ПОЛІТИКО-ПРАВОВІ МЕХАНІЗМИ ЗАПОБІГАННЯ ТА ПРОТИДІЇ КОРУПЦІЇ В ОРГАНАХ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ УКРАЇНИ

Короткий зміст

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі автор обґрунтовує актуальність дисертаційної теми, показує ступінь наукової розробки проблеми, розкриває її зв’язок з науковими програмами та темами, визначає мету, завдання, предмет і об’єкт, а також методологічну основу дослідження, наукову новизну, практичне значення, апробацію результатів дослідження, структуру роботи.

У першому розділі «Теоретико-методологічні засади дослідження полі­тико-правових механізмів запобігання та протидії корупції в органах державної влади України» дисертант аналізує вітчизняну та зарубіжну наукову літературу з питань запобігання та протидії корупції в органах державної влади. Автор доводить, що сучасна наука не має єдиного розуміння етимології терміна «корупція». Корупція є складним соціальним явищем із надзвичайно великою диверсифікацією, тобто різноманітністю його проявів та форм. За відсутності єдиного підходу до розуміння корупції це свідчить про складність сприйняття її у суспільній свідомості. Водночас проблема запобігання та протидії корупції в органах державної влади потребує подальшого наукового дослідження. Проаналізувавши розуміння корупції в українському законодавстві, дисертант з’ясував, що воно необґрун­товано звужене і зведене в основному до правового аспекта, тоді як корупція має також політичне значення. Феномен корупції в політиці, зловживання владою в політичних цілях – правова і політологічна проблема, яка недостатньо досліджена як українськими, так і зарубіжними вченими.

Дисертант запропонував найбільш прийнятне визначення корупції: це обумовлена політичною системою суспільства соціальна аномалія, яка полягає у поведінці окремих посадових осіб, що відхиляються від правових норм, і ґрунтується на корисливому, протиправному використанні державно-владних повноважень.

У роботі показано, що процес формування державної антикорупційної політики вимагає наукового аналізу процесів організації запобігання та протидії корупції в органах державної влади України. На основі дослідження націо­нального та зарубіжного досвіду визначено, що раціональна організація та ефективне функціонування системи протидії корупційним проявам у державних структурах сприяють забезпеченню національних інтересів, удосконаленню структури політичної системи та подальшій демократизації суспільства.

Як показано в роботі, поняття «політико-правові механізми» є порівняно новим у вітчизняній політичній науці, відповідно відсутнє чітке визначення даного поняття.

Аналіз наукових праць з питань корупції свідчить про те, що політичні та правові механізми як засоби запобігання та протидії корупції досліджувалися, як правило, окремо. Відповідно бралися до уваги або політичні, або правові механізми боротьби з корупцією. При цьому правовим механізмам присвя­чено значно більше праць, ніж політичним, а отже, рівень теоретико-методо­логічного забезпечення формування політико–правових механізмів запобі­гання та протидії корупції в органах державної влади в Україні не відповідає сучасним вимогам.

Поряд з цим розроблено загальну схему теоретико-методологічного аналізу корупції в органах державної влади, що передбачає дослідження організаційно-правових засад запобігання та протидії корупції, механізму та реалізації державної антикорупційної політики. На основі дослідження та узагальнення теоретико-методологічних підходів до визначення особливостей запобігання та протидії корупції в органах державної влади розкрито сутність політико-правових механізмів запобігання та протидії корупції та визначено найбільш ефективні політико-правові механізми запобігання та протидії корупційним проявам в органах державної влади України.

У другому розділі – «Причини та умови виникнення корупції як суспільно–політичного явища» досліджено причини та умови виникнення та поширення корупції в органах державної влади, проаналізовано наслідки впливу корупції на політичну систему суспільства.

Оскільки корупцію, як і інші негативні суспільно-політичні явища, обумовлює ціла система факторів, у роботі показано, що вихідним пунктом у боротьбі з корупцією є розуміння основних передумов та причин, шляхів і стимулів, що сприяють вчиненню корупційних діянь на всіх рівнях.

