Попков Сергей Юрьевич Налоговое прогнозирование и планирование в системе управления бюджетом (на примере бюджета города Москвы)

Короткий зміст

Введение

Глава 1. Прогнозирование и планирование налоговых поступлений в бюджетную систему страны: теория и мировой опыт

1.1.              Сущность и значение прогнозирования и планирования в системе управления бюджетом

1.2.              Международная практика бюджетного планирования: методы прогнозирования и планирования при краткосрочном и многолетнем бюджетном планировании

1.3.              Оценка налогового потенциала как методическая основа построения информационной системы учета и управления бюджетным процессом

Глава 2. Анализ существующей системы прогнозирования и планирования налоговых поступлений бюджета города Москвы

2.1.           Разработка прогнозов и их применение в действующей методике прогнозирования и планирования налоговых доходов бюджета города Москвы

2.2.           Анализ структуры налоговых и совокупных поступлений в бюджет города Москвы за 2000-2006 годы

2.3.           Расчет прогноза налоговых поступлений на основе макроэкономических показателей

2.4.           Оценка методик прогнозирования и планирования налоговых поступлений бюджета города Москвы

Глава 3. Совершенствование налогового прогнозирования и планирования в системе управления бюджетом

3.1.           Требования к источникам входной информации при формировании информационной базы прогнозирования и планирования налоговых доходов

3.2.           Использование автоматизированных информационных систем управления бюджетным процессом при планировании налоговых доходов

3.3.           Разработка организационно-экономической модели прогнозирования и планирования налоговых доходов в системе управления бюджетом

Заключение

Список использованных источников

Приложения

I.                  ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ,

ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

Продемонстрирована ключевая роль и значение прогнозирования и планирования в системе управления бюджетом. Сама сущность управления требует налаженного механизма целеполагания, а в нем – логического продвижения от более абстрактного общего предвидения к конкретному прогнозированию (в разных моделях и вариантах), от него – к программированию с использованием современной математической и иной методологии и методики, а далее и к планированию – выбору надлежащего образа действий и его неуклонному проведению в жизнь.

Экономическая сущность бюджетного планирования заключается в централизованном распределении и перераспределении общественного продукта и национального дохода на основе государственной социально-экономической программы развития страны между звеньями финансовой системы в процессе составления и исполнения бюджета и внебюджетных фондов разных уровней. Таким образом, бюджетное планирование – это важнейшая часть финансового планирования, которая зависит от финансовой политики государства.

Бюджетное прогнозирование ведется путем разработки различных вариантов развития бюджета, их анализа и обоснования, оценки возможной степени достижения определенных целей в зависимости от характера действий органов государственной власти и местного самоуправления. Таким образом, бюджетное прогнозирование отличается вероятностным характером, поэтому основано на использовании - кроме применяемых в процессе бюджетного планирования - таких методов, как: математическое моделирование, метод экспертных оценок, составление сценариев, эконометрическое прогнозирование, метод тренда.

Основная задача прогнозирования и планирования доходов бюджета – определение на планируемый финансовый год экономически обоснованного размера поступлений налогов и других обязательных платежей.

Методология планирования доходов законодательно не установлена и поэтому нет единых методов, принципов планирования, сформулированных требований к источникам входной информации; имеет место слабая организация взаимодействия органов государственной власти в процессе разработке налоговых прогнозов, то есть, нет четкого организационно-экономического механизма прогнозирования и планирования налоговых доходов в системе управления государственным бюджетом.

Систему управления государственным бюджетом определим как совокупность взаимодействующих между собой органов государственной власти, выполняющих функции по обеспечению формирования бюджетной и финансовой политики, по организации бюджетного процесса, по управлению финансами и координации деятельности в этой сфере.

Указанная система включает в себя:

-                   людей, объединенных в органы управления и осуществляющих процесс управления с использованием совокупности методов управления;

-                   организационное и информационное обеспечение, используемое в процессе управления для обработки информации;

-                   коммуникаций, которые определяются оговоренными способами взаимодействия и установленными потоками управленческой информации;

-                   документооборота, разрабатываемого для выполнения задач и обязанностей органов управления.

Вся эта совокупность элементов и связей создается для достижения целей организационной системы в целом, то есть для управления государственным бюджетом.

Организационно-экономический механизм налогового прогнозирования и планирования в системе управления государственным бюджетом представляет собой разноуровневую иерархическую систему основных взаимосвязанных между собой элементов (органов государственной власти) и их типовых групп (субъектов, объектов, принципов, методов и инструментов прогнозирования и планирования налоговых доходов), а также способов их взаимодействия, включая интеграцию и дезинтеграцию, в ходе и под влиянием которых разрабатывается прогноз налоговых доходов.

