ПРАВОВИЙ РЕЖИМ ПРИБЕРЕЖНОЇ СМУГИ МОРІВ Автореферат

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, характеризується ступінь її розроблення у спеціальній літературі, визначаються мета, основні завдання, об’єкт та предмет дисертаційного дослідження. Зазначаються науково-методологічна основа проведеного дослідження, наукова новизна та практичне значення роботи. Формуються положення, що виносяться на захист. Наводяться відомості щодо публікацій за темою дисертації, структури та обсягу роботи.

Розділ 1 «Прибережна смуга морів як об’єкт правового регулювання» складається з трьох підрозділів, у яких досліджуються загальнотеоретичні питання поняття прибережної смуги морів як правової категорії, його місця у системі екологічного права та екологічних правовідносин.

У підрозділі 1.1 «Прибережна смуга морів як комплексний природний об’єкт» визначено місце прибережної смуги морів у системі об’єктів навколишнього природного середовища, у системі об’єктів правового регулювання екологічного права.

Відзначається, що прибережна смуга морів як об’єкт екологічного права дотепер у законодавстві України належним чином не регулюється, що не дає змоги більш детально визначити правовий режим такого об’єкта.

Порівнюючи лікувально-оздоровчі та інші властивості, які можуть бути притаманні прибережній території морів, визначено, що прибережні території суші і прилеглі до них морські простори відзначаються високим ступенем взаємопов’язаності, а отже, повинні розглядатися як єдиний комплексний природний об’єкт правового регулювання та охорони, що, враховуючи особливості території України, її берегової лінії та географічних характеристик прилеглих до її території Чорного та Азовського морів, дає підстави стверджувати про наявність єдиної прибережної смуги морів принаймні як об’єкта правового регулювання.

Чинні нормативні програмні документи та окремі положення законодавства визначають прибережну смугу як звичайний об’єкт навколишнього природного середовища. Проте з огляду на проведене наукове дослідження зроблено висновок про комплексність зазначеного природного ресурсу, поєднання в ньому як об’єктивно існуючих характеристик, так і юридичних ознак, що дає змогу вважати його окремим інтегрованим об’єктом правового регулювання ландшафтного права.

Вказане зумовлює формування у законодавстві України комплексного інтегрованого поняття прибережної смуги морів як об’єкта правового регулювання, як відповідного об’єкта ландшафтного права, природного ресурсу, зони рекреаційної та лікувально-оздоровчої діяльності, а також як сфери здійснення господарської діяльності. Діалектичне поєднання згаданих основних ознак прибережної зони з відтворенням основних принципів правового регулювання в цій сфері зумовить зменшення негативного екологічного впливу на вказані об’єкти навколишнього природного середовища, сприятиме чіткому визначенню правового режиму використання та охорони прибережної смуги морів через призму регламентації та вдосконалення механізму здійснення господарської діяльності в межах відповідних об’єктів, що насамперед спрямоване на підвищення рівня гарантування екологічної безпеки.

З огляду на особливості об’єкта правового регулювання обґрунтовано формування окремого правового інституту екологічного права – інституту правового забезпечення використання, охорони та відтворення прибережної смуги морів.

У підрозділі 1.2 «Екологічні, економічні та політико-правові передумови комплексного правового регулювання використання, охорони та відтворення природних ресурсів та умов прибережної смуги морів» визначено напрямки державного правого регулювання у сфері використання, відтворення та охорони довкілля прибережної смуги морів та проаналізовано окремі його складові.

У сучасний період використання природних, переважно рекреаційних, ресурсів та умов прибережної смуги морів відзначається нераціональним характером. Серед причин, що зумовлюють таке становище, є недосконалість системи державного та самоврядного управління на цих територіях, що створює підстави для незаконного спеціального використання природних ресурсів та маніпулювання природними об’єктами, віднесеними до відання державних органів, підприємств, установ та організацій.

Як один із напрямків управління проаналізовано чинне законодавство щодо сплати податку за землю для земель в населених пунктах, що розташовані у межах прибережної смуги морів, та земель природно-заповідного, рекреаційного та лікувально-оздоровчого призначення у частині встановлення плати за землю. На основі проведеного аналізу запропоновано внесення змін до Закону України «Про плату за землю» та ліквідація існуючої диференціації щодо справляння плати на вказаних землях.

