, планування та прогнозування розвитку регіону, аналіз стану та ефективності реалізації заходів щодо реалізації державної регіональної політики, ліцензійну, координаційну, інформаційну та ін.
У підрозділі 2.3 «Компетенція місцевих державних адміністрацій в Україні» проведено аналіз галузевих правових актів з метою визначення змісту компетенції МДА. Встановлено, що системною проблемою реалізації повноважень МДА в Україні є насамперед їх дублювання іншими органами публічної адміністрації. Зазначено, що така ситуація призводить до нераціонального використання кадрового потенціалу, невиправданих фінансових витрат, дублювання положень правових актів та оперативних документів і в цілому до зниження ефективності функціонування МДА.
Акцентовано увагу на аналізі змісту компетенції МДА, у зв’язку з чим обґрунтовано висновок про те, що повноваження МДА доцільно класифікувати на такі групи: нормотворчі, бюджетно-розпорядчі, організаційні, контрольно-наглядові, охоронні, забезпечувальні та ін. Крім того, у зв’язку з відсутністю чітко визначених обов’язків МДА автор наголошує на необхідності їх нормативного визначення. Зазначено, що розробка та законодавче закріплення чітко визначених обов’язків вказаних вище органів обумовлені потребою вдосконалення організації їх діяльності, приведення її у відповідність до сучасних вимог.
Обґрунтовано висновок про те, що закріплення на законодавчому рівні переліку обов’язків МДА сприятиме посиленню державного регулювання у зазначеній сфері, підвищенню ефективності їх діяльності.
У підрозділі 2.4 «Особливості адміністративно-правового статусу військово-цивільних адміністрацій у Донецькій та Луганській областях» вивчено особливості формування та реалізації адміністративно-правового статусу військово-цивільних адміністрацій у Донецькій та Луганській областях.
Зазначено, що неможливість виконання місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування покладених на них Конституцією та законами України повноважень протягом тривалого часу, зокрема, внаслідок їх фактичного самоусунення від виконання своїх повноважень зумовило появу низки проблем, зокрема соціально-економічного характеру, що вкрай негативно позначилося на забезпеченні безпеки та життєдіяльності населення в районі проведення антитерористичної операції.
З огляду на обставини, встановлено, що наразі створення та функціонування військово-цивільних адміністрацій є єдиною умовою здійснення державної влади на території Донецької та Луганської областей, забезпечення життєдіяльності громадян даних областей, вирішення питань місцевого значення, нормалізації життя населення, забезпечення безпеки населення шляхом запровадження тимчасових обмежень у районі проведення антитерористичної операції.
З урахуванням сучасних соціально-політичних умов обґрунтовано висновок про необхідність виокремлення спеціальних функцій даних органів, зокрема: організаційної; бюджетно-розпорядчої; забезпечувальної; регулятивної; обмежувальної. Кожну із зазначених функцій детально проаналізовано.
Розділ 3 «Напрями удосконалення адміністративно-правового статусу місцевих державних адміністрацій» складається з двох підрозділів.
У підрозділі 3.1 «Удосконалення правових засад реалізації адміністративно-правового статусу місцевих державних адміністрацій в Україні» з’ясовано, що ключовим недоліком галузевого законодавства, норми якого визначають особливості реалізації адміністративно-правового статусу МДА, є, насамперед, невизначеність стратегічної мети державної політики у даній сфері в умовах побудови України як соціально орієнтованої держави з ринковою економікою.
З метою виявлення прогалин у чинному законодавстві України щодо визначення особливості реалізації адміністративно-правового статусу МДА автором проведено порівняльний аналіз положень правових актів у даній сфері, на основі чого запропоновано напрями його вдосконалення.
У зв’язку із цим обґрунтовано висновок про те, що стратегічним завданням щодо вдосконалення адміністративно-правового статусу МДА є розробка та прийняття нового Закону України «Про місцеві державні адміністрації в Україні», в якому доцільно визначити основні засади державної політики та правовий статус МДА. Обґрунтовано висновок про необхідність зміни організаційної структури МДА, зокрема усунення дублювання структурних підрозділів в інших органах публічної адміністрації, закріплення переважно організаційних та контрольних повноважень. Зазначається, що наведену пропозицію підтримали 73,6 % опитаних респондентів, що, власне, підтверджує обґрунтованість висновків автора.
У підрозділі 3.2 «Зарубіжний досвід реалізації адміністративно-правового статусу місцевих органів виконавчої влади» обґрунтовано доцільність і можливість запозичення позитивного нормотворчого та організаційного досвіду функціонування місцевих органів виконавчої влади в зарубіжних країнах. Водночас автор наголошує на необхідності виваженого підходу до запозичення зарубіжного досвіду та його апробації, врахуванні вітчизняних національних інтересів і ситуації у публічному управлінні.
У дисертації розглянуто конкретні підходи та програми щодо реалізації адміністративно-правового статусу місцевих органів виконавчої влади з позиції їх корисності, важливості та можливості застосування в Україні. На прикладі діяльності відповідних органів зарубіжних країн у досліджуваній сфері автором проаналізовано основні правові та організаційні засади їх діяльності, а також звернуто увагу на загальні засади порядку реалізації владних повноважень. Зокрема, наголошено на доцільності використання в діяльності вітчизняних МДА позитивного досвіду Французької Республіки, Королівства Швеції та Республіки Польщі.
При цьому автором наголошено, що елементи організації діяльності органів влади країн Європейського Союзу можуть бути використані в Україні за умови всебічного врахування політичних та територіальних особливостей. Крім того, автором наголошено на необхідності посилення саме організаційного і контрольного впливу місцевих органів виконавчої влади, адже значний обсяг повноважень місцевих органів виконавчої влади у країнах Європейського Союзу спрямований саме на здійснення контролю.