ПРОЦЕСУАЛЬНІ ФОРМИ ПЕРЕГЛЯДУ СУДОВИХ РІШЕНЬ АДМІНІСТРАТИВНИМИ СУДАМИ УКРАЇНИ Автореферат

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, визначаються
її зв’язок з науковими планами та програмами, мета і завдання, об’єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, особистий внесок здобувача у їх одержанні, наведено відомості щодо апробації та публікації результатів дослідження.

Розділ 1 «Теоретико-правові основи процесуальних форм перегляду судових рішень адміністративними судами» містить три підрозділи і присвячений дослідженню правової природи процесуальних форм в діяльності адміністративних судів, їхніх видів та права на перегляд судових рішень в адміністративному судочинстві.

У підрозділі 1.1. «Місце процесуальних форм серед правових форм діяльності адміністративних судів» обґрунтовується визначення етапів формування правової доктрини щодо сутності та змісту процесуальних форм. Генезис дослідження сутності базової категорії «процесуальна форма» охоплював достатньо тривалий період часу. Науковці вказували на існування першого етапу дослідження (40-і рр. минулого століття) процесуальних форм, коли їх було органічно пов’язано з виконавчою діяльністю державних органів щодо реалізації таких функцій держави: законодавчої, управлінської, правосуддя (С. О. Голунський, М. С. Строгович). Подальший науковий пошук здійснювався у напрямі абстрагування від діяльності державних інститутів, а увагу вчених було зосереджено на правовій природі юридичної форми. Внаслідок глибокого філософсько-правового аналізу було обґрунтовано доцільність виокремлення двох видів юридичних форм: правотворчість і правозастосування. Така характеристика підтримувалась усіма галузевими юридичними науками. У подальшому В. М. Горшеньов доповнив цей перелік і обґрунтував необхідність виокремлення серед правових форм статутної діяльності. Поряд із цим учений визначив сутність правової форми як сукупності однорідних процедурних вимог, що висуваються до дій учасників процесу, спрямованих на досягнення певного матеріально-правового результату. Продовжуючи науковий пошук, В.М. Горшеньов сформулював поняття юридичного процесу. Ці положення набули свого подальшого розвитку у галузевих юридичних дослідженнях. Згодом у теорії права було обґрунтовано визначення поняття «форма права». При порівнянні визначення правової форми, сформульованого В.М. Горшеньовим, та форми права, що доведено в теорії права, зазначено, що співвідношення цих категорій можна розглядати як часткове і загальне. Правовою формою названо зовнішнє вираження певних дій, які здійснюються на підставі норм права, що пов’язані з розглядом уповноваженими особами юридичної справи, які мають правові наслідки.

Здобутки В.М. Горшеньова щодо ознак правової форми, положення доктрини належної правової процедури, яку доповнено В.С. Стефанюком, а також обґрунтоване визначення категорії «правова форма» покладено в основу визначення сутності та змісту процесуальної форми як різновиду правової форми. Використано також здобутки А.О. Селіванова, який довів доцільність виокремлення широкого змісту процесуальної форми. При узагальненні наведених думок учених щодо сутності процесуальної форми зазначено, що процесуальна форма є вторинною і стосується реалізації матеріальних норм. При цьому, вказувати на процесуальну форму можна тоді і тільки тоді, коли вона є проявом сукупності однорідних дій, спрямованих на досягнення конкретного матеріально-правового
результату.

Уточнення сутності загальної категорії «процесуальна форма», враховуючи її предметну основу – адміністративне судочинство – здійснено на підставі опрацювання наукової думки учених, які аналізували зміст правового захисту (Г.П. Тимченко, М.Й Штефан та ін.). Виокремлення процесуальних форм діяльності адміністративного суду здійснено за ознакою результату такої діяльності, що спирається на доведення існування ознаки зв’язку юридичних засобів, дій та операцій із конкретним матеріально-правовим результатом.