Исследования международного опыта финансового планирования и анализ сложившейся практики финансового планирования в ряде зарубежных стран доказало, что основой среднесрочных прогнозов являются точные исходные данные. Однако для среднесрочного прогнозирования требования к данным являются еще более жесткими, чем при краткосрочном прогнозировании, поскольку среднесрочные модели должны улавливать эффекты обратной связи, иначе говоря, взаимовлияние между принимаемыми правительством решениями и динамикой различных отраслей экономики. Необходимо также учитывать и возможность того, что структурные экономические зависимости могут в среднесрочной перспективе изменяться.

Анализ практики бюджетного планирования и прогнозирования налоговых доходов в субъектах РФ показывал, что в условиях переходной экономики, экономические переменные при использование временных рядов ведут себя все более нестабильно по мере того, как рынок начинает оказывать все возрастающее влияние на экономические условия, а роль государственного регулирования в экономике, наоборот, уменьшается. В таких нестабильных условиях экспертный метод и детерминистский подход, которые активно применяются в международной практике, действительно могут давать не менее, а иногда и более точные результаты, чем статистический анализ. Однако, их применение не может гарантировать получение несмещенных оценок, поскольку такие прогнозы не защищены от внешнего давления, направленного на то, чтобы привести прогноз в соответствие с желаемыми количественными целями.

Таким образом, исследование международного опыта прогнозирования налоговых доходов, проведенное в первой главе, установило, что к его применения в России необходимо подходить крайне осторожно, учитывая проблемы организационного и информационного обеспечения прогнозирования.

Перечисленные критерии оценки качества моделей говорят только об одном – для адекватной оценки системы городского налогообложения необходим учет множества связей, существующих в экономике города. Скорее всего, ожидания, связанные с применением какого-то одного метода моделирования не являются обоснованными, что делает целесообразным определение моделей прогнозирования налоговых поступлений, которые должны опираться на максимально широкий пласт информации о самых разных сторонах функционирования экономики города Москвы.

Выявленные трудности позволили сформулировать основные направления совершенствования механизма налогового прогнозирования и планирования: необходимость разработки организационно-экономической модели налогового прогнозирования и планирования в системе управления государственным бюджетом и определения требований к источникам входной информации при формировании информационной базы прогнозирования.

Обоснована значительная роль крупнейших налогоплательщиков на основе анализа существующей системы прогнозирования и планирования налоговых поступлений бюджета города Москвы в формировании динамики и структуры налоговых поступлений бюджета города Москвы, произведена оценка методик прогнозирования и планирования, выявлены и сформулированы основные недостатки системы, связанные с организационным и информационным обеспечением прогнозирования  и планирования налоговых доходов. В основе существующей системы прогнозирования налоговых доходов бюджета города Москвы лежит расчетное определение объема налогов на очередной финансовый год путем индексации бюджетных показателей базового периода на планируемые макроэкономические индексы-дефляторы социально-экономического развития. Таким образом, основными методами, которые применяются при составлении налоговых прогнозов, являются метод экстраполяции и индексный метод.

В практике аналитической работы особое внимание, как правило, уделяется налогам, занимающим наибольший удельный вес в общем объеме бюджета: налогу на прибыль, налогу на доходы физических лиц, акцизам и налогу на имущество предприятий. Именно эти налоги обеспечивают основную часть общих поступлений доходов в бюджет. В 2006 году поступления по налогу на прибыль и по налогу на доходы физических лиц составили 49 и 27 процентов общих поступлений доходов в бюджет соответственно. Прогноз поступлений по данным налогам требует более тщательных и детализированных расчетов. Все это усиливается особенностями столичного мегаполиса. Ведь такой концентрации крупнейших налогоплательщиков нет ни у одного региона Российской Федерации. Учитывая тот факт, что основная доля крупнейших налогоплательщиков сосредоточена в нефтяном и газовом секторе (поступления по налогу на прибыль от нефтегазового сектора составили 33,8 % от общих поступлений по указанному источнику в бюджет города Москвы в 2006 году), не трудно предположить, что даже незначительное изменение ситуации на нефтегазовом рынке может привести к значительным изменениям объемов налоговых поступлений.

Формирование показателей среднесрочного финансового плана города Москвы на 2008-2010 гг. проводилось с учетом состоявшихся на федеральном уровне существенных изменений бюджетного законодательства. Соответственно, органам исполнительной власти предстоит проведение аналогичной работы по уточнению правовых актов города Москвы в области  регулирования бюджетного процесса.

