ПРАВОВЕ СТАНОВИЩЕ АГРАРНОГО ФОНДУ УКРАЇНИ Автореферат

У вступі обґрунтовується актуальність, формулюються мета і основні задачі, об’єкт, предмет і новизна, характеризується методологія дисертаційного дослідження, підкреслюється теоретичне та практичне значення отриманих результатів, наводяться дані щодо апробації результатів дослідження.

Розділ 1 «Загальна характеристика правового статусу аграрного фонду, як суб’єкта аграрних правовідносин» складається з трьох підрозділів, в яких визначаються особливості правового забезпечення діяльності Аграрного фонду України, а також розкриваються його поняття та ознаки як державної спеціалізованої бюджетної установи, характеризується його місце в системі органів державного регулювання сільського господарства України.

У підрозділі 1.1 «Правове забезпечення становлення та розвитку Аграрного фонду» визначено особливості системи нормативно-правових актів, які виокремлюють правовий статус Аграрного фонду. Однією з них є підзаконний характер таких актів. Вказану особливість автор пов’язує з іншою – обмеженістю дії цих нормативно-правових актів певним періодом часу (календарним роком чи маркетинговим періодом). Сільське господарство дуже залежить від кліматичних умов, інших природних факторів. На обсяг одержуваної продукції впливає також кількість зайнятого у цій сфері населення та орієнтація на вирощування ними певних видів сільськогосподарських культур. Все це зумовлює необхідність систематичного коригування мінімальних закупівельних цін на об’єкти державного регулювання, зміни переліку таких об’єктів та обсягів їх закупівлі чи продажу і, як наслідок, необхідність періодичного регулювання попиту та пропозиції шляхом продажу або купівлі на Аграрній біржі об’єктів державного цінового регулювання з (або до) державного інтервенційного фонду.

Відзначається спрямованість нормативного забезпечення діяльності Аграрного Фонду на детальне регламентування порядку реалізації покладених на нього функцій. Разом з тим робиться висновок про недостатнє регулювання інших напрямів діяльності цієї установи. Досі не знайшли належного нормативного закріплення експорт об’єктів державного цінового регулювання, порядок утворення державних підприємств, установ та організацій, а також організаційно-управлінські аспекти реалізації Аграрним фондом покладених на нього повноважень. Існують також суперечності між окремими нормативно-правовими актами, непослідовність внесених до них змін та доповнень.

У цілому досліджені нормативно-правові акти у своїй сукупності утворюють систему правового забезпечення діяльності Аграрного фонду України, що дозволяє констатувати існування достатньої правової основи діяльності цього суб’єкта аграрних правовідносин.

У підрозділі 1.2 «Поняття та ознаки Аграрного фонду, його місце в системі органів державного регулювання сільського господарства України» з положень Закону України «Про державну підтримку сільського господарства України» та постанови Кабінету Міністрів України «Про Аграрний фонд» виділяються такі ознаки Аграрного фонду: 1) це державна бюджетна спеціалізована установа; 2) підпорядкованість, підзвітність та підконтрольність центральному органу виконавчої влади з питань аграрної політики; 3) компетенція реалізувати цінову політику в агропромисловому секторі економіки; 4) статус юридичної особи. Додатково обґрунтовується така визначальна ознака Аграрного фонду як його спеціалізованість, що полягає у реалізації ним цінової політики в аграрному секторі економіки.