Підкреслено притаманність ознаки однорідності організаційним діям щодо матеріально-технічного, фінансового, кадрового, інформаційного забезпечення діяльності адміністративних судів, здійснення документообігу, організації діяльності апарату суду тощо. Проте, не всі організаційні дії, що мають ознаку однорідності, реалізуються у процесуальній формі за належною правовою процедурою. Зазначене стосується, зокрема, матеріально-технічного забезпечення, реалізації представницької функції Головою Верховного Суду України (відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 41 Закону України «Про судоустрій і статус суддів») тощо. Це означає, що організаційні форми діяльності адміністративних судів не завжди можуть бути правовими, а також реалізуватись у процесуальній формі. До правових організаційних форм віднесено, насамперед, процедури кадрового забезпечення діяльності судів, функціонування автоматизованої системи документообігу. Таким чином, указано на те, що організаційна діяльність щодо адміністративного судочинства здійснюється як в організаційних, так і в організаційно-правових формах. Правові форми діяльності адміністративних судів поділено на організаційно-правові та процесуальні.

Виділення процедурної форми актів, які приймаються (постановляються) судом, учасниками судового адміністративного процесу, було здійснено з використанням наукового підходу, запропонованого О.І. Миколенком. До процедурних форм у системі правових форм функціонування адміністративного судочинства віднесено акти, якими закріплюються дії суду, учасників судового адміністративного процесу, у тому числі й при перегляді судових рішень.

У підрозділі 1.2. «Сутність права на перегляд судових рішень адміністративними судами та судові помилки як підстави перегляду» здійснюється обґрунтування теоретичних положень, які відображають сутність права на перегляд судових рішень, у тому числі і шляхом порівняльно-правового аналізу вітчизняного адміністративного процесуального законодавства щодо судової адміністративної юрисдикції та міжнародних стандартів у сфері судочинства. Проаналізовано, насамперед, стандарти, які містяться в рекомендаціях Комітету Міністрів Ради Європи. Здійснений аналіз довів, що ними передбачено, в основному, процедури оскарження в судах першої, другої (апеляційної) та третьої інстанцій. При цьому роль суду «третьої інстанції» є значно обмеженою питаннями судового контролю, у зв’язку з чим наводяться рекомендації щодо обмеження кола справ, які розглядаються цим судом. У такому контексті підкреслено, що наявність процедур перегляду справ Верховним Судом України та процедур перегляду за нововиявленими обставинами, з одного боку, свідчить про існування додаткових гарантій відновлення порушеного права, законності, з іншого – не можна сказати, що існування таких процедур свідчить про необхідність усунення чинників, що впливають на помилковість прийняття судом рішення. Реалізація такої пропозиції передбачає не лише відповідні законодавчі гарантії законності процесуальної діяльності, доступу до правосуддя, але й високий рівень правосвідомості у суспільстві, що, само по собі, є системною проблемою, яка стосується не тільки підвищення рівня добробуту населення, але й відновлення моральних, культурних цінностей у суспільстві.

Опрацювання Рекомендації № R (95) 5 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам щодо запровадження та покращання функціонування систем і процедур оскарження по цивільних і господарських справах дозволило виокремити умови гарантування доступності перегляду судових рішень у порядку контролю за судами першої інстанції. Їх порівняння із приписами КАС України дозволило указати на необхідність конкретизації тих норм, якими встановлено вимоги до судових рішень у напрямку забезпечення їх чіткості та зрозумілості.

Звернення до рішень Конституційного Суду України дало можливість визначити проблемні питання, пов’язані із законодавчо установленими гарантіями доступності правосуддя в адміністративних судах, та права на перегляд судових рішень, а також виокремити правові позиції єдиного органу конституційної юрисдикції щодо сутності права на перегляд судових рішень. Зазначено, що питання перегляду судових рішень, зокрема в порядку адміністративного судочинства, пов’язані із загальними проблемами правового регулювання відповідних відносин у сфері цивільного, господарського, кримінального судочинства.

Доведено, що перегляд судових рішень адміністративними судами здійснюється у межах виконання ними загальнодержавної функції правосуддя й реалізує (виконує) правозабезпечувальну та правозахисну діяльність, а тому питання щодо реалізації права на перегляд судового рішення мають аналізуватися з позицій їх відповідності змісту та характеру адміністративної судової юрисдикції. Установлено, що в наукових роботах учених-адміністративістів у цьому напрямку аналізувалися сутність судової адміністративної юрисдикції, її роль у захисті прав, свобод, законних інтересів фізичних та юридичних осіб у публічно-правових відносинах (В.Б. Авер’янов, С.В. Ківалов, О.І. Остапенко, Н.Ю. Хаманєва та ін.). Певні особливості процесуальних відносин щодо перегляду судових рішень адміністративними судами розкрито Е.Ф. Демським. Зазначено, що предметом перегляду судових рішень є суспільні відносини, які виникають під час здійснення правосуддя у справах адміністративної юрисдикції на його окремих стадіях – стадіях перегляду судових рішень. Адміністративні процесуальні норми, якими регламентовано порядок перегляду судових рішень у справах адміністративної юрисдикції, встановлює для кожного суб’єкта та учасника процесуальні права та обов’язки, тобто міру можливої та належної правової поведінки. Адміністративні процесуальні відносини щодо перегляду судових рішень виникають, змінюються й припиняються тільки з метою здійснення правосуддя, шляхом якого захищаються права, свободи, законні інтереси фізичних та юридичних осіб у публічних правовідносинах, та вирішуються питання щодо законності та обґрунтованості судового рішення.

