ПОПЕРЕДЖЕННЯ ЯК ВИД АДМІНІСТРАТИВНОГО СТЯГНЕННЯ ЗА ЗАКОДОНОВАДСТВОМ УКРАЇНИ Автореферат

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, характеризується її зв'язок з науковими планами та програмами, визначаються мета і завдання, об’єкт і предмет, методи дослідження, розкривається наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, наводяться дані про апробацію результатів і публікації.

Розділ 1 «Попередження як вид адміністративного стягнення: загально-теоретичні та історико-правові аспекти», який містить два підрозділи, присвячено дослідженню поняття попередження як виду адміністративного стягнення, його основних властивостей, співвідношення із суміжними правовими поняттями, а також історіографії дослідження його потенціалу у вітчизняній адміністративно-правовій доктрині, ґенезі закріплення його засад у вітчизняному законодавстві.

У підрозділі 1.1 «Попередження як вид адміністративного стягнення: поняття, його основні властивості, співвідношення із суміжними правовими поняттями» на підставі аналізу енциклопедично-довідникових, наукових (зокрема, Б.В. Дрейшева, Л.В. Коваля, А.Т. Комзюка, С.Т. Гончарука, Н.В. Хорощак, В.К. Колпакова, О.І. Миколенка, Д.М. Бахраха, Д.М. Лук’янця, О.М. Якуби та ін.), нормативних джерел різних історичних періодів визначається, що попередження завжди було і залишається «найм’якішим», «найлегшим», «найменшим» різновидом адміністративного стягнення особистісного спрямування, переважно превентивно-виховного змісту, що накладається за вчинення адміністративних проступків із незначним ступенем суспільної шкоди, в т.ч. малозначних, як правило, за наявності обставин, що пом’якшують адміністративну відповідальність. Беручи до уваги відсутність нормативного визначення попередження, що певним чином вплинуло і на його доктринальне дослідження, зумовивши розмаїття підходів до вивчення його ресурсу, дисертант аналізує основні властивості попередження, пропонує власний варіант їх переліку, обґрунтовує його комплексний характер. Узагальнений аналіз різноманітних емпіричних даних за останні п’ять років (загальнодержавний, регіональні рівні) дозволив визнати попередження достатньо поширеним різновидом адміністративного стягнення, який варто зберегти й надалі, щоправда, з певною модифікацією його потенціалу. Попередження пропонується розглядати як самодостатнє, основне адміністративне стягнення, з обґрунтуванням доцільності нормативного закріплення критеріїв розподілу адміністративних стягнень на основні та додаткові та їх визначень. Окрема увага приділяється дослідженню співвідношення попередження із суміжними правовими інституціями, підтверджується унікальність його ресурсу й пропонується авторський варіант його визначення.

У підрозділі 1.2 «Історіографія дослідження попередження в адміністративно-правовій доктрині та ґенеза його закріплення в законодавстві» на основі вивчення різноманітних джерел різних історичних періодів формулюється висновок про відсутність у вітчизняній адміністративно-правовій науці комплексних монографічних робіт з відповідної проблематики. В основному зосереджується увага на попередженні в аспекті аналізу системи адміністративних стягнень, відповідальності за вчинення адміністративних правопорушень в окремих сферах суспільних відносин, адміністративно-деліктного провадження тощо. Дисертантом виділяється кілька робіт (Б.В. Дрейшева, С.В. Ващенка та ін.), які, хоча й безпосередньо присвячені попередженню, але через публіцистичний характер та істотно застарілий зміст не визнаються ним ґрунтовними.

У роботі вперше умовно виділяється три етапи в історіографії доктринального дослідження попередження із специфікою кожного з них: перший (до 50-х рр. ХХ ст.) характеризується виокремленням «прообразів» попередження («громадської догани», «громадського осуду», «застереження» тощо), фрагментарним їх аналізом переважно в аспекті проблем кримінально-правового регулювання (роботи В.В. Івановського, Н.С. Таганцева та ін.); другий (50-90 рр. ХХ ст.) – виокремленням попередження як виду адміністративного стягнення, порівнянням його із суміжними правовими поняттями (роботи Л.В. Коваля, О.М. Якуби, Б.В. Дрейшева, І.П. Голосніченка та ін.), третій (з 90-х рр. ХХ ст. і до сьогодення з поділом – до і після 2000 р.) – поєднанням двох тенденцій: дублювання базових доктринальних, нормативних положень та розгляд попередження в контексті більш змістовної проблематики (роботи В.К. Колпакова, Н.В. Хорощак, Д.М. Лук’янця, С.Г. Стеценка, А.Т. Комзюка, О.І. Миколенка, В.П. Чабана та ін.), а також концентрацією уваги на попередженні та виокремленням деяких проблемних аспектів використання його ресурсу (роботи С.В. Ващенка, А.В. Кіріна, В.В. Кізілова та ін.). Автор робить висновок про існування певної тенденції – спеціалізації доктринальних досліджень тематичного характеру, яку варто зберегти надалі задля формування ґрунтовного наукового базису для вдосконалення нормативних засад використання ресурсу попередження.

