ПРАВОВІ ТА ОРГАНІЗАЦІЙНІ ОСНОВИ БЮДЖЕТНОГО ПРОГРАМУВАННЯ В УКРАЇНІ Автореферат

У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, вказується на зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначається мета і завдання дослідження, його об’єкт і предмет, використані методи, нормативна та емпірична основи, формулюються основні теоретичні положення, які обумовлюють наукову новизну, визначається практичне значення одержаних результатів та їх апробація.

Розділ 1 «Теоретичні та правові основи бюджетного програмування» містить три підрозділи, у яких охарактеризовано еволюцію бюджетного програмування, позитивний досвід міжнародних і зарубіжних інституцій у зазначеній сфері.

У підрозділі 1.1 «Ґенеза бюджетних відносин у контексті бюджетного програмування» проаналізовано специфіку виникнення та розвитку фінансових відносин у бюджетній сфері, відповідних правових регуляторів та правової доктрини, яка склалася у цій сфері. Наголошується, що відповідні історіографічні аспекти дають можливість обґрунтовано визначити модель та перспективи бюджетного програмування в Україні, окреслити спадкоємність і сталість бюджетних процесів в національній фінансово-правовій системі.

Доводиться, що бюджет у його сучасному вигляді виник у фінансових правовідносинах у відносно недавній історичний період; раніше, замість бюджету, існували прості звіти і рахунки, при тому неповні, за головним рубриками фінансового господарства. При цьому недостатній розвиток бюджетних правовідносин зумовив стан відповідної фінансово-правової доктрини. Зазначено, що програмні заходи використовувалися у бюджетному процесі з періоду його становлення. Наголошено, що формалізація бюджетних правовідносин та кодифікація їх нормативних регуляторів сприяли поступовому формуванню інституту бюджетного права.

Досліджено досвід бюджетного планування в Російській імперії та специфіку бюджетного супроводження планової економіки в СРСР. Доведено, що бюджетне планування, складання та виконання державного бюджету в соціалістичних країнах стало складовою частиною їх народногосподарського планування. Бюджетні асигнування того періоду носили строго цільовий характер, причому при виділенні коштів враховувалися ефективність і ступінь використання раніше наданих бюджетних коштів, а також обсяг платежів у дохід бюджету. У рамках аналізу радянського бюджетного законодавства констатовано, що наявність централізованого планування бюджетного процесу в СРСР не призвела до його програмування як у частковому вигляді, так і на загальнодержавному рівні.

Аналіз бюджетної правової доктрини того періоду свідчить про декларування взаємозв’язків державного бюджету з народногосподарським планом, а також про обумовленість і необхідність існування поряд з народногосподарським планом державного бюджету країни. Доведено, що в рамках правової доктрини того періоду, на відміну від тодішнього радянського законодавства, з’явилися пропозиції щодо використання програмного підходу в бюджетній сфері, тому вітчизняну бюджетну модель визначено такою, що розвивалася майже без використання інститутів та механізмів бюджетного програмування, а відтак потребує на рецепцію позитивного зарубіжного та наднаціонального досвіду.

У підрозділі 1.2 «Наднаціонально-правові форми бюджетного програмування» проведено аналіз організаційно-правового забезпечення бюджетного програмування, що склалося на наднаціональному рівні. Встановлено, що наднаціональні механізми бюджетного програмування є корисними для запозичення навіть поза питанням інкорпорованості України в систему ООН та адаптації в Україні норм фінансового права ЄС. Констатується, що зазначені механізми програмного бюджетування заслуговують на увагу як компромісний та достатньо досконалий доробок, запроваджений у наднаціональні бюджеті відносини насамперед у рамках вирішення практичних потреб та викликів.

