ПРЕДМЕТНА ПІДСУДНІСТЬ В АДМІНІСТРАТИВНОМУ СУДОЧИНСТВІ Автореферат

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, визначаються її зв’язок з науковими планами та програмами, мета і завдання, об’єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, наведено відомості щодо апробації та публікації результатів роботи.

Розділ 1 «Теоретико-правові засади підсудності в адміністративному судочинстві» містить три підрозділи, в яких досліджуються поняття, сутність, правова природа і нормативно-правове регулювання предметної підсудності справ адміністративним судам.

У підрозділі 1.1. «Історіографія інституту підсудності» аналізуються погляди українських та російських учених щодо предметної підсудності справ адміністративним судам у рамках становлення і розвитку організаційно-процесуальних форм захисту прав, свобод та інтересів у сфері публічного управління, що дало можливість виокремити такі періоди та етапи:
1) становлення судової форми розгляду і вирішення адміністративних справ у Російській Імперії; 2) домінування адміністративно-відомчої форми захисту прав і свобод у сфері публічного управління за радянських часів; 3) формування самостійної форми судового захисту прав і свобод громадян у сфері публічного управління в незалежній Україні.

Перший період (ХІХ – 20-ті рр. ХХ ст.) пов’язаний із формуванням адміністративної юстиції в Російській імперії та визначенням категорій справ, віднесених на розгляд судових (квазісудових) органів. Наукова думка з питань підсудності цього етапу відзначалася розумінням підсудності адміністративних справ як відношення зв’язку між судовими (квазісудовими) органами і справою (Я.І. Баршев, І.М. Ніколаєв, С.В. Познишев та
Г.С. Фельдштейн, І.Я. Фойницький та О.П. Чебишев-Дмитрієв).

Протягом другого періоду (20-ті рр. – 90-ті рр. ХХ ст.) відбувалося поступове усвідомлення значення судового оскарження окремих рішень чи дій суб’єктів, наділених владними повноваженнями. Характерною рисою цього етапу можна вважати визначення підсудності адміністративних справ у контексті їхнього розгляду загальними судами у порядку цивільного судочинства. Теоретичні засади підсудності адміністративних справ формуються у руслі досліджень компетенції відповідного суду
(Л.Н. Гусєв, П.Ф. Єлісейкін, А.С. Мамикін).

Третій період (90-ті рр. ХХ ст. – до теперішнього часу) відзначається утвердженням принципу спеціалізації судів, наслідком якого стало створення трирівневої системи адміністративних судів. При цьому оформлення інституту підсудності вийшло на новий рівень – становлення самостійного процесуального інституту в межах галузі адміністративного процесуального права. Суттєвим внеском стали праці В. Б. Авер’янова, В. М. Бевзенка, Р.В. Ватаманюка, І.П. Голосніченка, С.В. Ківалова, І. Б. Коліушка, А. Ю. Осадчого, О. М. Пасенюка, В. Г. Перепелюка, А. В. Руденка, О. А. Сергейчука, В. С. Стефаника, М.І. Смоковича.

У підрозділі 1.2. «Сутність та правова природа предметної підсудності в адміністративному судочинстві» підкреслено, що предметна підсудність справ адміністративним судам характеризується рядом особливих рис, які дозволяють відмежувати її від інших елементів підсудності і найбільш повно охарактеризувати її сутність і правову природу, зокрема: 1) характер розподілу справ; 2) першочергове значення при визначенні компетентної судової установи; 3) можливість визначення предметної підсудності на альтернативних засадах; 4) критерії розподілу справ за предметною підсудністю.

Враховуючи виявлені особливості предметної підсудності справ адміністративним судам та її значення в адміністративному процесі, запропоновано визначити предметну підсудність адміністративних справ як сукупність правових норм, якими визначаються повноваження місцевих адміністративних судів (окружних адміністративних судів та місцевих загальних судів як адміністративних) щодо розгляду адміністративних справ у першій інстанції, виходячи із специфіки предмета спору або його суб’єктного складу.

