ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ОСНОВНИХ ВИДІВ ЗЕМЕЛЬНО-КАДАСТРОВОЇ ДІЯЛЬНОСТІ В УКРАЇНІ Автореферат

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, висвітлюється зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначається мета, завдання, об’єкт та предмет дослідження, розкриваються методологічні, теоретичні та емпіричні основи дослідження, доводиться наукова новизна положень, що виносяться на захист, та практичне значення отриманих результатів, наводяться відомості про їх апробацію.

Розділ перший «Теоретико-методологічні засади здійснення земельно-кадастрової діяльності» складається з трьох підрозділів та висновку до першого розділу, які присвячені дослідженню історичного розвитку земельно-кадастрових відносин, а також правової природи понять державного земельного кадастру і земельно-кадастрової діяльності.

У підрозділі 1.1 «Розвиток правового регулювання земельно-кадастрових відносин в Україні» досліджено процес розвитку земельно-кадастрових відносин на території України та їх правове регулювання на різних історичних етапах. Виділено таку періодизацію:

– ІХ–ХIІІ ст. – за часів Київської Русі відбулося формування земельного кадастру, метою якого було правильне обкладання землеволодінь податками і повинностями. У цей період почали розвиватися облік й оцінка земель, що являли собою переписи землеволодінь шляхом фіксування їх площ, якості і місцезнаходження у письмових документах – уставних та жалуваних грамотах князів, церковних книгах тощо;

– ХIV ст. – перша пол. XVII ст. – з розпадом Київської Русі розвиток земельного кадастру на українських землях залежав від земельно-кадастрових робіт, що проводилися державами, до складу яких ці землі входили. З метою оподаткування були введені єдині одиниці обліку землі: на західній території, що належала Великому князівству Литовському, а згодом Речі Посполитій – волока, на землях у складі Московської держави – соха. Описи землеволодінь – інвентарі, що складалися на території Правобережної України, містили відомості про облік землеволодінь та якісну оцінку ґрунтів. На землях у складі Московської держави велися писцеві книги, що також містили відомості про облік кількості та якості земель, їх порівняльну оцінку, а також підтверджували наявність поземельних прав;

– друга пол. XVII ст. – друга пол. XVIIІ ст. – за часів існування Гетьманської держави важливе значення відводилось інвентаризаціям землеволодінь з метою підтвердження прав на них та встановлення податків. Замість писцевих книг були складені переписні книги 1666 р. і книги Генерального слідства про маєтності (1729-1731 рр.), цінність яких полягала в тому, що вони містили дані обліку усіх земель Лівобережної України;

– перша пол. ХІX ст. – поч. ХХ ст. – цей період характеризується розвитком якісної оцінки земель. У зв’язку із звільнення селян від кріпосної залежності розроблялись методики оцінки земель, що дозволяли визначати дохідність землі з метою встановлення державних податків. На землях, що входили до складу Російської імперії, було запроваджено бонітування ґрунтів за докучаєвською методикою. На західноукраїнських землях оцінка земель проводилась за методиками австро-угорського кадастру 1817 р. (зміненого у 1869 р.) та польського кадастру 1935 р., що враховували всі фактори, які впливали на родючість землі. Для реєстрації земельної власності велися спеціальні книги («крайові табули», ґрунтові книги тощо);

– 1922–1953 рр. – з утворенням Радянського Союзу, скасуванням приватної власності на землю та переходом до суцільної колективізації сільського господарства оцінка якісного стану земель взагалі не проводилась, земельно-кадастрові роботи зводились до реєстрації землекористувань та кількісного обліку земель;

– 1954–1967 рр. – запроваджено єдину загальносоюзну систему державного обліку кількості та якості земель, а також реєстрації землекористувань. Земельний кадастр був інструментом централізованого господарсько-економічного управління земельними ресурсами всіх радянських республік;

– 1968–1991 рр. – з прийняттям Основ земельного законодавства Союзу РСР та союзних республік (1968 р.) і Земельного кодексу УРСР (1970 р.) земельний кадастр отримав законодавче визначення як цілісної системи відомостей про реєстрацію земель, облік кількості та якості земель, бонітування ґрунтів і економічну оцінку земель. Зросла увага до вивчення ґрунтів і економічної оцінки земель, у зв’язку з чим в 1980-1988 рр. було здійснено економічну оцінку земель за єдиною «Загальносоюзною методикою оцінки земель (тимчасова)» (1976 р.);