У рамках аналізу бюджетних процесів в ООН та міжнародних організаціях системи ООН доведено, що бюджетний процес у цих наднаціональних структурах є програмним, відтак відносини щодо розроблення й реалізації відповідних бюджетів отримали правове забезпечення, насамперед у форматі інституту бюджетних програм. У підрозділі досліджено особливості складання та реалізації бюджету ЄС і, як результат, доведено, що останніми десятиріччями бюджетне програмування запроваджено у бюджетний процес ЄС у повному обсязі, при цьому відповідні правові механізми мають тенденцію до ускладнення. У рамках аналізу досвіду бюджетного програмування в рамках ЄС доведено, що застосована у ЄС наднаціональна бюджетна модель не дозволила повністю усунути проблеми розвитку його фінансової системи, про що свідчать й фінансові кризи ЄС 2008–2012 рр. Отже, у цілому програмне регулювання бюджетних відносин на глобальному та європейському рівнях слід визнати загальнопоширеним правовим явищем.

У підрозділі 1.3 «Зарубіжний досвід правового забезпечення бюджетного програмування» розглядається специфіка правового забезпечення бюджетного програмування в зарубіжних країнах. У підрозділі зазначається, що вдалі форми програмування, запроваджені в розвинених країнах, та спроби реформувати пострадянські бюджетні системи в нових незалежних державах становлять як цікавий емпіричний матеріал, так і підґрунтя для порівняльного аналізу із національною бюджетною моделлю України.

Констатується, що загальні риси програмного регулювання в державах із ринковою економікою (Великобританія, Нідерланди, Норвегія, США та ін.) були закладені в 30-ті роки ХХ ст., а певний вплив на їх еволюцію справила теорія і практика народногосподарського планування в тоталітарних державах того періоду (СРСР, Німеччина та ін.). Визначено, що практика фінансового програмування в зарубіжних країнах, як правило, передбачає застосування прогнозування «від досягнутого», коли обсяг коштів за окремими статтями на наступний бюджетний рік визначається через зменшення (збільшення) відповідного обсягу коштів поточного року.

Аналіз сучасної правової практики та наукової доктрини доводить наявність декількох різновидів фінансового програмування, що на сьогодні використовуються в різних державах водночас чи окремо. Так, у бюджетному праві США застосовуються: система планування, програмування, бюджетування, механізм цільового управління, тоді як у Великобританії використовуються система програмного аналізу й огляду; у Швеції – багатоцільове бюджетне планування. Аналіз бюджетного законодавства Білорусі, Вірменії, Казахстану, Молдови та Російської Федерації свідчить про інституціоналізацію бюджетних програм та середньострокових бюджетних програмних актів у національних бюджетних законодавствах, про перехід до бюджетного програмування як на загальнонаціональному, так і на регіональному й місцевому рівнях. У зв’язку з цим, наголошено, що програмування бюджету в розвинених країнах забезпечене спеціальними організаційно-правовими механізмами, тоді як у країнах пострадянського простору програмування бюджетних процесів стало уніфікованою загальною практикою.

Розділ 2 «Правові засади бюджетного програмування в Україні» містить у собі три підрозділи.

У підрозділі 2.1 «Регулятивна правова природа бюджетного програмування» визначаються особливості змісту, завдань та механізмів бюджетного програмування. Констатується, що сучасна правова доктрина розглядає бюджетне програмування насамперед у контексті програмно-цільового методу.

Доведено, що основною метою програмно-цільового методу є забезпечення необхідної інформації про ресурси та ефективність видатків, від яких залежить виконання програми та підпрограми. Така інформація допомагає суб’єктам, які приймають управлінські рішення, правильно обрати першочергову та найважливішу програму серед інших, альтернативних програм. Зазначається, що обов’язковим елементом програмно-цільового методу організації бюджетного процесу сьогодні вважається середньострокове бюджетне планування. Застосування програмно-цільового методу організації бюджетного процесу передбачає планування як доходної, так і видаткової частин бюджету не тільки на наступний рік, але й на середньострокову перспективу.