У роботі виокремлено групи причин та умов поширення корупції:

– політичні (відсутність стратегії формування та здійснення суспільних перетворень; відсутність програмованості та предметності у впровадженні демократичних засад у різні сфери суспільного життя; недосконалість антикорупційної політики; бездіяльність громадських формувань, незалежних недержавних структур у боротьбі з корупцією; відсутність державної ініціативи та необхідних організаційних зусиль щодо створення громадських формувань, незалежних структур для посилення активності населення у боротьбі з корупцією);

– економічні (процеси зміни форм власності, приватизації та накопичення значних цінностей, що відбулися у перші роки незалежності здебільшого неофіційно або напівлегально, сприяли виникненню і зміцненню корпора­тивних угруповань і кланів, корупційних зв’язків; масове прагнення нових підприємницьких структур, включаючи кримінальні, вирішити через держав­ний апарат свої проблеми; значне збільшення кількості майже не обізнаних з національним законодавством та правопорядком іноземних підприємців та інвесторів, які стали легкою здобиччю корупціонерів; криміналізація еконо­мічних та інших соціальних відносин внаслідок недосконалої монетарної та податкової політики, що спричиняє тінізацію, бартеризацію, гальмує розви­ток цивілізованого підприємництва, переорієнтовує його з виробничої діяль­ності на торговельно-фінансову; відсутність сприятливого режиму діяльності підприємств та підприємців, особливо щодо сплати податків, відрахувань до бюджету, одержання державної підтримки, кредитів; низький рівень заробітної платні державних службовців нижчої та середньої ланок, наявність великої різниці в оплаті праці службовців державного та приватного секторів);

– правові (неналежне забезпечення реалізації у діяльності органів держав­ної влади, органів місцевого самоврядування, інших інститутів держави та суспільства принципів верховенства права та законності; відсутність на нормативному рівні цілісної системи засобів запобіжного впливу на причини та умови виникнення корупційних проявів; безсистемна зміна законодавчих та інших правових норм, ослаблення нагляду та контролю за їх виконанням);

– організаційні (рудименти старої командно-адміністративної системи у вигляді надмірно великого державного управлінського та службово- обслуговуючого апарату з необгрунтовано широкими повноваженнями, зокрема розпорядчо-дозвільного змісту; відсутність чіткої регламентації діяльності державних службовців щодо виконання службових повноважень, прийняття рішень, видачі офіційних документів; дублювання споріднених функцій органами державної влади, неузгодженість дій різних владних структур, непослідовність і суперечливість їх рішень, низька якість, необґрун­тованість багатьох управлінських рішень; відсутність у більшості міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, управлінських структур окре­мих підрозділів або спеціально уповноважених працівників, на яких покладаються обов’язки щодо запобігання корупційним діям та іншим посадовим правопорушенням; нерозвинутість системи виховання у служ­бовців патріотичних почуттів, моральних, професійних якостей; поширеність у кадровій політиці випадків заміщення посад службовців не на підставі їхніх ділових і моральних якостей, а через знайомство, особисту відданість, близькість політичних уподобань; слабкість механізмів запобігання проник­ненню в органи влади представників злочинних угруповань);

– психологічні (повільний розвиток політичної структури та свідомості суспільства, передусім його громадянських інституцій, їх неготовність до партнерської участі поряд з державними органами у вирішенні проблем протидії корупції; поширеність у суспільстві думки про корумпованість влади, припустимість, ефективність та невідворотність корупційних зв’язків, що призводить до формування у населення готовності та звички до використання корупційних відносин; нерозвиненість у значної частини населення громадянської свідомості, зокрема усвідомлення нового становища особи у державі, що будується на демократичних засадах; досить сильний вплив традиційних стереотипів щодо домінування державних засобів та підпорядкованості їм громадських форм в організації суспільних відносин, у тому числі в організації протидії корупції; поширення корисливих мотивів у діяльності державних службовців, їх готовності до порушення закону, норм моралі, професійної честі; професійна та моральна деформація окремих посадових осіб, що займають відповідальні посади, яка виявляється у вчиненні або поблажливому ставленні до корупційних діянь, порушень службової етики; несформованість у трудових колективах громадської думки щодо виявлених корупційних діянь, відсутність позитивного впливу на атмосферу запобігання таким фактам).