– 1992–2001 рр. – Земельним кодексом України (у редакції 1992 р.) і постановою Кабінету Міністрів України від 12 січня 1993 р. № 15 «Про порядок ведення державного земельного кадастру», прийнятою на його виконання, до змісту державного земельного кадастру були включені відомості і документи про розподіл земель серед власників землі, а до складу кадастру – грошову оцінку земель та зонування територій населених пунктів. В цей період було проведено суцільне бонітування ґрунтів за єдиною Методикою бонітування ґрунтів в Україні (1993 р.);

– 2002 р. – по теперішній час – у зв’язку з набранням чинності новим Земельним кодексом України (2001 р.) виникла необхідність приведення у відповідність до його норм діючого законодавства у галузі державного земельного кадастру. Завершення цього процесу пов’язано з прийняттям спеціального закону «Про державний земельний кадастр».

Підрозділ 1.2 «Концептуальні підходи до визначення поняття державного земельного кадастру» присвячений вивченню існуючих теоретико-методичних підходів до визначення поняття державного земельного кадастру та їх класифікації.

У процесі дослідження з’ясовано, що на сьогоднішній день не існує єдиного підходу до розуміння поняття земельного кадастру. Дане поняття розглядають як: публічний запис (реєстр) даних про земельні ділянки; земельну інформаційну систему; систему земельно-кадастрових робіт; систему відомостей і документів про земельні ділянки.

Розкрито онтологічну природу таких термінів як «сукупність», «система», «зведення» («звід»). Зроблено висновок, що земельний кадастр доцільно визначити як систему документованих відомостей, в якій відомості про земельні ділянки систематизовані за складовими частинами кадастру та оформлені в документах, види і форми яких встановлені законодавством.

Підрозділ 1.3 «Поняття земельно-кадастрової діяльності, класифікація її видів та принципи провадження» присвячений дослідженню правової природи земельно-кадастрової діяльності.

Проведено порівняння та визначено відмінність понять «земельно-кадастрова діяльність» і «земельно-кадастрові роботи». Обґрунтовано положення про те, що поняття «діяльність» включає в себе поняття «робота», і з точки зору ведення земельного кадастру його складові доцільно розглядати як види земельно-кадастрової діяльності, метою яких є формування та ведення єдиної системи – державного земельного кадастру. Для цього необхідно виконати певні дії для одержання документально підтверджених відомостей, якими буде наповнено таку систему, і забезпечити процес одержання і використання цих відомостей у майбутньому. Наведено визначення поняття земельно-кадастрової діяльності, виокремлено основні види такої діяльності та проведено їх об’єднану класифікацію – залежно від змісту складових частин земельного кадастру та мети отримання відомостей для його ведення.

Сформульовано визначення поняття принципів земельно-кадастрової діяльності та обґрунтовано виділення таких принципів: єдність системи і методології ведення державного земельного кадастру; державний контроль за його веденням; своєчасність і безперервність проведення обліку земель; обов’язковість внесення до державного земельного кадастру відомостей про всі земельні ділянки; наукове обґрунтування провадження земельно-кадастрової діяльності; відповідальність уповноважених суб’єктів, що здійснюють земельно-кадастрові роботи та надають земельно-кадастрову інформацію; економічність, сучасність і оперативність здійснення земельно-кадастрових робіт; об’єктивність, достовірність, дійсність, актуальність, повнота, точність, відкритість і доступність даних державного земельного кадастру; комплексність і наочність відображення даних державного земельного кадастру в земельно-кадастровій документації; рівнозначність даних державного земельного кадастру в електронній формі і на паперових носіях; порівнянність даних державного земельного кадастру з даними про землю, що містяться в кадастрах інших природних ресурсів. Щодо принципу відкритості і доступності даних державного земельного кадастру запропоновано в проекті Закону України «Про державний земельний кадастр» окремою статтею передбачити повний перелік відомостей, що можуть бути надані для ознайомлення зацікавленим особам.

Зроблено висновок про те, що види земельно-кадастрової діяльності визначаються функціями ведення державного земельного кадастру. Запропоновано визначення даного поняття та виділено такі функції: інформаційна, правова, охоронна, регулююча, облікова, господарська, екологічна й аналітична.