Висвітлено відмінність категорії бюджетного програмування від категорії бюджетного планування, яка охоплює різні форми регулювання бюджетних відносин. У рамках аналізу національного бюджетного законодавства доведено, що лише у чинному БК України, на відміну від попереднього законодавства про бюджет, відбулося їх запровадження у бюджетну реальність. Правову основу у сфері бюджетного програмування визначено як дещо декларативну, а механізми реального бюджетного програмування – як недосконалі та неповні. Досліджено підзаконні концептуальні та програмні акти з питань запровадження в Україні бюджетного програмування.

Зазначено, що чинний БК України, на відміну від попереднього, не передбачає ознаки системності бюджетної програми, водночас запроваджує категорії очікуваного результату та дещо змінює формат функцій розпорядників програм. Вказано на важливість визначення паспорту бюджетної програми як нормативного правового документу; адже саме паспорт бюджетної програми є документом, який містить відповідні правові програмні норми. Аналіз норм БК України дозволив авторові констатувати, що обсяг та динаміка вітчизняної нормативної основи у сфері бюджетного програмування свідчить про становлення та розвиток в Україні відповідних інститутів бюджетного права.

У підрозділі 2.2 «Правові форми програмності Державного бюджету України» висвітлено особливості бюджетного програмування на загальнодержавному рівні. Доведено, що відповідні відносини у сфері середньострокового бюджетного програмування та розроблення й реалізації бюджетних програм є врегульованими низкою норм БК України.

Зокрема, досліджено правовий інститут Прогнозу Держбюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди, визначено роль зазначеного документу у формуванні бюджетних програм (з урахуванням строку їх реалізації) на плановий і наступні за плановим два бюджетні періоди. Окреслено специфіку компетенції Міністерства фінансів (далі – Мінфіну) України щодо визначення організаційно-методичних засад бюджетного планування Держбюджету України та розроблення проекту Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період. Доведено, що схвалення Основних напрямів бюджетної політики є елементом програмного регулювання бюджетних відносин на загальнодержавному рівні. Визначено компетенцію головних розпорядників бюджетних коштів стосовно складання та виконання бюджетних програм Держбюджету України.

У рамках аналізу чинних Правил складання паспортів бюджетних програм, звіту про їх виконання, затверджених наказом Мінфіну України від 29 грудня 2002 р. № 1098, зроблено висновок, що процедури розроблення та реалізації бюджетних програм у Держбюджеті України сьогодні мають насамперед підзаконну нормативну регламентацію.

Автором проаналізовано практику затвердження паспортів бюджетних програм Держбюджету України відповідно до зазначених вище Правил, вказано на такі недоліки відповідних процедур, як відсутність офіційного оприлюднення паспортів бюджетних програм, що вкрай ускладнює громадський контроль за витрачанням суспільних коштів; відсутність процедури обов’язкової попередньої перевірки зазначених паспортів контролюючими органами. Аналіз Держбюджетів України за період 2003–2010 рр. (затверджених відповідно до БК України 2001 року) та Держбюджетів України 2011 та 2012 рр. дозволив авторові стверджувати, що зміни до порядку складання бюджетної класифікації, зокрема, формальне запровадження обов’язковості програмної бюджетної класифікації Держбюджету України, не призвели до істотного перегляду системи витрат Держбюджету України, про що свідчить й порівняння відповідних бюджетних програм та розписів. Констатується, що інститут бюджетного програмування поки що не став підґрунтям для удосконалення процесів складання та виконання Держбюджету України.

Здійснено аналіз змісту та практики реалізації Стратегії оптимізації кількості бюджетних програм та Плану заходів з її реалізації, затверджених розпорядженням уряду України від 6 квітня 2011 р. № 292-р. У зв’язку з цим, підкреслюється, що дії виконавчої влади у 2011–2012 рр. у цілому сприяли реалізації приписів зазначеної Стратегії, хоча відповідні організаційно-управлінські заході здійснювалися з певним запізненням від встановлених у Плані термінів. Зазначено, що в період 2010–2012 рр. виконавча влада регламентувала вимоги до змісту паспортів бюджетних програм шляхом встановлення стандартів визначення результативності бюджетних програм. Ключовим нормативним актом у цій сфері визначено Загальні вимоги до визначення результативних показників бюджетної програми, затверджені наказом Мінфіну України від 10 грудня 2010 р. № 1536. Наголошено на позитивному впливі норм Методичних рекомендацій щодо визначення результативних показників бюджетної програми, затверджених наказом Мінфіну України від 27 жовтня 2009 р. № 1252, на вдосконалення нормативної регламентації програмування Держбюджету України.

