Правове регулювання доступу до відкритої інформації

Короткий зміст

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ

У Вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначено мету і завдання дослідження, його об’єкт, предмет, використані методи, висвітлено наукову новизну одержаних результатів та їх практичне значення, наведено дані про апробацію і публікації результатів дослідження, відображено структуру дисертації та її обсяг.

Розділ 1 «Сутність та особливості правового регулювання доступу до відкритої інформації» – складається з трьох підрозділів, присвячених поняттю та видам інформації, поняттю та змісту доступу до інформації та правовому режиму доступу до відкритої інформації.

У підрозділі 1.1 «Загальна характеристика інформації та її види» на підставі аналізу норм чинного законодавства запропоновано власний погляд на поняття інформації, можливості використання уніфіковано підходу при визначенні різних видів інформації через «відомості та/або дані», дане поняття відкритої інформації та вказані її особливості.

Основним нормативно-правовим актом, що регулює питання інформа­ційних відносин в Україні, є Закон України «Про внесення змін до Закону України «Про інформацію» від 13 січня 2011 р., в якому зазначено, що інформація – це будь-які відомості та/або дані, які можуть бути збережені на матеріальних носіях або відображені в електронному вигляді. Таким чином, ключовим елементом визначення інформації є те, що інформація визна­чається як «збережені на матеріальних носіях або відображені в електронному вигляді відомості та/або дані». Тобто будь-які відомості та/або дані, аби стати інформацією, мають набути певного зовнішнього вираження (форми) поза свідомістю людини – бути закріплені на матеріальному носії або відображені в електронному вигляді. Однак поза даним визначенням залишаються відомості та/або дані, які були висловлені усно, тобто публічно оголошені, що є одним із недоліків законодавчого визначення поняття інформації.

Проведене дослідження дозволяє запропонувати таке визначення поняття інформації: інформація – відомості та/або дані про події або явища, які відбуваються в суспільстві, державі та навколишньому середовищі, викладені в будь-якій організаційній формі, вигляді та на будь-яких носіях.

Таке визначення терміна «інформація» дозволяє віднести до неї відомості та/або дані про події і явища, що відбуваються не тільки всередині нашого суспільства, держави та навколишнього природного середовища, а й факти про події і явища, які відбуваються в інших країнах. При цьому подання даних не пов’язується з їх конкретними формами або видами, з типами або видами носіїв, що дозволяє врахувати появу нових технічних і технологічних можливостей подання відомостей. Особливо необхідно підкреслити, що це визначення вводить у сферу правового регулювання суспільні відносини, пов'язані з інформацією, яка циркулює в інформаційних системах, тобто яка публічно не оголошена та не документується. Ця обставина є досить важливою в умовах дедалі більшого поширення сучасних інформаційних технологій (телевізійних, комп’ютерних, телекомунікаційних тощо).

Поняття інформації визначено також у деяких інших нормативних актах, Цивільному кодексу України від 16 січня 2003 р., Законах України «Про захист економічної конкуренції» від 11 січня 2001 р., «Про телебачення і радіомовлення» від 21 грудня 1993 р., «Про доступ до публічної інформації» від 13 січня 2011 р. та інших. У зв’язку з тим, що в чинному законодавстві поняття «інформація» визначається по-різному, вважаємо за необхідне його уніфікувати, взявши за основу дефініцію, закріплену в Законі України «Про внесення змін до Закону України «Про інформацію», і визначити поняття інформації як відомості та/або дані.

Стаття 20 Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про інформацію» класифікує інформацію залежно від доступу на відкриту інформацію та інформацію з обмеженим доступом, однак чинне законодавство не визначає поняття доступу до інформації та доступу до відкритої інформації.

У ст. 50 Конституції України закріплено, що кожному гарантується право вільного доступу до інформації про стан довкілля, про якість харчових продуктів і предметів побуту, а також право на її поширення. Великий тлумачний словник сучасної української мови поняття «вільний доступ» визначає як нетаємну (неприховану) необмежену певними законами, постановами можливість отримати дані. Така інформація ніким не може бути засекречена. Тобто держава на конституційному рівні гарантує право вільного доступу до вказаних видів інформації.