Серед інших причин та умов корупції в роботі акцентується увага на відсутності дійової системи соціального контролю, в тому числі за діяльністю органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб, політичних та громадських діячів, що робить таку діяль­ність непрозорою. Поспішне та невиправдане руйнування старої радянської системи контролю спричинило те, що держава фактично втратила найваж­ливіший інструмент управління соціально-економічною діяльністю, а нової, адекватної суспільним змінам системи контролю створено не було.

Дисертант зазначає, що відсутність дійового громадського контролю за владою в нашій країні значною мірою зумовлена незабезпеченням свободи слова та права на інформацію, слабкістю інститутів громадянського суспільства.

У дослідженні наголошується на тому, що наслідками поширення корупції є: зниження авторитету держави; порушення принципу верховенства права; суттєве обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина; гальмування та дискредитація соціально-економічних реформ; порушення порядку здійснення повноважень посадовими і службовими особами органів державної влади, органів місцевого самоврядування, управлінськими структу­рами приватного сектора; надання незаконних привілеїв корумпованим угрупованням, що підпорядковує державну владу їхнім інтересам; криміна­лізація та тінізація економічних відносин, легалізація доходів, одержаних незаконним шляхом; поширення організованої злочинності, насамперед економічної; порушення принципу соціальної справедливості та невідворот­ності покарання; ускладнення відносин з іншими державами, всією світовою спільнотою, унеможливлення надання іноземної допомоги; погіршення морально-психологічного клімату в суспільстві, занепад духовних, моральних та суспільних цінностей, посилення соціальної напруженості у регіонах.

У третьому розділі «Зарубіжний досвід запобігання та протидії проя­вам корупції в органах державної влади» встановлено, що проблема бо­ротьби з корупцією перетворилася на глобальну проблему сучасності. Праг­нення України стати рівноправним членом міжнародного та європейського економічного і політичного співтовариства зумовлює необхідність серйоз­ного вивчення та імплементації зарубіжного досвіду, насамперед ефективних політичних, організаційних та правових механізмів подолання корупції.

У роботі показано, що корупція є в усіх країнах незалежно від політичного устрою та рівня економічного розвитку. Світова спільнота розглядає корупцію як одну з найбільших загроз правопорядку, демократії, правам людини, соціаль­ній справедливості. Усі країни мають певні особливості в організації антикорупційної діяльності, але спільними для них є: прагнення до активної протидії корупційним проявам; створення відповідної нормативно-правової бази; залучення до протидії корупційним проявам громадських організацій.

Дисертантом узагальнено найважливіші підходи до вирішення проблеми обмеження корупції. Серед них особливо важливими є рекомендації щодо уточнення поняття і змісту корупції; визначення кола суб’єктів корупційних діянь, включаючи юридичних осіб; посилення кримінальної відповідальності за корупцію.

Як показано в роботі, у більшості провідних країн світу протягом багатьох років основною формою боротьби з корупцією було притягнення осіб, які вчинили корупційне діяння, до кримінальної відповідальності та застосування заходів кримінально-правового характеру. Але така форма негативного реагування з боку держави все ж таки більше спрямована на ліквідацію наслідків цих діянь та неповною мірою відповідає завданню попередження наступних корупційних проявів. Тому антикорупційні законодавства таких країн, як Великобританія, США, Німеччина, Франція та Італія, протягом останніх років зазнають суттєвих змін. Законодавці цих країн, не примен­шуючи важливості кримінально-правової боротьби з корупцією, більшу увагу приділяють вдосконаленню таких профілактичних заходів запобігання корупції, як проведення роз’яснювальної роботи серед державних службовців із питань антикорупційного законодавства; опублікування в засобах масової інформації статистичних даних про кількість вчинюваних корупційних правопорушень, про притягнення винних осіб до кримінальної, адміністративної та дисциплінарної відповідальності; висвітлення в ЗМІ конкретних справ щодо вчинення посадовими особами корупційних правопорушень та притягнення їх до відповідальності; ротація кадрів у державному апараті, що сприяє його оновленню та руйнуванню сталих корупційних зв’язків; регламентація умов і порядку отримання державними службовцями подарунків, гонорарів, винагород, послуг, а також використання ними засобів транспорту, зв’язку тощо.