Підрозділ 2.3 «Правові механізми програмування місцевих бюджетів в Україні» присвячено аналізу правових механізмів програмного регулювання місцевих бюджетів територіальних громад України та їх об’єднань.

Здійснено аналіз правової доктрини та нормативної основи щодо процесів місцевого (муніципального) правового програмування. Зазначено, що програмування як процес розроблення, ухвалення та реалізації місцевих правових програм є невід’ємною складовою системи локального управління та елементом сучасного самоврядного менеджменту. Вказується, що Конституція та законодавство України про самоврядування прямо передбачає складання місцевих бюджетів для реалізації програм розвитку, тому програмність таких бюджетів має становити їх невід’ємну рису.

Зазначається, що БК України 2001 р. не передбачав застосування програмного підходу для реалізації місцевих бюджетів; водночас потреба у програмному регулюванні на місцевому рівні в цьому акті визнавалася. Вказано, що запровадження програмного регулювання в місцевому бюджетуванні України відбувалося «зверху донизу», без активного залучання самоврядних структур до обговорення відповідних процесів та схвалення рішень. Висвітлено роль Концепції реформування місцевих бюджетів 2007 р. в запровадженні програмного регулювання місцевих бюджетів.

Наголошено, що чинний БК України передбачає можливість застосування програмного регулювання в рамках місцевих бюджетних процесів, водночас не встановлює обов’язковості відповідних процедур, хоча й приділяє певну увагу середньостроковому програмуванню місцевих бюджетів. Зазначено, що ключовим нормативним актом з питань бюджетного програмування на регіональному та локальному рівнях став наказ Мінфіну України від 9 липня 2010 р. № 679, яким було запроваджено проведення експерименту із запровадження програмно-цільового методу складання та виконання місцевих бюджетів у АР Крим, Житомирській, Луганській та Львівській областях.

При цьому наголошується, що узгодження цих питань із зацікавленими регіональними та локальними органами місцевого самоврядування не проводилося, що порушує принципи здійснення в України місцевого самоврядування. Автором доведено, що Правила складання паспортів бюджетних програм місцевих бюджетів та звітів про їх виконання, схвалені наказом Мінфіну України від 9 липня 2010 р. № 679, містять вимоги, які в цілому є подібними до вимог до змісту паспортів бюджетних програм Держбюджету України.

Доведено істотну регулятивну роль норм Інструкції про статус та особливості участі у бюджетному процесі відповідальних виконавців бюджетних програм місцевих бюджетів 2010 року, яку було затверджено Мінфіном України з метою чіткого розмежування повноважень, прав і відповідальності головних розпорядників коштів місцевого бюджету та відповідальних виконавців бюджетних програм у процесі складання, затвердження та виконання бюджету в умовах упровадження програмно-цільового методу в бюджетний процес на місцевому рівні. Досліджено Типові переліки бюджетних програм та результативних показників їх виконання для місцевих бюджетів у різних галузях, що схвалюються центральними органами влади разом із Мінфіном України та містять у собі відповідні переліки програм та вимоги до їх паспортів за певним напрямом.

Доведено, що правове забезпечення бюджетного програмування на місцевому рівні наразі перебуває на стадії розвитку й потребує вдосконалення щодо питань як принципів і підходів правового регулювання відповідних процесів, так і суб’єктів нормотворчої активності.

Розділ 3 «Організаційні основи бюджетного програмування в Україні» включає у себе три підрозділи.