Встановлено, що правила предметної підсудності справ
адміністративним судам можуть бути класифіковані в залежності від способу нормативного визначення компетентного адміністративного суду. У зв’язку із цим до видів предметної підсудності адміністративних справ пропонується віднести: 1) імперативну підсудність; 2) альтернативну підсудність;
3) підсудність за зв’язком вимог.

У підрозділі 1.3. «Нормативно-правове регулювання правил предметної підсудності справ адміністративним судам в Україні» підкреслено, що спеціалізація суду як гарантія забезпечення права особи на справедливий (компетентний) суд зумовлює особливості у конструюванні правил підсудності справ адміністративним судам і посилення значення предметної підсудності. Розгалужена система адміністративних судів і змішані функціональні повноваження адміністративних судів різних ланок зумовлюють необхідність нормативного регулювання розподілу предметних повноважень між ними. Відповідно, при визначенні суду, уповноваженого розглядати конкретну адміністративну справу, першочерговим стає питання визначення предметної підсудності справи, і тільки після того, як визначено «тип адміністративного суду», можна з’ясувати територіальну підсудність адміністративної справи. Таким чином, призначення предметної підсудності полягає у тому, щоб розподілити усю сукупність адміністративних справ, які розглядаються у першій інстанції, не лише між окремими ланками судової системи, але й між адміністративними судами однієї ланки. При цьому розмежування компетенції судових органів обумовлюється необхідністю створення для осіб, які потребують судового захисту, оптимальних умов для участі у судочинстві, виходячи з потреб доступності до правосуддя і належного рівня спеціалізації суду.

Акцентовано увагу на тому, що єдиним нормативно-правовим актом, в якому доцільно встановлювати правила визначення суду за предметною підсудністю щодо розгляду й вирішення публічно-правових спорів, є Кодекс адміністративного судочинства України. Норми інших законів, якими передбачено можливість судового порядку розгляду й вирішення спорів, що виникають у публічно-правовій сфері, не можуть торкатися питання їх розподілу за предметною підсудністю.

З’ясовано, що нормативно-правове регулювання правил предметної підсудності у КАС Україні відзначається наявністю загальних і спеціальних норм. Загальні правила визначення предметної підсудності справ адміністративним судам зосереджені у ст. 18 КАС України, якою закріплено повноваження місцевих загальних судів як адміністративних, окружних адміністративних судів та Вищого адміністративного суду України щодо розгляду й вирішення публічно-правових спорів. Спеціальні правила визначення предметної підсудності справ адміністративним судам передбачені ст.ст. 171-1, 172, 173, 175, 176, 180, 182, 183-1 КАС України, які визначають особливості адміністративного судочинства щодо окремих категорій публічно-правових спорів, у тому числі і щодо визначення компетентного суду.

Розділ 2 «Види предметної підсудності в адміністративному судочинстві» складається з трьох підрозділів і присвячений встановленню особливостей предметної підсудності справ адміністративним судам різних видових груп.

У підрозділі 2.1. «Імперативна предметна підсудність справ адміністративним судам» зазначено, що нормативне встановлення розгалужених правил визначення предметної підсудності справ із конкретною вказівкою на суд, уповноважений їх розглядати, є однією з характерних рис адміністративного судочинства. Імперативна підсудність є основним способом визначення компетентного суду щодо розгляду й вирішення адміністративної справи і визначається як вид предметної підсудності справ адміністративним судам, у відповідності до якого законом визначено лише один суд, уповноважений розглядати конкретну категорію адміністративних справ. При цьому, наявність особливих категорій публічно-правових спорів, для яких встановлено спеціальні правила провадження, передбачає й особливості у визначенні їхньої предметної підсудності. У зв’язку із цим, у КАС України правила імперативної підсудності поділяються на загальні та спеціальні.

У пункті 2.1.1. «Загальні правила визначення імперативної
предметної підсудності справ адміністративним судам» досліджуються особливості розподілу справ адміністративної юрисдикції між місцевими загальними судами як адміністративними та окружними адміністративними судами. Установлено, що загальні правила імперативної підсудності формуються з урахуванням особливостей елементів структури публічно-правового спору, що підлягають розгляду й вирішенню адміністративними судами.