Дослідження сутності права на перегляд судових рішень визначило необхідність характеристики матеріальних і процесуальних явищ, що мають розглядатись як підстави проваджень щодо перегляду судових рішень адміністративними судами. Зазначене стосується судових помилок, наявність яких призводить до звернень до судів апеляційної, касаційної інстанцій, Верховного Суду України.

У процесуальній літературі увага зверталася на неминучість судових помилок. Зокрема це підкреслював Є.В. Васьковський, думку якого процитовано у підручнику «Курс цивільного процесу», підготовленому за редакцією В.В. Комарова (2011). Науковий підхід щодо визначення помилки у кримінальному праві враховано при здійсненні дослідження щодо сутності процесуальних форм перегляду судових рішень тільки з позицій неправильності процесуальної дії, якої допущено певним учасником процесу, насамперед, адміністративним судом (суддею), відхилень від установленого процесуального порядку, невірного застосування правової норми при вирішенні публічно-правового спору. Наслідками таких дій є прийняття судом рішення з недотриманням норм матеріального або процесуального права, що, у свою чергу, призводить до звернення особи про перегляд судового рішення. Вказане не стосується випадків внесення змін до законодавства, внаслідок яких зазнає змін і судова практика.

У підрозділі 1.3. «Види процесуальних форм перегляду судових рішень адміністративними судами» доведено, що кожен з видів проваджень, які здійснюються у межах судового адміністративного процесу – провадження у суді першої інстанції, апеляційне провадження, касаційне провадження, провадження з перегляду рішень Верховним Судом України та провадження за нововиявленими обставинами – має власну, чітко визначену мету і завдання, що реалізуються у межах загальних мети і завдань усього процесу (адміністративного судочинства). Так, мета апеляційного та касаційного провадження випливає з їх призначення як додаткових гарантій законності. Сутність апеляції у судовому адміністративному провадженні полягає у новому (повторному) розгляді й перевирішенні справи судом апеляційної інстанції (Е.Ю. Швед). Касаційне оскарження спрямовано на перевірку законності судових рішень, ухвалених в адміністративних справах, і є додатковою гарантією захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин. Мета перегляду судових рішень Верховним Судом України полягає у забезпеченні однакового застосування судами касаційної інстанції одних і тих самих норм матеріального права та відновленні порушеного права у міжнародних відносинах. Перегляд за нововиявленими обставинами є процесуальним заходом, що пов’язаний з перевіркою правильності судових постанов, ухвал, і спрямований на забезпечення їх законності та обґрунтованості, сприяння правильності прийнятих у суді рішень щодо захисту прав, свобод та законних інтересів фізичних осіб, прав та законних інтересів юридичних осіб у публічно-правових відносинах.

Здійснений теоретико-правовий аналіз довів притаманність переліченим провадженням процесуальної форми, що реалізується шляхом здійснення належної правової процедури, яка гарантує всебічний розгляд справи адміністративної юрисдикції, законність, обґрунтованість судового рішення.

Взаємозв’язок процесуальних форм перегляду судових рішень проявляється через характеристику ознак (рис) кожної процесуальної форми, особливо апеляції, касації, оскільки інші процесуальні форми стосуються додаткових гарантій законності, а їх реалізація є екстраординарним заходом. Виокремлення таких ознак дозволило виділити кожну процесуальну форму перегляду судових рішень.

Розділ 2 «Зміст окремих видів процесуальних форм перегляду судових рішень адміністративними судами» складається з трьох підрозділів і присвячений дослідженню таких процесуальних форм перегляду судових рішень адміністративними судами, як апеляційне, касаційне провадження, провадження щодо перегляду рішень Верховним Судом України та провадження за нововиявленими обставинами.