Дисертантка уточнює закріплене у законодавстві поняття Аграрного фонду, пропонуючи розглядати його як державну спеціалізовану бюджетну установу, що має свій кошторис, рахунки та здійснює неприбуткову діяльність, підпорядковану, підзвітну та підконтрольну Міністерству аграрної політики та продовольства України, яка не є органом державного управління та не видає нормативно-правові акти, функціонує на підставі затвердженого Кабінетом Міністрів України Положення та уповноважена Кабінетом Міністрів України провадити цінову політику в агропромисловій галузі економіки України, тобто комплекс правових, організаційних і економічних заходів, спрямованих на забезпечення рівних економічних умов і стимулів для розвитку всіх форм власності на селі, економічної самостійності аграрних товаровиробників та інших підприємств АПК, збалансованого ринку засобів виробництва, товарів і послуг, протидії монополізму, об’єктивних співвідношень у цінах на промислову і сільськогосподарську продукцію, що забезпечує еквівалентність обміну, підвищення якості сільськогосподарської продукції та ефективності функціонування агропромислового сектору економіки України. Таке розгорнуте визначення охоплює усі ознаки та характеристики цієї установи, а тому має використовуватись у науковій та навчальній літературі з аграрного права. Разом з тим можливе застосування стислішого визначення у змісті нормативно-правових актів.

Обґрунтовується позиція про належність Аграрного фонду до групи суб’єктів, що виконують функції з державного регулювання сільського господарства України, склад яких формують також Головні управління агропромислового розвитку обласної, управління агропромислового розвитку Севастопольської міської, районних держадміністрацій; Державне агентство резерву України; Державна інспекція сільського господарства України. На підставі аналізу чинного законодавства зроблено висновок про відсутність дублювання Аграрним фондом функцій, покладених на вказаних суб’єктів. Водночас встановлено, що функції Аграрного фонду та Державного агентства резерву України можуть лише частково збігатися у разі проведення реалізації ними окремих видів продовольства на внутрішньому ринку, здійснення державних аграрних товарних інтервенцій. Проте здійснення такої реалізації Держкомрезервом є виключним випадком, тоді як Аграрний фонд безпосередньо покликаний здійснювати державні аграрні товарні інтервенції, а також придбання та продаж об’єктів державного цінового регулювання для потреб державного резерву. Більше того, останній здійснює державні фінансові інтервенції, не притаманні іншим державним структурам.

У підрозділі 1.3 «Права й обов’язки Аграрного фонду» визначається обсяг прав та обов’язків як самостійного суб’єкта аграрних правовідносин. Аналізуючи функції Аграрного фонду, автор виділяє такі його права як: 1) самостійно приймати рішення про здійснення державних аграрних фінансових чи товарних інтервенцій; 2) виступати стороною договорів (контрактів), у тому числі зовнішньоекономічних, які стосуються експорту об’єктів державного цінового регулювання; 3) виступати суб’єктом зовнішньоекономічної діяльності; 4) приймати рішення про створення державних підприємств, установ, організацій; 5) затверджувати статути названих підприємств, установ, організацій; 6) передавати створеним державним підприємствам, установам, організаціям відповідне майно; 7) приймати рішення про реорганізацію чи ліквідацію названих підприємств, установ, організацій.

Водночас для виконання покладених на Аграрний фонд функцій законодавством України закріплено набагато більше його обов’язків, серед яких: 1) продавати сільськогосподарську продукцію при зростанні цін на організованому аграрному ринку понад максимальний рівень, що здійснюється з метою досягнення рівня рівноваги, у тому числі шляхом продажу товарних деривативів (здійснювати державну аграрну товарну інтервенцію); 2) придбавати сільськогосподарську продукцію при падінні спотових цін на організованому аграрному ринку нижче мінімального рівня, яке здійснюється з метою досягнення рівня рівноваги, у тому числі шляхом придбання товарних деривативів (здійснювати державну аграрну фінансову інтервенцію); 3) не здійснювати спекулятивні операції, не придбавати і не продавати товарні деривативи (крім форвардів), а також не придбавати або продавати об’єкти державного цінового регулювання поза організованим аграрним ринком; 4) продавати та купувати об’єкти державного цінового регулювання виключно на Аграрній біржі; 5) продавати або купувати об’єкти державного цінового регулювання виключно з або до державного інтервенційного фонду, для потреб державного резерву; 6) продавати об’єкти державного цінового регулювання, які були конфісковані або підлягають продажу відповідно до закону; 7) продавати об’єкти державного цінового регулювання, використовуючи сприятливу ринкову кон’юнктуру; 8) проводити відшкодування витрат, пов’язаних з комплексом заходів із зберігання, перевезення та переробки об’єктів державного цінового регулювання виключно в межах норм, встановлених Кабінетом Міністрів України; 9) здійснювати експорт об’єктів державного цінового регулювання лише за наявності окремого рішення Кабінету Міністрів України; 10) укладати зовнішньоекономічний договір на експорт об’єктів державного цінового регулювання відповідно до встановленої форми; 11) забезпечувати відповідність своїх рішень про створення, реорганізацію чи ліквідацію підприємств, установ, організацій законодавству України.