З’ясовано, що предмет публічно-правового спору є найбільш точним критерієм установлення категорії справи, і відповідно, визначити її підсудність. Однак, ураховуючи різноманітність публічно-правових спорів, що становлять юрисдикцію адміністративних судів, розподіл предметної підсудності виключно на підставі їх віднесення до конкретної групи за предметом спору призведе до громіздкого переліку справ, підсудних окремим адміністративним судам по першій інстанції. Тому, при встановленні загальних правил імперативної предметної підсудності справи першочергово розподіляються в залежності від найбільш поширеного виду суб’єкта владних повноважень, що бере у них участь: органу державної влади або органу місцевого самоврядування, а вже потім, ураховуючи об’єктивні потреби уточнення визначених правил, конкретизується предмет спору за участю суб’єкта владних повноважень.

Звернено увагу на те, що віднесення до системи адміністративних судів місцевих загальних судів становить виключення із загального правила спеціалізації суду. На теперішній час місцеві загальні суди розглядають справи чотирьох юрисдикцій і додаткове розширення їх повноважень призводить до зниження якості вирішення справ.

У пункті 2.1.2. «Спеціальні правила імперативної предметної підсудності справ адміністративним судам» визначено предметну підсудність публічно-правових спорів, щодо яких законодавством передбачено особливий порядок здійснення судочинства. Необхідність деталізації особливостей здійснення адміністративного судочинства щодо окремих категорій справ пов’язується з їхньою значущістю для суспільства, участю особливих суб’єктів. Правове регулювання здійснення адміністративного судочинства щодо таких спорів передбачено окремою главою КАС України.

Досліджено спеціальні правила імперативної предметної підсудності адміністративних справ, які передбачають можливість наділення адміністративних судів вищих ланок повноваженнями розглядати й вирішувати окремі категорії публічно-правових спорів: Вищого адміністративного суду, апеляційних судів, зокрема Київського апеляційного суду. Законодавство наділяє Вищий адміністративний суд України повноваженнями розглядати окремі категорії адміністративних справ як суд першої інстанції, зважаючи, передусім, на особливий
правовий статус та суспільно-державне призначення цих суб’єктів. У той же час, наділення апеляційних адміністративних судів повноваженнями суду першої інстанції не можна вважати доцільним, особливо з урахуванням конституційного принципу забезпечення права на оскарження судового рішення в апеляційному і касаційному порядку.

Встановлено, що найбільшу групу спорів, що передбачають спеціальне правове регулювання, становлять спори, пов’язані з процесом виборів і референдуму. Визначення предметної підсудності цих справ, характеризується не лише віднесенням їх на розгляд до ВАС України та Київського апеляційного суду, але й особливостями розмежування підсудності між місцевими адміністративними судами.

Обґрунтовано застосування спеціальних правил імперативної підсудності є доцільним у двох випадках: 1) щодо підсудності справ Вищому адміністративному суду України; 2) щодо спорів, пов’язаних із процесом виборів і референдуму.

У підрозділі 2.2. «Особливості альтернативної предметної підсудності справ адміністративним судам» зазначено, що альтернативні засади вибору суду можуть реалізовуватися як щодо правил територіальної, так і щодо правил предметної підсудності, при цьому альтернативне визначення територіальної підсудності не змінює якості розгляду й вирішення адміністративних справ, тоді як альтернативне визначення предметної підсудності може вплинути на якість здійснення правосуддя в адміністративних справах, оскільки місцеві загальні суди та окружні адміністративні суди мають різні можливості (щодо кваліфікованості та спеціалізації суддівського складу).

Встановлено, що альтернативна предметна підсудність означає, що закон, як виняток із загального правила предметної підсудності, надає позивачеві можливість із двох судів обрати той суд, до якого найбільш зручно звернутися.