Практика застосування антикорупційних норм у багатьох країнах свідчить, що чіткого визначення понять кримінально-караного корупційного діяння та адміністративного правопорушення, пов’язаного з корупцією, розмежування підстав та меж адміністративної та кримінальної відповідальності за корупційні діяння взагалі не існує. Тобто дана проблема актуальна і потребує законодавчого вирішення як в Україні, так і в розвинених країнах світу. Це дасть змогу уникнути багатьох помилок у правозастосовній діяльності та уніфіковано здійснювати облік корупційних проявів.

Чинники успішної протидії корупції апробовані світовою спільнотою. Це насамперед чітке регламентування дій та етичних стандартів діяльності посадових осіб усіх рівнів, відповідальність за їх порушення, відкритість влади, прозорість і зрозумілість процедур прийняття державних рішень, дійові механізми контролю за діяльністю державних органів з боку громадянського суспільства, свобода слова та незалежність ЗМІ. Найкраще контролювати чиновників може поінформована та небайдужа громадськість. Для подолання корупції необхідна підтримка громадськості, ефективний зворотний зв’язок держави та громадянського суспільства. Успіхів у подоланні корупції досягають ті країни, які збільшують прозорість влади через розбудову громадянського суспільства та забезпечення свободи слова.

У четвертому розділі «Шляхи оптимізації політико-правових меха­нізмів у сфері запобігання та протидії корупції в органах державної влади України» автором визначено найбільш ефективні політико-правові механізми запобігання та протидії корупції в органах державної влади України, сформовано пропозиції щодо вдосконалення антикорупційної політики держави.

Дисертант зазначає, що побудова демократичної, соціально-правової держави повинна зміцнюватися системою спеціальних механізмів подолання корупції в Україні на усіх рівнях. Ці механізми можуть ефективно діяти на перевіреній за європейськими нормами законодавчій базі. При цьому механізми протидії мають бути спрямовані на ліквідацію причин і зменшення проявів корупціогенних чинників.

У роботі показано, що вагому роль у боротьбі з корупцією в Україні зможуть відіграти саме політико-правові механізми, які мають значний та ще не використаний до кінця потенціал. З’ясовано, що політико-правові механізми запобігання та протидії корупції – це засоби реалізації державної політики, конкретних завдань державного влади у сфері запобігання та протидії корупції, сукупність певних політичних процедур, прийомів, об’єд­наних на основі дотримання таких принципів, серед яких визначальними, такими, що формують їх характер, є відповідальність, легітимність, законність, гласність, відкритість, науковість. Це також сукупність видів діяльності суб’єктів, гарантованих законом і включених у динаміку прак­тично-політичних відносин, які охоплюють усі стадії розвитку та функціону­вання політичної системи; практика реалізації політичних процедур: розробка, прийняття та реалізація рішень; регулювання політичних криз і конфліктів; аналіз та оцінка результатів і наслідків прийнятих рішень.

Автором визначено такі найбільш ефективні політико–правові механізми запобігання та протидії корупції:

1) створення цілісної антикорупційної нормативно-правової бази демокра­тичного зразка, що не припускає можливості для органу державної влади приймати рішення на власний розсуд, чітко визначає факт порушення правової норми, жорстко прив’язує факт порушення до покарання. Форму­вання антикорупційного законодавства європейського зразка забезпечить єдиний підхід до формування та реалізації державної антикорупційної політики, дасть можливість попередити виникнення корупційних ризиків у найбільш проблемних сферах суспільних відносин, привести службу в органах державної влади та органах місцевого самоврядування у відповід­ність із принципами і практиками демократичного урядування, втілити європейські принципи в національній правовій системі і, як наслідок, якісно підвищити міжнародний авторитет України;