Щодо природних ресурсів та умов прибережної смуги морів має застосовуватися комплексний підхід при їх оцінці як основи економіко-правого механізму регулювання використання, відтворення та охорони у межах цього комплексного природного об’єкта. Поресурсовий облік та оцінка природних ресурсів прибережної смуги морів, що склалися історично та є загальними для всіх об’єктів природокористування та охорони, зокрема комплексних, призводить до невиправданого заниження диференційної ренти, яка виникає при природокористуванні та, як наслідок, до нераціонального використання таких природних ресурсів та умов.

Відтак, видається неможливим застосовувати загальновизнаний принцип економіко-правового механізму охорони навколишнього природного середовища «забруднювач платить» до природних ресурсів та умов прибережної смуги морів, оскільки при загальному природокористуванні негативний вплив якого, особливо у формі неорганізованої рекреації, є надзвичайно високим саме у прибережній смузі морів, такий «забруднювач» неперсоніфікований. Отже, враховуючи зазначені економічні передумови та особливості здійснення публічного природокористування у прибережній смузі морів, воно має бути детально регламентоване, а економіко-правовий механізм охорони та використання природних ресурсів та умов прибережної смуги морів повинен засновуватися на принципі «користувач платить» як передумові збалансованого природокористування у прибережній смузі морів.

При побудові засад єдиного державного правого регулювання у сфері використання, відтворення та охорони довкілля прибережної смуги морів має формуватися на спеціальних юридичних засад здійснення природокористування. Такими засадами повинні бути: а) платність використання природних ресурсів та відповідний перерозподіл коштів за землю, спеціального використання природних ресурсів, забруднення навколишнього середовища, тощо для спеціальних фондів охорони довкілля прибережної смуги морів; б) дозвільного порядку здійснення переважної частини видів господарської діяльності; в) часткового заповідання територій та морських просторів (створення природних резерватів) прибережної смуги морів; г) пріоритетності охорони довкілля, що може виявлятися у наданні переваг при ініціації та подальшій підтримці видів господарської діяльності, що найменше шкодять довкіллю і найбільш наближені до природних процесів прибережної смуги морів (принцип «екоциклів»).

Внаслідок природних особливостей, що дають змогу виділити прибережну смугу морів як окремий комплексний природний об’єкт правового регулювання (особливий ландшафт), вона може бути віднесена до категорії об’єктів, що становлять загальносуспільне надбання. Здійснюючи правове регулювання використання, відтворення та охорони природних ресурсів прибережної смуги морів необхідно враховувати належність останньої до загальносуспільного надбання як один із принципів правового регулювання.

У підрозділі 1.3 «Еколого-правові та адміністративно-правові аспекти правового режиму прибережної смуги морів» розглянуто питання можливості здійснення правового регулювання правовідносин щодо використання, відтворення та охорони прибережної смуги морів за різними підходами: виходячи із адміністративно-територіального поділу, запровадження екологічних районів, за концепцією екологічної межі тощо.

Визначення поняття, яке б ураховувало всі об’єктивні ознаки та властивості територій, що включаються до прибережної смуги морів, природних ресурсів і умов, розташованих на таких територіях, та формування відповідного правового режиму такого комплексного об’єкта може базуватися на розумінні останнього як певного екологічного району.

В адміністративно-правовому аспекті поняття «екологічний район» походить від політичних, соціально-економічних, національно-культурних та інших передумов та має властивості адміністративної одиниці, для якої характерні певні особливості природних умов та природних ресурсів, що впливають на формування переважних видів використання території.

Але формування прибережної смуги морів як комплексного об’єкта екологічного права не повинно засновуватися на концепції екологічного району – сукупності адміністративно-територіальних утворень, оскільки це виключає повне та обґрунтоване врахування насамперед екологічних особливостей вказаного об’єкта, а також є невиправданим із тектологічних позицій. Виокремлення та фіксація у правових нормах, а також встановлення правого режиму прибережної смуги морів має на меті впровадження єдиних принципів правового регулювання використання, відтворення та охорони природних ресурсів та умов такого об’єкта, що має супроводжуватися формуванням особливої системи органів державної влади із визначених питань або чіткою координацією повноважень наявних природоохоронних органів.