Відповідно до ч. 4 ст. 21 Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про інформацію» від 13 січня 2011 р., до категорії документованої інформації, доступ до якої обмежувати заборонено, відносять інформацію:

– про стан довкілля, якість харчових продуктів і предметів побуту;

– про аварії, катастрофи, небезпечні природні явища та інші надзвичайні ситуації, що сталися або можуть статися і загрожують безпеці людей;

– про стан здоров’я населення, його життєвий рівень, включаючи харчування, одяг, житло, медичне обслуговування та соціальне забезпечення, а також про соціально-демографічні показники, стан правопорядку, освіти і культури населення;

– про факти порушення прав і свобод людини і громадянина;

– про незаконні дії органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб;

– інші відомості, доступ до яких не може бути обмежено відповідно до законів та міжнародних договорів України, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України. Таким чином, доступ до вказаних видів інформації є абсолютно відкритим.

Чинне законодавство вказує, що такі види інформації, як статистична інформація, архівна, бібліотечна, музейна, екологічна, науково-технічна та інші, є відкритими видами інформації, однак не дає її визначення. Запропо­новане таке визначення поняття відкритої інформації – це відомості та/або дані, одержання, використання, поширення та зберігання яких відповідно до законодавства не може бути обмеженим. Особливістю відкритої інформації є те, що: це законодавчо визначена інформація; доступ до відкритої інформації не може бути обмеженим; отримання відкритої інформації відбувається безоплатно; користування відкритою інформацію здійснюється на свій розсуд; відмовляти в доступі до відкритої інформації з будь-яких причин неможливо. Правовий режим відкритої інформації базується на принципах відкритості, доступності та свободи обміну інформацією.

У підрозділі 1.2 «Поняття та зміст доступу до відкритої інфор­мації» – зазначається, що чинне законодавство регламентує питання доступу до інформації, а також до відкритої інформації, однак не розкриває зміст цих понять.

Норми Конституції України закріплюють право на інформацію як одне з основоположних прав людини, яке охоплює право на доступ до інформації. Так, у ч. 2 ст. 34 Конституції України зазначено: «Кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб – на свій вибір».

Основний Закон також містить низку положень, що безпосередньо стосуються відкритої інформації. До таких належать норми про свободу слова, масової інформації, право вільного доступу до інформації про стан довкілля, про якість харчових продуктів і предметів побуту, а також право на її поширення тощо (ст. 50 Конституції України).

У суб’єктивному розумінні доступ до інформації – це гарантована держа­вою можливість фізичних, юридичних осіб і держави (державних органів) вільно одержувати відомості, необхідні їм для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів, здійснення завдань і функцій, що не порушує права, свободи й законні інтереси інших громадян, права та інтереси юридичних осіб. В об’єктивному розумінні, доступ до інформації – це сукупність правових норм, що регламентують суспільні інформаційні відносини щодо одержання їх учасниками відомостей, необхідних їм для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів, здійснення завдань і функцій.

Проведений аналіз дозволяє визначити доступ до відкритої інформації як законодавчо визначений порядок збирання, одержання, зберігання, викори­стання, поширення, охорону відомостей та/або даних, доступ до яких відповідно до законодавства не може бути обмеженим. Об’єктивними підставами реалізації права на доступ до відкритої інформації, також як і до інших видів інформації, є законодавче визначення такого виду інформації та правова регламентація доступу до неї.

Проведене дослідження дозволило зробити висновок, що законодавство України з регламентації доступу до інформації потребує змін, які мають ґрунтуватися на результатах фундаментальних наукових досліджень відповід­них суспільних відносин, що складаються в Україні. При розкритті змісту поняття «доступ до інформації» необхідно визначити поняття доступу, суб’єктів доступу, а також види відкритої інформації, доступ до яких не може бути обмеженим, та процедуру одержання відкритої інформації.

Як підсумок дослідження, було висунуто обґрунтовану тезу про необхідність нормативного закріплення поняття доступу до відкритої інфор­мації як гарантовану державою можливість вільно одержувати законодавчо визначені відомості та/або дані, доступ до яких не може бути обмеженим.