Розділ другий «Правові засади здійснення окремих видів земельно-кадастрової діяльності в Україні» присвячений дослідженню сучасного стану правового забезпечення таких видів земельно-кадастрової діяльності як кадастрове зонування, кадастрові зйомки, облік кількості та якості земель і державна реєстрація земельних ділянок.

У підрозділі 2.1 «Правове регулювання кадастрового зонування» проведено аналіз правового регулювання кадастрового зонування в Україні.

Визначено відмінності поняття «кадастрове зонування» зі схожими за змістом поняттями «зонування територій населених пунктів», «зонування земель», «районування земель». Встановлено тотожність понять «зонування територій населених пунктів» і «зонування земель» та відмінність їх від кадастрового зонування, яка полягає в тому, що зонуванням земель (територій) – це поділ територій адміністративно-територіальних одиниць на зони відповідно до їх функціонального використання, а кадастрове зонування забезпечує стабільність виділених зон шляхом присвоєння їм кадастрових номерів; зонування земель (територій) стосується лише земель житлової та громадської забудови, а кадастрове зонування охоплює всю територію держави. За результатами дослідження обґрунтовано необхідність внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 12 січня 1993 р. № 15 «Про порядок ведення державного земельного кадастру», в якій складову державного земельного кадастру визначено як «зонування територій населених пунктів».

Сформульовано наукове визначення поняття кадастрового зонування та виділено об’єкти, на які спрямований даний вид діяльності: земельні ділянки, зони обмежень щодо використання земель, кадастрові зони та квартали, оціночні райони та зони, адміністративно-територіальні одиниці. В результаті кадастрового зонування даним об’єктам встановлюються кадастрові номери.

У підрозділі 2.2 «Правові аспекти кадастрових зйомок» досліджується правове регулювання кадастрових зйомок в Україні. Сформульовано наукове визначення поняття кадастрових зйомок та виділено об’єкти даного виду діяльності: землі різних категорій і земельні ділянки, щодо яких встановлюються (змінюються) межі в натурі (на місцевості). В результаті кадастрових зйомок складається кадастровий план, на якому графічно зображуються відомості про земельні ділянки.

У дисертаційній роботі звертається увага на доцільність законодавчого закріплення поняття «геодезичне встановлення меж земельної ділянки», а також на невизначеність процедури погодження меж земельної ділянки із суміжними землевласниками та землекористувачами, у зв’язку з чим пропонується Інструкцію про встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та їх закріплення межовими знаками, затверджену наказом Державного комітету України із земельних ресурсів від 18 травня 2010 р. № 376, доповнити відповідним розділом «Порядок погодження меж земельної ділянки із суміжними землевласниками та землекористувачами».

У підрозділі 2.3 «Правове забезпечення земельно-облікової діяльності» досліджується правове регулювання обліку кількості та якості земель в Україні.

Проведено правовий аналіз і визначено відмінності понять «облік кількості та якості земель» і «кадастровий облік земель», які в науковій літературі ототожнюються. Встановлено, що облік кількості та якості земель – це збір відомостей, які характеризують земельні ділянки за певними ознаками, а кадастровий облік земель – це присвоєння кадастрових номерів земельним ділянкам, які реєструються в державному реєстрі земель, що, по суті, відноситься до кадастрового зонування. Обґрунтовано положення про доцільність включення кадастрового обліку земельних ділянок до складу кадастрового зонування.

У процесі дослідження виявлено неузгодженість норм законодавства щодо характеристик земельних ділянок, за якими проводиться їх кількісний облік. Зроблено висновок про необхідність розроблення і затвердження Державним агентством земельних ресурсів України уніфікованих форм документів, що використовуються при здійсненні обліку кількості та якості земель. Крім того, звертається увага на відсутність нормативно-правового акту, в якому закріплено повний узагальнений перелік характеристик земель, за якими здійснюється їх якісний облік.

У підрозділі 2.4 «Правове регулювання державної реєстрації земельних ділянок» доведено, що реєстрації підлягають права на земельні ділянки, а щодо земельних ділянок здійснюється облік, тому під державною реєстрацією земельних ділянок слід розуміти державну реєстрацію прав на них. Виділено і обґрунтовано принципи державної реєстрації прав на земельні ділянки: обов’язковість, первинність державної реєстрації права власності по відношенню до інших речових прав, достовірність, послідовність, спеціальність, публічність, безповоротність, територіальність, платність.