При включенні до складу прибережної смуги морів територій базових адміністративно-територіальних одиниць у повному обсязі вірогідною є конкуренція повноважень територіальних органів міністерств та відомств, які здійснюють державне управління у галузі використання, відтворення та охорони природних ресурсів, зокрема таких, що здійснюють відомче управління (Міністерство інфраструктури, Міністерство охорони здоров’я тощо), відповідних органів місцевого самоврядування при здійснені ними своїх повноважень у галузі охорони довкілля та використання природних ресурсів та спеціалізованих органів державного управління з питань природокористування та охорони довкілля у прибережній смузі морів.

Поряд із наведеними визначеннями поняття «екологічний район» розглядається також концепція екологічної межі, що передбачає встановлення районів поширення шкідливих наслідків відповідно до фактичного чи прогнозованого географічно локалізованого поширення шкідливих наслідків діяльності людини та дії природних чинників у певному просторовому вимірі, що передбачає застосування у цих межах заходів із запобігання чи усунення шкідливих чинників впливу на навколишнє середовище. Така концепція є основою для визнання певних територій зонами надзвичайної екологічної ситуації. Враховуючи концептуальні засади правового гарантування екологічної безпеки, розроблені вітчизняною правовою доктриною, а також особливості екологічних взаємозв’язків у прибережній зоні морів, слід наголосити на доцільності застосування принципу «рівнів екологічно небезпечної діяльності» як основного та найбільш прийнятного засобу нормування шкідливої діяльності в межах прибережної смуги морів.

Розділ 2 «Правові засади управління у сфері використання, відтворення та охорони природних ресурсів прибережної смуги морів» складається з трьох підрозділів, у яких досліджуються питання забезпечення управління у сфері використання, відтворення та охорони прибережної смуги морів, здійснення правової охорони природних ресурсів прибережної смуги морів.

У підрозділі 2.1 «Інституційно-функціональне забезпечення управління у сфері використання, відтворення та охорони прибережної смуги морів» проаналізовано компетенція різних державних органів, які забезпечують управління у сфері використання, відтворення та охорони прибережної смуги морів.

Управлінню у сфері використання, відтворення та охорони природних ресурсів прибережної смуги морів, як окремому елементу управління у галузі екології, притаманні певні загальні риси, що відображають суб’єктний склад та статус (компетенцію) таких суб’єктів. За цими ознаками управління природокористуванням та охороною природних ресурсів прибережної смуги морів можна розподілити на державне, самоврядне та громадське.

Відзначається, що відсутність нормативного визначення поняття «прибережна смуга морів», а також основних законодавчих засад встановлення правового режиму прибережної смуги морів, не сприяє ефективності, якості та деталізації правового регулювання, зокрема щодо збалансованого співвідношення реалізації функцій державних та самоврядних органів.

Відтак, виходячи з аналогії правового регулювання особливо цінних земель, враховуючи обґрунтовану необхідність захисту відповідних територій, пропонується внести відповідні зміни до Водного кодексу України та низки інших нормативно-правових актів щодо визначення повноважень Кабінету Міністрів України в частині затвердження меж та правил використання прибережної смуги морів.

Дисертант також доводить необхідність надання повноважень Мінприроди запроваджувати на окремих територіях режим заповідної охорони природи та вносити відповідні рекомендації до Кабінету Міністрів України, розробляти проекти положень про охорону прибережних зон акваторій морів та прибережної смуги морів від негативного впливу діяльності підприємств.

Обґрунтовується необхідність прийняття на рівні Мінприроди положення про порядок використання, відтворення та запобігання руйнуванню морського берега та охорони земель у прибережній смузі морів, а також необхідності створення системи інтегрованого управління природокористуванням у межах водоохоронної зони морів, прибережної смуги морів, територіальних морських вод України.

Аналізуючи механізм інституційно-функціонального забезпечення використання, відтворення та охорони прибережної смуги морів, автором зроблено низку пропозицій до зміни повноважень спеціальних державних органів управління.

У підрозділі 2.2 «Здійснення розподілу та перерозподілу природних ресурсів у прибережній смузі морів» проаналізовано законодавство України щодо регулювання питань розпорядження природними ресурсами у прибережній смузі морів.