Ґенезу закріплення попередження в законодавстві пропонується розглядати як тривалий (більше 150 років), відносно результативний процес, в якому умовно виділяється чотири етапи: 1) дореволюційний – із фрагментарною регламентацією засад «прообразів» попередження за вчинення проступків «без наміру»; 2) 20-80 рр. ХХ ст. (із внутрішнім поділом – до і після 60-х рр.) – з легалізацією терміну «попередження», визнанням попередження видом адміністративного стягнення, поступовим «розпорошенням», урізноманітненням його нормативних засад; 3) 90 рр. ХХ ст. – з кодифікацією засад його застосування, визнанням попередження як основного адміністративного стягнення, регламентацією процедурного аспекту; 4) з
90-х рр. ХХ ст. і до сьогодення (з умовним поділом – до і після 2000 р.) – із чисельністю, розпорошеністю, суперечливістю, застарілим змістом його нормативних засад та відсутністю його легального визначення. Автор визначає основні пріоритети сучасної нормотворчості в зазначеній сфері відносин, обґрунтовуючи доцільність урахування здобутків та уникнення недоліків історичного досвіду нормотворення та правозастосування.

Розділ 2 «Попередження як вид адміністративного стягнення: процедурний аспект» складається з трьох підрозділів і присвячений аналізу підстав застосування попередження, провадження в справах про адміністративні правопорушення, за вчинення яких передбачається його накладення, та особливостей виконання постанов (рішень) про його накладення.

У підрозділі 2.1 «Підстави застосування попередження як виду адміністративного стягнення» зазначається, що такі підстави варто розглядати в якості комплексного поняття, яке охоплює нормативний, юридико-фактичний та процедурний аспекти. Аналізуючи наявні нормативні підстави застосування попередження, автор робить висновок про існування значної їх кількості, різної форми зовнішнього існування (кодифіковані, законодавчі, окремі підзаконні акти), фрагментарність, суперечливість змісту, беручи до уваги різні історичні періоди їх прийняття, що істотно ускладнює правозастосовну діяльність і зумовлює потребу проведення їх систематизації у формі кодифікації. Юридико-фактичними засадами застосування попередження автор пропонує розглядати вчинення особою адміністративних проступків (діянь з апостеріорними ознаками протиправності, винності, суспільної шкідливості (у роботі обґрунтовується доцільність використання саме такого терміну), за вчинення яких передбачається можливість застосування попередження, із сукупністю апріорних ознак, які дозволяють виділити їх серед розмаїття адміністративних проступків (склади адміністративних проступків). У роботі обґрунтовується положення про те, що попередження, як правило, застосовується за вчинення адміністративних правопорушень із незначним ступенем суспільної шкідливості, в т.ч. малозначних (малозначність розглядається як складова принципу індивідуалізації адміністративної відповідальності), вперше особами (як фізичними, так і юридичними, хоча превалюють перші), які, як правило, в цілому позитивно характеризуються, при наявності обставин, що пом’якшують адміністративну відповідальність. У дисертації характеризуються основні та факультативні елементи складів адміністративних проступків, за вчинення яких передбачається застосування попередження, формулюються пропозиції щодо можливого їх нормативного коригування. Особлива увага приділяється обставинам, що пом’якшують адміністративну відповідальність, аналізується їх ґенеза в законодавстві, надаються пропозиції щодо вдосконалення їх переліку та нормативного закріплення. Процедурні підстави застосування попередження пропонується розглядати як нормативно визначені процедурні засади використання його ресурсу та правозастосовні документи щодо конкретних випадків його застосування.

У підрозділі 2.2 «Провадження в справах про адміністративні правопорушення, за вчинення яких передбачається застосування попередження» увага зосереджується на основоположних засадах відповідного провадження, виділяються його основні стадії та визначаються особливості.

Дисертантом обґрунтовується положення про особливість провадження в справах про адміністративні правопорушення, за вчинення яких передбачається застосування попередження, обумовлену специфікою самого попередження, у зв’язку з чим пропонується авторський перелік специфічних ознак такого провадження з аналізом кожної з них. Відповідне провадження розглядається як стадійна діяльність, виокремлюються чотири традиційні, нормативно визначені стадії, аналізується зміст кожної з них. Особлива увага приділяється «спрощеному» («прискореному») провадженню та його особливостям в аспекті застосування попередження. На підставі опрацювання нормативних, наукових джерел, емпіричних даних, дисертантом критично аналізуються строки розгляду справ, система суб’єктів застосування попередження, обґрунтовуються пропозиції щодо її модифікації за рахунок перерозподілу відповідних повноважень лише між судами (суддями) та адміністративними органами, що діють за принципом спеціалізації, засади участі в провадженні інших суб’єктів, їх переважно мінімізоване представництво, проблеми документаційного забезпечення, формулюються конкретні пропозиції щодо вдосконалення процедурних засад використання ресурсу попередження. На підставі проведеного аналізу та з урахуванням виділених особливостей пропонується авторське визначення провадження в справах про адміністративні правопорушення, за вчинення яких передбачається застосування попередження.