У підрозділі 1.3 «Правовий режим доступу до відкритої інформації» досліджено, що Закон України «Про внесення змін до Закону України «Про інформацію» не визначає поняття правового режиму доступу до інформації, однак використовує дану правову категорію.

До сьогодні питання поняття правового режиму доступу до відкритої інформації не розглядалось. Необхідність наукового дослідження цього питання обґрунтовується тим, що, по-перше, у Законі України «Про внесення змін до Закону України «Про інформацію» неодноразово вказується, що правовий режим інформації довідково-енциклопедичного характеру (п. 3 ст. 12), про стан довкілля (екологічна інформація) (п. 2 ст. 13), про товар (роботу, послугу) (п. 3 ст. 14), науково-технічну інформацію (п. 2 ст. 15), статистичну інформацію (п. 4 ст. 18), соціологічну інформацію (п. 2 ст. 19) визначається законами України та міжнародними договорами України, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України. По-друге, у зв’язку з тим, що відкритими за режимом доступу є науково-технічна інформація, офіційна державна статистична інформація, архівна, публічна та інша інформація, виникає необхідність дослідження питань правового режиму доступу до відкритої інформації.

Сьогодні термін «правовий режим» займає досить потужні позиції в правовій дійсності. Поняття правового режиму становить доволі складну конструкцію, і досі науковці не прийшли до єдиної точки зору щодо правового режиму інформації, у тому числі відкритої інформації. Правовий режим інформації – нормативно встановлені правила, які визначають ступінь відкритості, порядок документування, доступу, зберігання, поширення і захисту інформації, а також виключні права на інформацію.

Таким чином, правовий режим доступу до відкритої інформації це передбачений правовими нормами порядок одержання, використання, поши­рення та зберігання відомостей та/або даних, доступ до яких не може бути обмеженим.

У зв’язку з тим, що в чинному законодавстві неодноразово викори­стовується поняття «правовий режим» та законодавчо визначається, що за режимом доступу існують деякі види відкритої інформації, на підставі дослідження дане таке визначення правового режиму, як передбачений право­вими нормами порядок одержання, використання, поширення і зберігання відомостей та/або даних, а також запропоновано внесення змін та доповнень у чинне законодавство з цього питання з метою його вдосконалення. Правовий режим відкритої інформації будується на принципах: відкритості, доступності та свободи обміну інформацією.

Пропонуємо у ст. 20 Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про інформацію» закріпити поняття правового режиму відкритої інформації як передбачений правовими нормами порядок одержання, використання, поширення та зберігання відомостей та/або даних.

Розділ 2 «Правове регулювання доступу до відкритої інформації та шляхи його вдосконалення» – складається з трьох підрозділів, у яких досліджено поняття забезпечення доступу до відкритої інформації та його зміст, правові засоби забезпечення доступу до відкритої інформації, а також вдосконалення правового регулювання доступу до відкритої інформації.

У підрозділі 2.1 «Поняття забезпечення доступу до відкритої інфор­мації та його зміст» досліджено, що вітчизняне законодавство серед основних напрямів державної інформаційної політики, закріплених у ст. 3 Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про інформацію», визначає «забезпечення доступу кожного до інформації», однак не закріплює засоби забезпечення доступу до інформації та до відкритої інформації.

Доведено, що забезпечення доступу до відкритої інформації – це сукупність правових, організаційних та технічних засобів одержання, використання, поширення та зберігання відомостей та/або даних, доступ до яких відповідно до законодавства не може бути обмежений. До правових засобів забезпечення доступу до відкритої інформації належить система загальнообов’язкових правил поведінки у сфері доступу до відкритої інформації, юридична сила яких охороняється державою, включаючи правові гарантії та принципи забезпечення доступу до відкритої інформації. Організаційними засобами забезпечення доступу до відкритої інформації є створення системи органів влади та наділення їх відповідними повнова­женнями щодо задоволення інформаційних потреб учасників інформаційних відносин. Технічне забезпечення доступу до відкритої інформації – це формування і використання інформаційних ресурсів; створення, розвиток і використання інформаційних систем, телекомунікаційних мереж, автоматизованих інформаційних систем, банків і баз даних, баз знань тощо; інформаційних технологій збору, накопичення, поширення, зберігання інформації та доступу до неї як об’єкта відповідних процесів та ін.