Аналіз розподілу та перерозподілу природних ресурсів у прибережній смузі морів дозволив констатувати, що існуюча система правового забезпечення використання та охорони природних ресурсів у межах такого природного комплексу ландшафтного характеру, як прибережна захисна смуга, потребує вдосконалення, зокрема щодо використання земель у межах прибережної смуги морів. Це зумовлено тим, що чинне водне законодавство визначає можливість надання у постійне користування земельних ділянок прибережної захисної смуги водогосподарським спеціалізованим організаціям, іншим підприємствам, установам і організаціям, в яких створено спеціалізовані служби з догляду за водними об'єктами, прибережними захисними смугами, смугами відведення, береговими смугами водних шляхів, гідротехнічними спорудами для підтримання їх у належному стані. Проте стаття 59 Земельного кодексу України не передбачає окремого посилання стосовно надання відповідної категорії земель чітко визначеному землекористувачу.

З іншого боку, чинне законодавство передбачає можливість правової охорони та обмеження екологонебезпечної діяльності лише в межах водоохоронних та захисних смуг, обходячи своєю увагою охорону прибережної смуги морів як комплексного ландшафтного об’єкта, у зв’язку з чим дисертантом було запропоновано здійснення зонування шляхом встановлення правової охорони прибережної смуги морів з наданням окремим зонам посиленого та менш посиленого правового режиму охорони.

Дисертантом обґрунтовується пропозиція створення на територіях прибережної смуги морів об’єктів природно-заповідного фонду, з урахуванням унікального поєднання як природноресурсових якостей відповідного ландшафту, так і поєднання відповідних кліматичних умов, що обумовлені наявним навколо Чорного та Азовського морів субтропічним кліматом.

У підрозділі 2.3 «Правова охорона природних ресурсів прибережної смуги морів» визначається стан правового забезпечення охорони природних ресурсів прибережної смуги морів.

Охорона природних ресурсів прибережної смуги морів є важливою функцією державного управління у галузі екології в межах визначеного комплексного об’єкта та механізмом відновлення порушених прав на природні ресурси та на безпечне для життя і здоров’я довкілля. Охорона природних ресурсів прибережної смуги морів як функція управління передбачає комплекс заходів, що здійснюється компетентними органами державної влади стосовно забезпечення раціонального та ощадливого використання природних ресурсів прибережної смуги морів, збереження її екосистем у природному стані та гарантування сприятливої екологічної обстановки.

На основі проведення всебічного аналізу чинного екологічного законодавства України дисертантом визначено, що особливістю охорони природних ресурсів прибережної смуги морів є взаємопов’язаність таких природних ресурсів та умов із землею як територіальним базисом та акваторією, внаслідок чого охоронні заходи виражаються переважно у відповідному зонуванні території та встановленні суворого режиму здійснення окремих видів діяльності в таких зонах.

Розділ 3 «Світовий досвід правовового регулювання, відтворення та охорони природних ресурсів прибережної зони морів» містить три підрозділи, в яких розглянуто досвід управління іноземних держав та визначено можливості та доцільності його застосування для України.

У підрозділі 3.1 «Особливості англо-американської системи правових засад управління в сфері використання та охорони природних ресурсів прибережної смуги морів» проаналізовано законодавство країн англо-саксонської системи права (США, Австралії, Нової Зеландії), яке визначає компетенцію та повноваження відповідних державних органів та органів місцевого самоврядування в сфері використання та охорони природних ресурсів прибережної смуги морів.

Важливу роль у здійсненні політики управління береговою зоною в США відіграють штати, які розробляють і реалізують за фінансової підтримки федерального уряду програми управління береговою зоною. Під час вироблення політики управління прибережною зоною в різних штатах використовуються такі методичні підходи, як територіальне планування освоєння берегових ресурсів; функціональне зонування берегової смуги, тимчасовий мораторій на господарську діяльність у береговій зоні в штатах із високим рівнем господарського впливу на цю зону; механізм функціонального управління природокористуванням; включення планування природокористуванням у береговій зоні моря в загальну систему управління природокористуванням за умови випереджального планування у береговій зоні і контролю за землекористуванням у цій зоні.