В первую очередь необходимо будет пересмотреть подходы к определению бюджетных обязательств города на предстоящий трехлетний период, исходя из принципа обеспечения сбалансированности прогнозируемого объема финансовых ресурсов с объемами и направлениями их использования.

В качестве примера, подтверждающего необходимости пересмотра подходов к сбалансированности прогнозируемого объема ресурсов бюджета могут служить дополнительные поступления по налогу на прибыль в 2006 году, главным образом, сложившиеся за счет поступления не учтенных при планировании платежей из прибыли от первичного размещения ценных бумаг крупных акционерных обществ.

Общая сумма таких «разовых» платежей составила 43,4 млрд. рублей. Решения о размещении ценных бумаг крупнейших акционерных обществ за 1 день или даже за месяц не принимаются. Естественно, что такую информацию также надо учитывать при расчете прогнозных показателей.

Здесь как раз и необходимо сказать о роли Федеральной налоговой службы в процессе прогнозирования налоговых поступлений. В части первой НК РФ статье 102  «Налоговая тайна» говорится, что налоговую тайну составляют любые полученные налоговым органом, органами внутренних дел, органом государственного внебюджетного фонда и таможенным органом сведения о налогоплательщике  и налоговая тайна не подлежит разглашению налоговыми органами. Необходимо, чтобы были достаточно точные прогнозы налоговых поступлений и они были обоснованны. Для этого нужен прогноз общей суммы налоговых поступлений и по каждому налогу в отдельности.

На практике же процесс взаимодействия между органами Федеральной налоговой службы и Правительства Москвы реализуется не в полной мере. Речь идет лишь о предоставлении информации по фактическим поступлениям с обоснованием причины тех или иных отклонений от плана по мобилизации налоговых поступлений, предоставляемых финансовым органом города Москвы.

При предоставлении информации по прогнозируемым налоговым поступлениям возникают ряд трудностей.

При получении заданий по оценке ожидаемого исполнения бюджета Москвы или экспертизе прогнозов Правительства Москвы, Управление Федеральной налоговой службы сталкивается с недостатком времени, предлагаемого экономическим блоком Правительства Москвы, что негативно сказывается на достоверности прогноза, поскольку Управлению необходимо получить и проверить обоснованность прогнозов, представляемых Межрегиональными инспекциями.

Для решения этой проблемы необходимо проработать вопрос о создании рабочей группы, состоящей из представителей Департамента финансов города Москвы, Департамента экономической политики и развития города Москвы, Контрольно-счетной палаты города Москвы, Управления ФНС по г. Москве и Межрегиональных инспекций, обеспечивающих высокую долю налогов в бюджет города Москвы,  для рассмотрения и обсуждения на совместных совещаниях  прогнозных данных, до представления их на рассмотрение в Правительство Москвы.

 Кроме того, необходимо отметить, что налоговые органы, обладая более полной информацией, как о фактическом поступлении налогов, так и о финансовом состоянии организаций, могут внести реальный вклад в деятельность совместной рабочей группы с Департаментом экономического блока Правительства Москвы по составлению реальных прогнозов налоговых поступлений в бюджет города.

В диссертационном исследовании было доказано, что  уже много лет органы исполнительной власти города Москвы стоят на позиции объективно осторожного прогнозирования налоговых поступлений. Эта позиция, главным образом, поддерживается законодателями, которые с учетом этой концепции утверждают бюджет города.

Безусловно, разумнее использовать доходы, дополнительно полученные в ходе исполнения бюджета для сокращения объема привлечения новых заимствований в следующем году, нежели разрабатывать мероприятия по изысканию дополнительных финансовых ресурсов, в случае несостоявшихся прогнозов.

Вопрос качества бюджетного прогнозирования теснейшим образом связан и с другой проблемой – экономическим обоснованием показателей перспективного финансового плана города, а теперь уже и трехлетнего бюджета.

Определенные сложности при формировании бюджетных показателей на перспективу, даже не очень далекую, вызывает скептическое отношение специалистов, занимающихся планированием, к его целесообразности, т.к. в последние годы привыкли к постоянным уточнениям и изменениям даже в течение одного года.

Методика прогнозирования налоговых доходов бюджета города Москвы и применяемые инструменты, корректировались с учетом особенностей динамических процессов в экономике России и города Москвы. При этом точность прогноза налоговых поступлений и достоверность применяемых инструментов плановых расчетов может определяться одним и самым объективным критерием – отклонением фактических показателей от утвержденного плана. Вышеизложенные утверждения, показаны на рисунке 1.