Акцентовано увагу на тому, що ч. 3 ст. 18 КАС України наділяє позивача правом самостійно визначати предметну підсудність справи щодо оскарження дій або бездіяльності посадових чи службових осіб місцевих органів виконавчої влади. Такі справи можуть розглядатися й вирішуватися або місцевим загальним судом як адміністративним судом; або окружним адміністративним судом. Такий підхід дає особі можливість самостійно визначити, що для неї важливіше – краща доступність суду чи додаткові гарантії щодо незалежного розгляду справи.

У підрозділі 2.3. «Предметна підсудність адміністративних справ за зв’язком вимог» зазначено, що підсудність справи, яка визначається залежно від підсудності декількох вимог, об’єднаних у позовній заяві, становить окремий різновид предметної підсудності справ адміністративним судам. Можливість об’єднання декількох адміністративних справ, що містять однорідні позовні вимоги, в одному провадженні передбачена ст. 116 КАС України. З урахуванням наявності альтернативної підсудності існує можливість перебування адміністративних справ, що містять однорідні вимоги у провадженні різних адміністративних судів, тому доцільним є визначення предметної підсудності таких справ на тому ж принципі, що передбачений ст. 21 КАС України.

У Розділі 3 «Юридичні наслідки порушення правил предметної підсудності» обґрунтовано, що право на судовий захист, як і право на законного суддю, реалізується повною мірою лише за умови дотримання правил предметної підсудності, однак, зважаючи на складність визначення адміністративного суду за предметною підсудністю, можливість помилок при встановленні компетентного суду щодо вирішення конкретної адміністративної справи, важливим є чітке законодавче регулювання юридичних наслідків порушення правил підсудності.

Обґруновано, що юридичні наслідки, які настають у результаті порушення правил підсудності, мають пряму залежність від стадії судового процесу, на якій ці порушення було виявлено. Відповідно, такими наслідками можна вважати: а) повернення позовної заяви;
б) передача справи з одного адміністративного суду до іншого;
в) скасування судового рішення і направлення справи на новий розгляд належним адміністративним судом.

Рішення щодо повторного подання позовної заяви, яку було повернуто з підстав недотримання правил предметної підсудності, має прийматися позивачем, і перебрання судом на себе повноважень передачі отриманого позову до іншого суду за предметною підсудністю суперечить основоположним принципам змагального процесу. У той же час, зважаючи на певну складність нормативного встановлення правил предметної підсудності, доцільним є зобов’язання суду роз’яснити особі, до якого суду вона може звернутися у разі повернення позовної заяви з підстав недотримання правил предметної підсудності.

Звернено увагу на те, що виявлення порушення правил предметної підсудності на стадії підготовчого провадження або судового розгляду справи означає, що помилки припустився не тільки позивач, але й суддя, який прийняв справу до розгляду. У такому разі рішення щодо передачі справи до належного адміністративного суду вже має прийматися суддею, оскільки прийняття ним рішення у справі, яка не є підсудною цьому суду, є незаконним.

При виявленні порушень предметної підсудності на стадіях підготовчого провадження, судового розгляду справи особливого значення набуває удосконалення порядку передачі справи до іншого адміністративного суду. Письмове провадження при вирішенні питання про передачу справи до іншого адміністративного суду відповідає принципові економії процесуальних заходів, проте, обмежує право сторін на особисту участь при здійсненні важливих процесуальних дій. Тому, доцільним є закріплення можливості розгляду цього питання у порядку письмового провадження за наявності згоди сторін.

Акцентовано увагу на тому, що рішення, винесене судом із порушенням правил підсудності, може бути оскаржене з посиланням на недотримання процесуального законодавства особами, які брали участь у справі, або особами, чиї права та інтереси зачіпаються цим рішенням в апеляційному і касаційному порядку. Тому, у разі встановлення факту порушення правил предметної підсудності судом апеляційної чи касаційної інстанції, рішення, прийняте судом з порушенням правил предметної підсудності, має бути скасованим, а справу має бути направлено на новий розгляд до належного суду.