З огляду на наведену практику нормативно-правового регулювання в сфері використання та охорони прибережної смуги морів доцільним було б запозичити досвід США у частині врахування досвіду диференціації природно-кліматичних умов при формуванні механізму нормативно-правового забезпечення та державного управління, беручи до уваги особливості геокліматичних умов, особливостей флори та фауни тощо. Доцільним також вбачається запозичення способу зонування прибережної смуги морів з урахуванням особливостей правової охорони окремих зон, можливості забудови та використання для господарських цілей.

Не менш важливим є пряме цільове фінансування природоохоронних заходів щодо відтворення та охорони прибережної смуги морів з Державного бюджету та введення податкових важелів впливу на порушників правового режиму використання та охорони прибережної смуги морів.

У підрозділі 3.2 «Особливості правового регулювання природокористування та охорони природних ресурсів прибережної смуги морів у країнах Європейського Союзу» проаналізовано концептуальні основи розвитку законодавства країн Європейського Союзу щодо використання та охорони природних ресурсів прибережної смуги морів.

Як відзначається у програмних документах ЄС створення ефективної системи управління природокористуванням у країнах Європи є нагальною потребою. На думку європейських фахівців необхідним є запровадження інтегрованого управління прибережними територіями та їх раціонального планування.

Прибережна смуга повинна вважатися частиною природного надбання, тому треба уникати її передачі в приватну власність, а у разі потреби вилучати її із приватної власності. У випадку, якщо це неможливо через легальні процедури, стосовно природних об’єктів прибережної смуги морів, які перебувають у приватній власності, повинні встановлюватися ландшафтні природоохоронні обмеження та обтяження у вигляді, зокрема, публічних сервітутів. Право вільного доступу громадян до прибережної смуги моря в порядку здійснення загального природокористування має гарантуватись, однак, якщо ситуація суперечить природоохоронним принципам, це право може бути обмежене.

Важливим аспектом управління є також те, що рішення щодо проектів розвитку прибережної смуги морів повинні прийматися за участі громадськості.

У підрозділі 3.3 «Використання світового досвіду регулювання природокористування у прибережних екосистемах в Україні» розглянуто можливість запровадження інтегрованої системи управління прибережною смугою морів в Україні.

Процес інтегрованого управління не підміняє собою процес галузевого планування, проте дозволяє подолати конфлікти та узгодити інтереси різних галузей економіки, які засновані на експлуатації природних ресурсів та умов прибережної зони морів. Наприклад, рекреаційне, транспортне господарство та промислова експлуатація живих ресурсів прибережних вод морів.

Запровадження інтегрованої системи управління дозволить усунути або зменшити: невиправдано ретроспективний характер управління (реакція на події після того, як вони вже сталися, хоча їм можна було б запобігти); кількість неузгоджених рішень, ухвалених у межах механізмів поресурсного (диференційованого) управління природокористуванням та охороною природних ресурсів; перевагу економічних інтересів над екологічними у процесі прийняття рішень; роздрібнене з географічного погляду планування (відсутність скоординованих і узгоджених дій між органами управління континентальною та морською складовими узбережжя, різними організаціями економічної діяльності або сусідніми общинами, території яких межують в зоні однієї прибережної екосистеми).

Беручи до уваги неможливість та недоцільність оперативно враховувати у кадастрі прибережної смуги морів усі випадки спеціального природокористування (зокрема, використання живих ресурсів моря), обґрунтованим, на думку дисертанта, є створення єдиного реєстру дозволів на спеціальне використання природних ресурсів прибережної смуги морів.

Невід’ємною частиною здійснення інтегрованого управління є забезпечення участі громадськості при прийнятті управлінських рішень. Участь громадськості в процесі оцінки впливу на навколишнє середовище у межах прибережної смуги морів повинна забезпечуватися на всіх рівнях проектного планування шляхом: проведення громадських слухань до прийняття рішень; можливості оскарження рішень державних органів громадськістю; створення груп громадських радників для забезпечення участі впродовж всього процесу виконання проекту або призначити громадського представника у відповідні комісії.

Оскільки спеціально уповноваженим державним органом у галузі управління охороною природи та використанням природних ресурсів є Міністерство охорони навколишнього природного середовища, то в його складі повинно бути створено управління регулювання природокористуванням у межах прибережної смуги морів та відповідні підрозділи в складі регіональних органів охорони природи. Здійснюючи міжгалузеву координацію, цей структурний підрозділ має отримати законодавчо забезпечені повноваження.