У цілому перелічені права та обов’язки Аграрного фонду, на думку автора, відповідають призначенню цієї державної спеціалізованої бюджетної установи. Разом з тим у дисертації звертається увага на неможливість та недоцільність реалізації ним функції створення державних підприємств, установ, організацій та законодавчого закріплення у зв’язку з цим відповідних його прав та обов’язків.

Розділ 2 «Зміст діяльності аграрного фонду» складається з трьох підрозділів, які присвячені дослідженню підстав, умов та порядку реалізації Аграрним фондом покладених на нього функцій.

У підрозділі 2.1 «Правове регулювання закупівлі-продажу Аграрним фондом об’єктів державного цінового регулювання» визначено зміст та випадки здійснення Аграрним фондом продажу (товарної інтервенції) або ж придбання (фінансової інтервенції) сільськогосподарської продукції. Аналіз норм чинного законодавства свідчить про здійснення Аграрним фондом закупівлі-продажу об’єктів державного цінового регулювання, які: 1) спрямовані на формування державного інтервенційного фонду; 2) не пов’язані з державним ціновим регулюванням; 3) призначені для потреб державного матеріального резерву. Продаж об’єктів державного цінового регулювання здійснюється виключно Аграрним фондом у разі: 1) якщо ці об’єкти були конфісковані або підлягають продажу відповідно до закону; 2) забезпечення надходження коштів до спеціального фонду державного бюджету; 3) експорту об’єктів державного цінового регулювання.

Запропоновано розглядати державний інтервенційний фонд як сукупність об’єктів державного цінового регулювання. Тому при визначенні цього фонду видається зайвою закріплена у законодавстві вказівка на мету використання його об’єктів – здійснення товарних інтервенцій для забезпечення цінової стабільності, адже сам по собі термін «державна аграрна інтервенція» вказує на мету її здійснення – забезпечення цінової стабільності. У зв’язку з цим пропонується викласти п. 2.5-1 ст. 2 Закону України «Про державну підтримку сільського господарства України» у такій редакції: «Державний інтервенційний фонд – сукупність об’єктів державного цінового регулювання, накопичених Аграрним фондом за рахунок фінансових інтервенцій, заставних, форвардних і ф’ючерсних закупівель, що використовується для здійснення товарних інтервенцій».

У підрозділі окреслюється також вичерпний перелік способів формування державного інтервенційного фонду: заставні, форвардні і ф’ючерсні закупівлі, державні аграрні фінансові інтервенції.

Сутність режиму заставних закупівель вбачається у тому, що Аграрний фонд надає бюджетну позику виробнику зерна, яке є об’єктом державного цінового регулювання, під заставу такого об’єкта, що оформляється переданням кредитору подвійного складського свідоцтва. Сама ж заставна закупівля розглядається як зарахування до державного інтервенційного фонду об’єкта державного цінового регулювання – предмета застави у разі, коли бюджетна позика та (або) плата за її використання не були погашені у строк, передбачений договором. Підставою надання Аграрним фондом бюджетної позики в межах режиму заставних закупівель зерна є кредитний договір встановленої форми. З огляду на те, що різна юридична природа понять «кредит» та «позика», виключає можливість одночасного їх використання у назві одного і того ж договору, обґрунтовується позиція про необхідність використання в межах режиму державних заставних закупівель конструкції договору позики, зміст якого повною мірою відповідає характеру правовідносин, які ним регулюються.