2) ефективна кадрова політика. У державі потрібно створити умови, за яких громадяни України реально впливатимуть на ефективність діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а їх діяльність відповідатиме сучасним європейським стандартам. В основі їх формування мають бути принципи, згідно з якими середня і нижча ланки виконавчої влади виконуватимуть свої повсякденні функції незалежно від приходу до влади тієї чи іншої політичної сили. Кадрова політика на цьому рівні не має керуватися розподілом посад лише з урахуванням партійності або політичної лояльності претендента на посаду. Саме такий підхід дав змогу європейським країнам сформувати сучасні державні інститути;

3) формування і втілення в життя єдиної ідеології державної служби. В європейських країнах ця концепція базується на традиції звичаєвого права, згідно з якою людина, що займає будь-яку державну посаду, розглядається як особа, якій виявлена довіра, і вона виконує свій професійний обов’язок на користь усього суспільства. У різних країнах існують різні норми належної поведінки державних чиновників. Однак загальним для всіх є те, що у державі, яка реально веде боротьбу з корупцією у сфері державної служби, означені принципи мають надзвичайну важливість. В демократичних країнах успішно діють кодекси честі державного службовця, які передбачають внутрішні форми виявлення та викорінення корупції. Такий кодекс не завадив би і українському чиновнику. Він сприяв би зміцненню інституту середньої ланки державних службовців. Фундаментальною передумовою формування ідеології державної служби є зростання національного багатства і гідний рівень доходів державного службовця;

4) формування загальнонаціональної ідеології несприйняття корупції та розвиток антикорупційної свідомості громадян і посилення їх антикоруп­ційної мотивації. Нині недооціненим залишається чинник «корупційної лояльності» громадян. Більшість членів українського суспільства розглядають корупцію як соціальний механізм «прискорення» розв’язання власних проблем і вважають корупційну поведінку цілком виправданою. Як правило, громадяни, котрі мали справу з корупцією, не намагаються відстоювати власні права в законний спосіб, позаяк упевнені, що такі спроби марні. Деякі дослідники вважають, що корупційна модель поведінки має переважно психологічне коріння, а корупція взагалі – психологічне походження. Вони пояснюють психологічний характер походження корупції, зокрема, збережен­ням у традиціях різних країн звичаїв, які подібні до проявів корупції, але здебільшого використовуються в побуті й схвально сприймаються суспіль­ством. Відсутність ідеології несприйняття корупції у будь–яких проявах дестабілізує суспільство, породжує розкол, що опосередковано сприяє корупції влади;

5) чітка процедура громадського контролю за дотриманням законів; громадська експертиза законопроектів та чинних нормативно-правових актів, концепцій і програм з питань протидії корупції та врахування її висновків; участь громадськості у прийнятті політичних рішень, реалізація суспільно значущих пропозицій громадян та їх об’єднань.

З метою підвищення ефективності запобігання та протидії корупції в органах державної виконавчої влади України автор розробив такі пропозиції:

– оптимізувати чисельність державного апарату, привести структуру державної служби у відповідність з міжнародними стандартами;

– детально регламентувати правила та стандарти прийняття розпорядчих, дозвiльних управлiнських рiшень, видачi населенню офiцiйних документiв, вирiшення iнших службових питань його обслуговування, довести цi стандарти, процедури, правила до населення;

– чiтко розмежувати функцiї прийняття рiшень, їх реалiзацiї та контролю за наданням послуг;

– запровадити вiдкритi конкурси для державних замовлень та закупівель. Там, де це неможливо зробити, ввести жорсткi специфiкацiї i стандарти на продукцiю i послуги; посилити заходи фінансового контролю за доходами та витратами посадових осіб;

– розробити особливий порядок здiйснення банкiвських та майнових операцiй певного розмiру посадовими особами високого рангу, створити в структурах державного апарату спецiальнi пiдроздiли з етики та контролю за джерелами доходiв службових осiб;