У підрозділі 2.3 «Особливості виконання постанов (рішень) про накладення попередження» аналізується завершальна стадія відповідного адміністративно-деліктного провадження, звертається увага на доцільність розгляду виконання саме як стадії, а не окремого провадження, потребу внесення відповідних змін до гл. 26 КпАП України. У роботі обґрунтовується практичне значення цієї стадії, її вплив на ефективність усього провадження, на використання ресурсу попередження в цілому. Специфіка попередження зумовлює особливості виконання постанов про його накладення, які виокремлюються та аналізуються дисертантом. В аспекті забезпечення належного рівня виконання попередження вважається за доцільне поглиблене дослідження ефективності попередження з використанням формул, запропонованих І.А. Зайцевим щодо ефективності адміністративно-деліктного провадження (А=В+С/Д, де А – показник ефективності, В – фактичні обставини адміністративного правопорушення, С – способи впливу, Д – фактичні витрати), М.Я. Саввіним, Т.О. Коломоєць щодо ефективності інших заходів адміністративного примусу (Е=Р:М, де Е – ефективність, Р – результат,
М – мета), з одночасним урахуванням умов, критеріїв та показників ефективності, що сприятиме максимальному використанню комплексного ресурсу попередження як виду адміністративного стягнення.

Розділ 3 «Шляхи вдосконалення доктринальних та нормативних засад накладення попередження як виду адміністративного стягнення» складається з двох підрозділів і присвячений аналізу зарубіжного досвіду законодавчого визначення засад застосування попередження з виокремленням шляхів його запозичення в Україні, а також основним напрямкам удосконалення нормативних засад використання його ресурсу.

У підрозділі 3.1 «Зарубіжний досвід законодавчого визначення засад застосування попередження та шляхи його запозичення для України» обґрунтовується доцільність комплексного, виваженого, багатовекторного врахування досвіду зарубіжних країн щодо доктринального дослідження та нормативного закріплення засад використання ресурсу попередження з акцентом на апробацію його часом та прийнятність для України. З огляду на переважно фрагментарне дослідження відповідного питання у вітчизняній адміністративно-правовій науці (роботи І.О. Федорова, К.О. Алімова, Д.М. Лук’янця, І.І. Піскуна, Н.В. Хорощак та ін.) доводиться доцільність посилення інтересу наукової спільноти до цього питання, в т.ч. з урахуванням результатів експертно-аналітичних напрацювань Центру політико-правових реформ (роботи О.А. Банчука, А.М. Школика, Р.О. Куйбіди, В.П. Тимощука, М.І. Хавронюка та ін.), задля формування наукового базису для нормотворчого процесу. У дисертації аналізується досвід Російської Федерації, Республіки Молдова, Азербайджанської Республіки, Республіки Узбекистан, Республіки Казахстан, Республіки Білорусь, Естонської Республіки, Федеративної Республіки Німеччина, Королівства Іспанії, Португальської Республіки, Чеської Республіки, Республіки Словенії, Республіки Болгарії, Республіки Сербії та ін., умовно виділяється кілька моделей зарубіжного законодавства (з виокремленням адміністративних проступків і попередження як виду адміністративного стягнення і без такого), зосереджується увага на європейських стандартах застосування адміністративних стягнень, у т.ч. «не грошових заходів», і формулюються конкретні пропозиції щодо можливого запозичення відповідних положень у сучасному вітчизняному нормотворчому процесі.

У підрозділі 3.2 «Основні напрямки вдосконалення нормативних засад використання ресурсу попередження як виду адміністративного стягнення» формулюються конкретні пропозиції щодо розробки перспективного адміністративно-деліктного законодавства, внесення змін та доповнень до діючого законодавства та практики ефективного застосування попередження. Дисертантом обґрунтовується потреба виваженого, комплексного підходу до вирішення цього питання з одночасним акумулюванням зусиль нормотворців, юристів-вчених, юристів-практиків. Аналізуються наявні зразки перспективної нормотворчості (проекти кодифікованого адміністративно-деліктного акту, підготовлені робочою групою КМУ, Центром політико-правових реформ, окремими вченими-адміністративістами), досягнення сучасної правової науки з відповідної проблематики, узагальнені результати правозастосування й виокремлюються основні напрямки їх подальшого врахування й удосконалення задля формування новітніх засад використання потенціалу попередження як виду адміністративного стягнення.