Характеризуючи форвардні та ф’ючерсні закупівлі об’єктів державного цінового регулювання, автор вказує на необхідність проведення їх виключно на Аграрній біржі (або ж на сертифікованих нею біржах). Сутність форвардних закупівель зерна вбачається у придбанні зерна у сільськогосподарських товаровиробників в установлений маркетинговий період за фіксованою ціною та на умовах авансового платежу у розмірі 50 відсотків його повної вартості на момент укладення форвардного біржового контракту. Юридична природа форвардного біржового контракту вбачається у тому, що він опосередковує перехід права власності на зерно від товаровиробника до Аграрного фонду.

Незважаючи на те, що в Україні на сьогодні існує значна кількість нормативно-правових актів, кожен з яких регулює особливості реалізації окремих об’єктів державного цінового регулювання з державного інтервенційного фонду або певних їх груп, вбачається за доцільне прийняття уніфікованого правового акту, спрямованого на регулювання порядку формування державного інтервенційного фонду, який би передбачав загальні правила закупівлі об’єктів державного цінового регулювання до державного інтервенційного фонду, реалізації названих об’єктів у разі потреби незалежно від виду сільськогосподарської продукції чи маркетингового періоду.

Характеризуючи закупівлю-продаж Аграрним фондом об’єктів державного цінового регулювання для потреб державного резерву, автор зазначає, що чинне законодавство передбачає можливість здійснення таких операцій лише щодо визначених видів сільськогосподарської продукції. Дисертантка вважає, що реалізація Аграрним фондом зазначеної функції вимагає вирішення питання про співвідношення положень законодавства, що регулює діяльність Аграрного фонду із законодавством щодо закупівель товарів (робіт, послуг) за державні кошти. Так, згідно ст. 2 Закону України «Про здійснення державних закупівель» закупівля товарів, робіт і послуг, яка повністю або частково здійснюється за рахунок державних коштів, реалізується в межах таких процедур, як: проведення відкритих торгів, проведення процедури двоступеневих торгів, проведення попередньої кваліфікації, запит цінових пропозицій, застосування процедури закупівлі в одного учасника. Оскільки закупівля Аграрним фондом об’єктів державного цінового регулювання виключно на Аграрній біржі (сертифікованих нею товарних біржах) вже сама по собі забезпечує конкуренцію сільськогосподарських товаровиробників-продавців таких об’єктів, у дисертації вказується на недоцільність проведення таких закупівель з використанням названих вище тендерних процедур. У зв’язку з цим дисертанткою пропонується доповнити ч. 4 ст. 2 Закону України «Про здійснення державних закупівель» абзацом наступного змісту: «об’єкти державного цінового регулювання, що закупляються Аграрним фондом відповідно до Закону України «Про державну підтримку сільського господарства України».

У підрозділі 2.2 «Порядок здійснення Аграрним фондом державних аграрних товарних інтервенцій та його правова регламентація» відбувається виокремлення ознак державної аграрної товарної інтервенції: 1) державна аграрна товарна інтервенція є продажем (поставкою) окремих об’єктів державного цінового регулювання (сільськогосподарської продукції, у тому числі й товарних деривативів); 2) такий продаж (поставка) здійснюється на умовах споту або форварду; 3) застосовується при зростанні цін на організованому аграрному ринку понад максимальний рівень; 4) мета здійснення – досягнення рівня рівноваги (фіксінгу) у розмірі, що не перевищує значення максимальної інтервенційної ціни; 5) здійснюється виключно на організованому аграрному ринку; 6) правом її здійснення наділений виключно Аграрний фонд.