У підрозділі 2.1. «Апеляційне провадження як вид процесуальної форми перегляду судових рішень адміністративного суду першої інстанції» обґрунтовуються ознаки апеляційного провадження, формулюється відповідне поняття та встановлюються особливості такого провадження, чим здійснюється уточнення змісту процесуальної форми апеляції.

Доведено, що апеляція у судовому адміністративному процесі означає форму оскарження судових рішень (постанов, ухвал) адміністративного суду першої інстанції (загального суду як адміністративного та окружного адміністративного суду) з метою забезпечення їх законності та обґрунтованості, захисту прав, свобод та інтересів особи (осіб), які беруть участь у судовому адміністративному провадженні, а також забезпечення однакового застосування адміністративними судами першої інстанції норм матеріального і процесуального права. Встановлено, що характерні ознаки апеляції у судовому адміністративному процесі, які випливають із результатів порівняльно-правового аналізу засад зазначеного і цивільного процесів, положень доктрини цивільного процесу та врахування специфіки судової адміністративної юрисдикції: 1) є формою оскарження рішення адміністративного суду першої інстанції (постанови, ухвали), яке не вступило в законну силу; 2) пов’язані з переданням справи через адміністративний суд першої інстанції до суду вищої – апеляційної інстанції;
3) обумовленість подачі апеляції неправильністю рішення суду першої інстанції, що пояснюється, на думку особи, яка подає апеляційну скаргу, або неправильним установленням фактичних обставин справи або неправильним застосуванням закону; 4) вирішення при перегляді справи в апеляційному порядку як питання факту, так і питання права, що означає право перевірки апеляційним адміністративним судом як юридичної, так і фактичної сторони справи у тому обсязі, що й судом першої інстанції; 5) повторність розгляду справи (перевирішення) з можливістю встановлення нових фактів, дослідження нових доказів, а також доказів, що досліджувалися судом першої інстанції з порушенням установленого порядку; 6) наявність права суду апеляційної інстанції скасувати постанову суду першої інстанції та повернути справу на новий розгляд;
7) наявність права суду апеляційної інстанції за наслідками розгляду апеляційної скарги своєю постановою змінити постанову суду першої інстанції або прийняти нову постанову, якими суд апеляційної інстанції задовольняє або не задовольняє позовні вимоги; 8) наявність права апеляційного адміністративного суду постановити окрему ухвалу, предмет якої стосується виявлення порушення закону під час розгляду справи з правовими наслідками для адресатів припису окремої ухвали; 9) зупинення виконання рішення, яке оскаржено в апеляційному порядку (крім випадків негайного виконання рішення); 10) обмеження повноважень апеляційного суду при перегляді справи доводами апеляційної скарги і предметом рішення суду першої інстанції. Нові вимоги, які не були предметом рішення суду першої інстанції, не можуть бути пред’явленими в апеляційному провадженні; 11) допущення апеляції у справі тільки один раз; 12) наявність особливостей апеляційного провадження по окремих категоріях справ адміністративної юрисдикції.

У підрозділі 2.2. «Касаційне провадження як вид процесуальної форми перегляду судових рішень» сформульовано особливості правового регулювання касаційного провадження на підставі опрацювання існуючих положень доктрини цивільного процесу, специфіки дії норм КАС України у частині, що стосується врегулювання питання щодо касаційного оскарження, а також правові позиції Конституційного Суду України. Ознаками касаційного провадження визначено: 1) відмінність від інших процесуальних форм перегляду справи адміністративної юрисдикції полягає у спрямованості на забезпечення однакового і правильного застосування адміністративними судами норм матеріального та процесуального законодавства; 2) предмет перегляду стосується права, а не питання факту; 3) предмет перегляду стосується рішень, що набрали законної сили, на відміну від перегляду в апеляційному порядку, який стосується рішень, що не набрали законної сили; 4) здійснюється одним судом – Вищим адміністративним судом України – на відміну від системи судів першої інстанції та апеляційної
інстанції.

Особливістю правового регулювання адміністративних процесуальних відносин у сфері касаційного провадження визначено, що суд касаційної інстанції – ВАС України: а) перевіряє законність рішень, прийнятих судами першої та апеляційної інстанцій; б) не вирішує знову справу адміністративної юрисдикції, як це здійснюється у процесі апеляційного оскарження; в) пов’язаний межами касаційної скарги, однак установлено правило, за яким особа, яка подала касаційну скаргу, має право доповнити чи змінити її протягом строку на касаційне оскарження, при цьому такі зміни мають бути обґрунтованими; г) здійснює касаційне провадження у процесуальній формі, визначеній законом.