– утворити підрозділи з питань запобігання та протидії корупції та забезпечити їх фінансовими та матеріально-технічними ресурсами для здійснення заходів щодо виявлення фактів корупції;

– розробити порядок проведення оцінки ефективності виявлення і профілактики корупційних ризиків;

– оптимізувати та конкретизувати повноваження осіб, уповноважених на виконання функцій держави, підвищити їх відповідальність за невжиття заходів щодо усунення причин корупції;

– органiзувати перевiрку законностi та обгрунтованостi створення недер­жавних органiзацiй (фiрм, фондiв, агенцiй) щодо здiйснення для населення за пiдвищену плату операцiй i процедур, виконання яких безкоштовно або за нижчу плату одночасно покладене на державнi установи, з’ясувати механiзми та причини швидшого i спрощеного виконання цих послуг недержавними органiзацiями, можливостi прихованої корупцiї;

– створити банк даних про суб’єктiв пiдприємницької дiяльностi, причет­них до фактiв корупцiї, з метою виключення можливостi їх участi у виконаннi державних замовлень i контрактiв;

– полiпшити професiйну пiдготовку (у тому числi психолого-етичну) кадрiв службовцiв, розширити межi конкурсного та контрактного порядку прийняття на державну службу, службового атестування;

– розробити систему пiдзвiтностi державних службовцiв суспiльству; обмежити час перебування на посадах високого рангу, ввести по них ротацiї;

– забезпечити доступність інформації про виявлені корупційні правопору­шення, результати здійснення заходів щодо запобігання та протидії корупції, а також статистичних даних про осіб, притягнених до відповідальності за корупційні правопорушення; спростити процедуру отримання інформації за запитами фізичних і юридичних осіб.

Для запобігання та протидії корупції в українському парламенті автор пропонує налагодити систему зворотнього зв’язку народного депутата з виборцями; сформувати чіткий механізм відкликання депутата виборцями; встановити прозорість у фінансуванні діяльності політичних партій та формуванні виборчих списків; ввести в штат партійних осередків, апарату Верховної Ради України психологів-соціологів; впровадити в практику залучення представникiв полiтичних та громадських органiзацiй до складу комiсiй з пiдготовки законопроектiв; розробити заходи боротьби з латентною злочинністю в парламенті; здiйснити науково-кримiнологiчну експертизу всiх ранiше виданих нормативно-правових актiв та постiйно здiйснювати кримiнологiчну експертизу всiх законопроектів.

Спираючись на досвід зарубіжних країн, автор вважає за доцільне застосовувати окремі заходи політичної відповідальності щодо депутатів, які не виконують своїх обов’язків: засудження дій, тимчасове відсторонення народного депутата від участі у сесіях у разі порушення ним режиму роботи парламенту; дострокове припинення повноважень народного обранця у разі його відкликання виборцями; дострокове припинення повноважень депутата, якщо він не бере участі у роботі парламенту протягом певного часу без поважних причин.

Подальшого обґрунтування набула ідея про те, що необхідно звернути серйозну увагу на інтелект та професійність народних депутатів. Український парламент зможе вирішити долю країни за умови, що його склад буде інтелектуально спроможним проводити публічну політику в національних інтересах. Тільки такий владний політикум здатен подолати корупцію, створити умови для становлення сильної демократичної держави та громадянського суспільства в Україні.

З метою запобігання та протидії корупції в органах судової влади необхідно: завершити розробку Концепцiї судово-правової реформи; реко­мендувати Верховному Суду України вивчити роль судiв у правозастосовнiй практицi щодо дотримання антикорупційного законодавства; розробити та прийняти Кодекс етики суддiв; запровадити спеціалізацію прокурорів або утворити в органах прокуратури спеціалізовані підрозділи з питань кримінального переслідування осіб, які вчинили корупційні правопорушення; внести зміни до законодавства в частині розмежування та визначення повноважень правоохоронних органів щодо боротьби з корупцією; забезпечити незалежність суддів і недопущення втручання в судову діяльність; розробити дійовий механізм та критерії притягнення суддів до відповідальності за корупційні дії тощо.