У зв’язку з тим, що чинне законодавство відокремлює види інформації, доступ до яких не може бути обмежено та доступ до яких регламентується багатьма нормативно-правовими актами, визначаючими різні підходи з цього питання, вважаємо необхідним прийняття спеціального Закону України «Про доступ до інформації», який би регламентував доступ до всіх видів інформації, у тому числі й до відкритої інформації.

У підрозділі 2.2 «Правові засоби забезпечення доступу до відкритої інформації» досліджено, що Закон України «Про внесення змін до Закону України «Про інформацію» не закріплює засоби забезпечення доступу до інформації, у тому числі й до відкритої інформації. Раніше чинний Закон України «Про інформації» від 2 жовтня 1992 р. передбачав три засоби забезпечення доступу до відкритої інформації, а саме шляхом: систематичної публікації її в офіційних друкованих виданнях (бюлетенях, збірниках); поширення її засобами масової комунікації; безпосереднього її надання заінтересованим громадянам, державним органам та юридичним особам.

Відповідно до ст. 5 Закону України «Про доступ до публічної інформації», доступ до публічної інформації, яка є одним із видів відкритої інформації, забезпечується шляхом систематичного та оперативного оприлюднення інформації: в офіційних друкованих виданнях; на офіційних веб-сайтах у мережі Інтернет; на інформаційних стендах; будь-яким іншим способом; надання інформації за запитами на інформацію.

До відкритої інформації, відповідно до Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про інформацію», належать такі її види, як статистична, архівна, бібліотечна, музейна, екологічна (ст. 6), однак у законодавстві відсутні норми, які регламентують питання доступу до інформації, засобів забезпечення доступу до вказаних видів відкритої інформації, що не можна визнати обґрунтованим.

Доведено необхідність удосконалення чинного законодавства з питань визначення засобів забезпечення доступу до інформації шляхом внесення доповнень у ст. 6 Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про інформацію», закріпивши, що доступ до інформації забезпечується шляхом систематичного та оперативного оприлюднення інформації: в офіційних друкованих виданнях; на офіційних веб-сайтах у мережі Інтернет; на інформаційних стендах; будь-яким іншим способом; надання інформації за запитами на інформацію. У зв’язку з тим, що основним засобом доступу до інформації є інформаційний запит, то також у ст. 6 необхідно закріпити, що під запитом щодо надання письмової або усної інформації в цьому Законі розуміється звернення з вимогою надати письмову або усну інформацію про діяльність органів законодавчої, виконавчої та судової влади України, підприємств, установ і організацій незалежно від форм власності, їх посадових осіб з певних питань.

У підрозділі 2.3 «Вдосконалення правового регулювання доступу до відкритої інформації» розглянуто сучасний стан правового регулювання доступу до відкритої інформації. Встановлено, що серед значної кількості нормативно-правових актів у інформаційній сфері, яка нині нараховує близько 1400 актів, більшість має суто декларативний характер, існують застарілі норми та неузгодженості, що, у свою чергу, вказує на необхідність удосконалення інформаційного законодавства.

Одним із напрямів удосконалення та впорядкування законодавства є систематизація нормативно-правових актів, що регулюють інформаційні відносини. Закон України «Про основні засади розвитку інформаційного суспільства в Україні на 2007–2015 роки» від 9 січня 2007 р. зазначає, що для підвищення ефективності розвитку інформаційного суспільства необхідно створити цілісну систему законодавства, гармонізовану з відповідними нормами міжнародного права, та здійснити кодифікацію інформаційного законодавства. З метою реалізації положень цього законодавчого акта, запропоновано здійснення кодифікації шляхом прийняття Інформаційного кодексу України.

Досліджено, що однією з найгостріших проблем, які пов’язані з реалі­зацією права громадян на доступ до відкритої інформації в Україні, є невизначеність на законодавчому рівні переліку інформації з обмеженим доступом, тому на законодавчому рівні необхідно визначити вичерпний перелік відомостей, надання яких має бути обмежено, що дозволить всю іншу інформацію визначити як відкриту інформацію.