У підрозділі 2.3. «Зміст проваджень щодо перегляду рішень Верховним Судом України та за нововиявленими обставинами як процесуальних форм реалізації екстраординарних засобів забезпечення законності у судовому адміністративному процесі» зазначено, що процесуальний порядок провадження щодо перегляду судового рішення Верховним Судом України є подібним до касаційного провадження з особливостями: 1) це провадження є екстраординарним способом оскарження й перегляду судових рішень;
2) це провадження спрямовано на реалізацію Верховним Судом України функцій здійснення правосуддя, а також забезпечення однакового застосування законодавства всіма судами загальної юрисдикції; 3) підстави провадження випливають із конституційної норми про гарантування судового захисту і стосуються виправлення судових помилок та здійснення превентивної функції попередження таких помилок шляхом забезпечення однакового застосування судами норм матеріального і процесуального права, а також відновлення порушеного права особи на підставі юридичного факту встановлення міжнародною судовою установою, юрисдикція якої визнана Україною, порушення Україною міжнародних зобов’язань при вирішенні справи судом; 4) рішення адміністративних судів першої та апеляційної інстанцій, які не переглядалися Вищим адміністративним судом України як судом касаційної інстанції, не можуть бути оскаржені до Верховного Суду України; 5) визначення процесуальних строків, відмінних від строків касаційного провадження; 6) визнання рішення, прийнятого Верховним Судом України, за результатами провадження, остаточним, крім випадку, коли таке рішення визнано міжнародною судовою установою, юрисдикцію якої визнано Україною, таким, що порушує міжнародні зобов’язання України; 7) наявність права на окрему думку, що долучається до постанови, у разі незгоди судді з постановленим рішенням.

Особливостями провадження при перегляді за нововиявленими обставинами визначено: 1) екстраординарність процесуальної гарантії законності в адміністративному судочинстві; 2) предмет перегляду стосується рішень адміністративних судів будь-яких інстанцій – першої, апеляційної, касаційної, у зв’язку з чим здійснюється перегляд справи адміністративної юрисдикції в цілому; 3) підставою перегляду є юридичний факт, який стосується порушень прав, свобод, законних інтересів, а не судова помилка.

Розділ 3 «Напрямки вдосконалення правового регулювання процесуальних форм перегляду судових рішень адміністративними судами» складається з двох підрозділів і присвячений визначенню загальних і спеціальних напрямків удосконалення правового регулювання процесуальних форм перегляду судових рішень адміністративними
судами.

У підрозділі 3.1. «Загальні напрямки вдосконалення правового регулювання процесуальних форм перегляду судових рішень адміністративними судами» виокремлено два напрямки удосконалення правового регулювання процесуальних форм перегляду судових рішень адміністративними судами: загальний та особливий. Загальним напрямком удосконалення правового регулювання процесуальних форм перегляду судових рішень адміністративними судами охоплено такі питання: установлення умов гарантування доступності перегляду судових рішень у порядку контролю за судами першої інстанції; уведення адміністративної реституції з метою удосконалення виконання судових рішень; удосконалення правового регулювання відносин щодо доступу до судових рішень.

У підрозділі 3.2. «Особливі напрямки удосконалення правового регулювання процесуальних форм перегляду судових рішень адміністративними судами» зазначено, що вирішення проблеми удосконалення правових форм перегляду судових рішень адміністративними судами передбачає обґрунтування пропозицій, спрямованих на формування належних процедур перегляду судових рішень. У цьому зв’язку запропоновано: уточнити норму про поважність причин пропуску строку апеляційного оскарження, які враховуються при поновленні такого строку; установити обов’язок ознайомлення прокурора із судовим рішенням адміністративного суду першої інстанції з метою реалізації його конституційного статусу та процесуального статусу у судовому адміністративному процесі; уточнити строк оскарження судових рішень особами, які не залучалися до участі у справі, але рішенням порушено їх права та інтереси; удосконалити порядок перегляду справ за зверненням органів державної податкової служби; установити види рішень у формі постанов у справах із приводу оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень щодо притягнення до адміністративної відповідальності.