На підставі аналізу положень Тимчасового порядку ведення державного реєстру земель, затвердженого наказом Державного комітету України по земельних ресурсах від 2 липня 2003 р. № 174, та Порядків ведення Поземельної книги і Книги записів про державну реєстрацію державних актів на право власності на земельну ділянку та на право постійного користування земельною ділянкою, договорів оренди землі, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 9 вересня 2009 р. № 1021, зроблено висновок про те, що державна реєстрація земельних ділянок у складі державного реєстру земель – це оформлення і реєстрація правопосвідчувальних документів на земельні ділянки. Відповідно, об’єктом державної реєстрації земельних ділянок є відомості, що відображають зміст таких документів.

Розділ третій «Правове забезпечення земельно-оціночної діяльності в Україні» присвячений дослідженню сучасного стану правового забезпечення земельно-оціночної діяльності, що за критерієм належності до видів оцінки земель об’єднує такі види земельно-кадастрової діяльності як бонітування ґрунтів, економічна оцінка земель і грошова оцінка земельних ділянок.

У підрозділі 3.1 «Правові аспекти бонітування ґрунтів і економічної оцінки земель» проведено аналіз правового регулювання бонітування ґрунтів і економічної оцінки земель. Встановлено, що бонітування ґрунтів проводиться лише на землях сільськогосподарського призначення та лісового фонду, а економічній оцінці підлягає весь земельний фонд України. Об’єктами даних видів оцінки земель є агровиробничі групи ґрунтів, території земельно-оціночних районів (зон) та окремі земельні ділянки.

У роботі наведені наукові визначення понять бонітування ґрунтів і економічної оцінки земель. Обґрунтовано висновок про те, що здійснення бонітування ґрунтів і економічної оцінки земель на сьогодні ускладнено відсутністю нормативних актів, які б визначали порядок і методику проведення даних видів оцінки земель. Висловлено думку про необхідність розроблення Державним агентством земельних ресурсів України Методики бонітування ґрунтів і Методики економічної оцінки земель та затвердження їх постановами Кабінету Міністрів України.

Крім того, у ст. 17 Закону України «Про оцінку земель» (з урахуванням положень ст. 18 щодо періодичності проведення нормативної грошової оцінки земельних ділянок) запропоновано встановити періодичність проведення економічної оцінки земель: сільськогосподарського призначення – не рідше ніж один раз на 5 років; несільськогосподарського призначення – не рідше ніж один раз на 7 років.

Підрозділ 3.2 «Правове регулювання грошової оцінки земельних ділянок» присвячений аналізу правового регулювання грошової оцінки земельних ділянок в Україні.

Сформульовано визначення грошової оцінки земельних ділянок. Зроблено висновок про те, що відомості про нормативну грошову оцінку одержують в результаті визначення вартості земельної ділянки в грошовому еквіваленті на рентній основі за правилами і показниками, чітко регламентованими нормативно-правовими актами; відомості про експертну грошову оцінку – в результаті визначення ринкової вартості (ціни) земельної ділянки та пов’язаних із нею прав, що є самостійними об’єктами оцінки, із застосуванням сукупності підходів, методів та оціночних процедур. Відповідно, об’єктами нормативної грошової оцінки є всі земельні ділянки в межах держави, а експертної грошової оцінки – земельні ділянки і права на них. Обґрунтовано необхідність внесення змін до діючих нормативно-правових актів, які об’єктом оцінки визначають частини земельних ділянок.

Виявлені прогалини та суперечності у правовому регулюванні грошової оцінки земельних ділянок, зокрема, вказується на необхідність приведення норм Закону України «Про оцінку земель» та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності щодо проведення робіт із землеустрою, землеоціночних робіт, затверджених наказом Державного комітету України із земельних ресурсів від 5 серпня 2009 р. № 423, які визначають вимоги до суб’єктів оціночної діяльності, у відповідність із нормами Закону України «Про оцінку майна, майнових прав та професійну оціночну діяльність в Україні», а також прийняття постанови Кабінету Міністрів України «Про порядок рецензування звітів з експертної грошової оцінки земельних ділянок».