Під час аналізу виявлено ряд недоліків деяких нормативно-правових актів та надано пропозиції щодо їх усунення. Запропоновано доповнити чинний Закон України «Про внесення змін до Закону України «Про інформацію» визначенням таких важливих категорій: «відкрита інформація», «доступ до відкритої інформації», «режим доступу до інформації», «засоби забезпечення доступу до інформації», «інформаційний запит» тощо. З метою забезпечення реалізації конституційних прав громадян на інформацію, вдосконалення правового регулювання доступу до інформації, у тому числі і до відкритої інформації, запропоновано прийняття Закону України «Про доступ до інформації».

Розділ 3 «Міжнародний досвід регулювання доступу до відкритої інформації» – складається з двох підрозділів, у яких досліджено міжнародно-правове регулювання доступу до відкритої інформації та зарубіжний досвід правового регулювання доступу до відкритої інформації.

У підрозділі 3.1 «Міжнародно-правове регулювання доступу до відкри­тої інформації» розглянуто міжнародні конвенції, угоди, договори, рекомен­дації Комітету Міністрів Ради Європи, які регулюють доступ до відкритої інформації.

Аналіз міжнародно-правових актів дозволив дійти висновку, що деякі з них мають загальнообов’язковий характер, а деякі рекомендаційний.

Держави-члени, які ратифікували міжнародні акти, повинні гарантувати право кожного мати доступ за запитом до офіційних документів, документів, які пов’язані з реалізацію прав і свобод, тощо. Обмеження повинні бути чітко викладені в законі, бути необхідними в демократичному суспільстві й пропорційними меті забезпечення захисту для: національної безпеки, оборони і міжнародних відносин; суспільної безпеки; запобігання, розслідування і переслідування кримінальних діянь; приватності та інших законних приватних інтересів; рівності сторін у судовому процесі; природи; інспекції, контролю і нагляду державними органами влади; економічної, грошово-кредитної і валютообмінної політики держави; конфіденційності обговорення всередині або між державними органами влади для внутрішньої підготовки справ владою.

Доведено, що Україна повинна дотримуватися інтеграційної концепції співвідношення міжнародного та внутрішньодержавного права, враховувати світовий досвід правового регулювання доступу до інформації при форму­ванні національного законодавства, тому необхідно закріплення в національ­ному законодавстві основних міжнародних принципів права доступу громадян до інформації: презумпція відкритості та вільного доступу до інформації; повнота та достовірність інформації; своєчасність надання інформації; обмеження права доступу до інформації тільки відповідно до законних режимів доступу до інформації; право судового оскарження при забороні доступу громадян до інформації.

У підрозділі 3.2 «Зарубіжний досвід правового регулювання доступу до відкритої інформації» – розглянуто правове регулювання доступу до відкритої інформації в розвинутих зарубіжних країнах.

Досліджено, що існують різні підході при регулюванні відносин доступу до інформації. У деяких країнах є спеціальні закони, які регулюють відносини свободи інформації та свободи доступу до інформації, а в деяких є закони, регулюючі відносини доступу тільки до такого виду відкритої інформації, як публічна інформація. Крім того, у деяких країнах загальні інформаційні закони регулюють доступ до інформації.

Кожна держава має властиві їй специфічні особливості регулювання інформаційних відносин, у тому числі й відносин доступу до відкритої інформації. Деякі з них можуть бути враховані при розробці нормативних правових актів в Україні. Зокрема, досвід діяльності Уповноваженого з інформації й Трибуналу з інформації у Великій Британії може бути цікавий з погляду перспективи впровадження в Україні подібної додаткової (позасу­дової) форми захисту права на доступ до інформації про діяльність державних органів і органів місцевого самоврядування. Також уявляється обґрунтованим для України введення неминучої відповідальності посадових осіб за необґрунтовану відмову в наданні інформації про діяльність органів влади – характерної для законодавства США. Відповідно до законодавства Швеції, будь-яка особа має право один раз протягом календарного року запитувати, яка інформація про цю особу перебуває в розпорядженні урядових відомств. Встановлення подібного правила в Україні могло б створити умови для ефективної реалізації положень Конституції України, щодо реалізації інформаційних потреб різних суб’єктів.