Підрозділ 3.1 «Організаційні механізми взаємозв’язку бюджетних програм з іншими публічними програмами» присвячено аналізу специфіки співвідношення бюджетних програм із іншими публічними програмами, які використовуються у вітчизняних адміністративно-правових та фінансово-правових механізмах. Такий аналіз дозволив визначити високий ступінь залучення бюджетних програм до загальних програмно-управлінських процесів, окреслити важливе значення бюджетних програм у системі програмно-правового регулювання. Проведено аналіз законодавства щодо форм та класифікації публічних програм та співвіднесення бюджетних програм з іншими правовими формами програмування.

Доведено наявність зв’язку між Основними напрямами бюджетної політики на 2012 рік та положеннями Програми економічних реформ на 2010–2014 роки «Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава». При цьому вказується, що внаслідок змін у конституційному та адміністративному законодавстві наявний у 1996–2011 рр. програмний «ланцюжок» (програма діяльності Кабінету Міністрів України – Державна програма економічного і соціального розвитку України – державні цільові програми) було розділено, а значення відповідних форм програмування у бюджетних процесах суттєво зменшено.

Доведено, що наразі основною формою публічного програмного регулювання, зв’язок якої з бюджетними програмами регульовано правовими механізмами, є державні цільові програми. Водночас констатується, що бюджетні відносини та відносини в сфері державних цільових програм не є тотожними, що спричиняє невиконання багатьох цільових програм. Зазначено, що внаслідок відсутності належної системи стратегічних і програмних документів бюджетні програми не узгоджені із пріоритетами розвитку, що, у свою чергу, створює перешкоди для визначення пріоритетів соціально-економічного розвитку України. Тому останніми роками спостерігаються факти непослідовності державної політики у сфері програмного регулювання, постійно змінюються пріоритети соціально-економічного розвитку.

Доведено, що впродовж декількох бюджетних періодів має місце преференційне бюджетне фінансування окремих державних програм, передбачене у нормах статей Держбюджетів України, але не у класифікаціях додатків цих бюджетів. Вказується, що більшість бюджетних програм не має прив’язки до цільових програм, а значна частина цільових програм взагалі не передбачена у класифікаціях додатків до законів про Держбюджет України. Водночас вказано на те, що окремі цільові та інші програми послідовно (щорічно) містяться в переліках бюджетних програм Держбюджету України.

У підрозділі 3.2 «Організаційні питання контролю та аудиту бюджетних програм» досліджено питання організаційно-правового забезпечення контролю та аудиту у сфері бюджетного програмування.

Досліджено категорію державного аудиту як форми контролю за бюджетними коштами. Зазначено, що така складова державного аудиту, як аудит ефективності, є новим видом контролю, спрямованим на визначення ефективності використання бюджетних коштів для реалізації запланованих цілей та встановлення чинників, які цьому перешкоджають. Констатовано, що саме аудит ефективності є ключовою формою контролю у сфері бюджетного програмування. Автором проаналізовано чинне законодавство, що визначає повноваження основних органів державного контролю – Рахункової палати та Державної фінансової інспекції (далі – Держфінінспекції).

Доведено, що Рахункова палата не має спеціальної компетенції щодо контролю у сфері бюджетного програмування, тоді як контроль, що здійснюється цим органом, є складовою парламентського контролю. Позбавлення у 2010 році Рахункової палати повноважень щодо контролю за формуванням доходної частини бюджету призвело до зменшення компетенції цього органу у сфері контролю за бюджетним програмуванням. Водночас наведено матеріали перевірок, які свідчать, що саме Рахункова палата може виступати активним суб’єктом здійснення контролю, насамперед щодо середньострокового бюджетного планування та на стадії розроблення паспортів бюджетних програм.