Сукупність вказаних ознак дозволяє уточнити закріплене у законодавстві поняття державної аграрної товарної інтервенції, під якою розуміється здійснення Аграрним фондом продажу (поставки) окремих об’єктів державного цінового регулювання (сільськогосподарської продукції, у тому числі й товарних деривативів) на організованому аграрному ринку (Аграрній біржі) на умовах споту або форварду при перевищенні ціною попиту на ці об’єкти державного цінового регулювання розміру максимальної інтервенційної ціни у розмірі від 5 до 20 відсотків з метою встановлення ціни рівноваги (фіксінгу) у розмірі, що не перевищує значення максимальної інтервенційної ціни. Таке визначення вказує на значення в механізмі здійснення державних аграрних товарних інтервенцій категорії «максимальна інтервенційна ціна» метричної одиниці окремого об’єкта державного цінового регулювання. У дисертації обґрунтовується, що саме вона є ціновим індикатором, який: а) є підставою для прийняття рішення про здійснення товарної інтервенції; б) використовується для планування витрат споживачів такого об’єкта в Україні та з іншими цілями, визначеними Законом.

На підставі аналізу чинного законодавства вказується на правомірність застосування Аграрним фондом державних аграрних товарних інтервенцій у виключних випадках: а) якщо протягом однієї торгової сесії виникає загроза встановлення ціни рівноваги на рівні, що перевищує розмір максимальної інтервенційної ціни; б) коли Кабінет Міністрів України приймає постанову щодо продажу об’єктів державного цінового регулювання, не пов’язаного з державним ціновим регулюванням (у тому числі з державного резерву). На нашу думку, застосування першого з названих випадків, хоча й не викликає суттєвих заперечень, однак звертає на себе увагу наявністю такого оціночного поняття, як «загроза встановлення ціни рівноваги на рівні, що перевищує розмір максимальної інтервенційної ціни». Під вказаною загрозою пропонується розуміти перевищення ціною попиту розміру максимальної інтервенційної ціни в межах від 1 до 5 відсотків.

Другий виключний випадок доцільно виключити зі ст. 6 Закону України «Про державну підтримку сільського господарства України», оскільки здійснення продажу об’єктів державного цінового регулювання, не пов’язаного з державним ціновим регулюванням (у тому числі з державного резерву), загалом не може належати до державних аграрних товарних інтервенцій.

У підрозділі 2.3 «Правове регулювання відносин по здійсненню Аграрним фондом державних аграрних фінансових інтервенцій» розкривається сутність державних аграрних фінансових інтервенцій, які, на відміну від товарних, передбачають зворотний процес – здійснення з метою підвищення попиту на сільськогосподарську продукцію та уникнення обвалу цін на неї у період максимального надходження на ринок. З огляду на це зміст аграрних фінансових інтервенцій вбачається у придбанні окремих об’єктів державного цінового регулювання (сільськогосподарської продукції, у тому числі й товарних деривативів) шляхом укладення відповідно до Типових правил біржової торгівлі на умовах споту або форварду біржових контрактів, які передбачають перехід права власності на сільськогосподарську продукцію до держави, стороною (покупцем) яких виступає Аграрний фонд.

Досліджуються також умови запровадження державних аграрних фінансових інтервенцій, основною з яких є падіння спотових цін нижче рівня мінімальної інтервенційної ціни (у межах від 5 до 20 відсотків). Вказується на можливість укладення не лише спотових, а й форвардних контрактів. Умовою здійснення таких інтервенцій має бути падіння спотових або форвардних цін на певні види сільськогосподарської продукції нижче мінімального рівня.

Однією з головних властивостей державних аграрних фінансових інтервенцій називається також і мета їх здійснення – встановлення ціни рівноваги (фіксінгу) у розмірі, який не є меншим значення мінімальної інтервенційної ціни. Щодо інших ознак державної аграрної фінансової інтервенції, то вони є аналогічними ознакам державних аграрних товарних інтервенцій.

Враховуючи зазначене, під державною аграрною фінансовою інтервенцією автор розуміє придбання Аграрним фондом окремих об’єктів державного цінового регулювання (сільськогосподарської продукції, у тому числі й товарних деривативів) на організованому аграрному ринку (Аграрній біржі) на умовах споту або форварду при падінні спотових або форвардних цін пропозиції на названі об’єкти державного цінового регулювання нижче рівня мінімальної інтервенційної ціни у розмірі від 5 до 20 відсотків з метою встановлення ціни рівноваги (фіксінгу) у розмірі, що не є меншим значення мінімальної інтервенційної ціни.

Окремо досліджується питання про значення методики визначення мінімальної закупівельної ціни окремого об’єкта державного цінового регулювання. Обґрунтованою дисертантка вважає позицію про доцільність формування прогнозних даних на основі нормативних витрат на матеріально-технічні ресурси, фактичних цін на них у маркетинговому році, що передує прогнозному, з урахуванням діючих та очікуваних тенденцій на ринку й обсягів виробництва.

Аналізуючи порядок здійснення державних аграрних фінансових інтервенцій, автор передбачає такі його етапи: 1) подачу Аграрним фондом заявки на біржу на проведення фінансових інтервенцій, в якій зазначає обсяги, культури, класи, мінімальні лоти та ціни окремих об’єктів державного цінового регулювання, щодо яких будуть здійснюватися фінансові інтервенції; 2) публікацію у газеті «Урядовий кур’єр» або «Голос України» та на офіційному сайті Міністерства аграрної політики та продовольства України відомостей про місце, дату і час проведення біржових торгів; 3) укладення Аграрним фондом договору доручення з біржовим брокером на представлення інтересів на біржі при закупівлі окремих об’єктів державного цінового регулювання на безоплатній основі; 4) розміщення біржею на своєму офіційному сайті пропозиції брокера-покупця (Аграрного фонду) із зазначенням обсягів та ціни закупівлі об’єктів державного цінового регулювання; 5) прийняття від брокерів-продавців, які діють від імені власників окремих об’єктів державного цінового регулювання на підставі договорів-доручення, заявок; 6) проведення біржових торгів; 7) укладення між брокерами-покупцями та брокерами-продавцями біржових договорів; 8) затвердження та реєстрація біржею біржових договорів у трьох примірниках (по одному для кожної із сторін).

Враховуючи зазначене, у дисертації вказується на достатню повноту визначення у Законі України «Про державну підтримку сільського господарства України» сутності державних аграрних фінансових інтервенцій та закріплення основних правил їх проведення. Разом з тим автор вважає за необхідне: 1) уточнити законодавче визначення державних аграрних фінансових інтервенцій: 2) закріпити положення про те, що Аграрний фонд має здійснити державну аграрну фінансову інтервенцію на найближчій торговій (біржовій) сесії, яка слідує за торговою сесією, на який було зафіксовано зниження ціни пропозиції більше ніж на 5 відсотків від мінімальної інтервенційної ціни; 3) визначити обсяги та терміни здійснення Аграрним фондом державної аграрної фінансової інтервенції; 4) уточнити порядок проведення Аграрним фондом консультацій з учасниками біржових торгів; 5) виключити п.п. «г» п. 7.2. ст. 7, яка містить виключні випадки здійснення державних аграрних товарних інтервенцій.

Крім того наголошується на необхідності Кабінету Міністрів України розробити й затвердити Правила здійснення державних аграрних фінансових інтервенцій, що мають поширювати свою дію на будь-які об’єкти державного цінового регулювання. Доцільним видається також доповнення п. 7 Положення про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 жовтня 2008 р., № 921, новим абзацом: «об’єкти державного цінового регулювання, що закупляються Аграрним фондом відповідно до Закону України «Про державну підтримку сільського господарства України».