Наголошено, що Держфінінспекція наразі виконує повноваження контрольно-ревізійної служби відповідно до Положення про цю інспекцію, схваленого указом Президента України від 23 квітня 2011 р. № 499, тоді як норми інших правових актів досі містять норми щодо повноважень Державної контрольно-ревізійної служби. Так, питання здійснення ДФІ контролю у сфері бюджетного програмування визначено в Порядку проведення державною контрольно-ревізійною службою, її територіальними органами державного фінансового аудиту виконання бюджетних програм 2004 р. та у Методичних рекомендаціях щодо проведення органами державної контрольно-ревізійної служби аудиту ефективності виконання бюджетної програми 2005 року. Підкреслюється, що питання контролю за бюджетним програмуванням у БК України висвітлено недостатньо, на відміну від зазначених вище підзаконних актів.

На основі аналізу статистичних даних контрольної діяльності ДФІ, наголошено, що питання бюджетного програмування в контрольній діяльності ДФІ становлять, за всіма показниками, незначну частку від загальної діяльності інспекції. Підрозділ завершується констатацією значення внутрішнього контролю в системі державного контролю у сфері бюджетного програмування.

Підрозділ 3.3 «Правоохоронні механізми та юридична відповідальність у сфері бюджетного програмування» присвячений аналізу правоохоронних механізмів та форм юридичної відповідальності за правопорушення у сфері бюджетного програмування.

Доведено, що основну роль у відповідних формах забезпечення бюджетного правопорядку відіграють охоронні механізми бюджетного законодавства, які визначено у доктрині як фінансово-правову або ж як бюджетно-правову відповідальність. Наголошується, що основними порушеннями бюджетного законодавства, зокрема норм ст. 116 БК України, є: порушення порядку або термінів подання і затвердження паспортів бюджетних програм; нецільове використання бюджетних коштів; включення недостовірних даних до звітів про виконання паспортів бюджетних програм; порушення порядку й термінів подання звітів про виконання паспортів бюджетних програм та ін.

Вказано на можливі бюджетні санкції за відповідні правопорушення, закріплені нормами ст. 117 БК України, а також визначено спрямованість процесуальних механізмів, закріплених нормами ст.ст. 118–124 БК України та Порядку складання Протоколу про порушення бюджетного законодавства, затвердженого наказом Мінфіну України від 15 листопада 2011 р. № 1370. Доведено, що охоронна діяльність у сфері протидії порушенням бюджетного законодавства у сфері бюджетного програмування входить до компетенції органів державного регулювання та контролю в цій сфері, насамперед – до компетенції Держфінінспекції.

Зазначено, що відповідальність за правопорушення у сфері бюджетного програмування передбачено також нормами ст. 164-12 Кодексу України про адміністративні правопорушення (КУпАП). Підкреслюється, що органом, який здійснює відповідне адміністративне провадження в рамках КУпАП та Порядку оформлення органами державної контрольно-ревізійної служби в Україні матеріалів про адміністративні правопорушення, затвердженого наказом Мінфіну України від 12 березня 2009 р. № 52, є Держфінінспекція. Доведено, що органи Держфінінспекції при здійсненні провадження за ст. 164-12 КУпАП мають обмежену компетенцію, із її доповненням в рамках прокурорської діяльності. Наголошено на недоліках процесуальних норм щодо притягнення до відповідальності за ст. 164-12 КУпАП, що ускладнює застосування відповідних адміністративних норм в рамках судової практики.

Проведено аналіз механізмів кримінально-правової відповідальності у сфері бюджетного програмування. Досліджено склад відповідних норм ст. 210 та ст. 211 Кримінального кодексу України й доведено високу латентність зазначених злочинів. При цьому наголошено на проблемах відмежування їх складів від адміністративних правопорушень, передбачених нормами ст. 164-12 КУпАП. Встановлено, що правопорушення, передбачені нормами БК України, КУпАП та КК України, можуть бути подібними за фактичним складом, але вони передбачають різні форми юридичної відповідальності різних суб’єктів покарання (учасників бюджетного процесу, посадових чи службових осіб). При цьому притягнення до бюджетної відповідальності учасників бюджетного процесу (органів та установ) не знімає з порядку денного питання адміністративної чи кримінальної відповідальності посадових (службових) осіб за ст. 164-12 КУпАП, ст.ст. 210, 211 КК України.