ПРОВАДЖЕННЯ ЩОДО ОСКАРЖЕННЯ В СУДІ РІШЕНЬ, ДІЙ ЧИ БЕЗДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ ТА МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ Автореферат

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, визначено її зв’язок із науковими програмами, планами, темами, сформульовано мету, задачі, об’єкт і предмет дослідження, використані методи, нормативну й емпіричну базу, розкрито наукову новизну, теоретичне та практичне значення одержаних результатів і наведено дані щодо їхньої апробації.

Розділ 1 «Теоретико-правові основи провадження щодо оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування» складається з трьох підрозділів і присвячений дослідженню сучасного стану науково-правового забезпечення провадження щодо оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування.

У підрозділі 1.1 «Генезис інституту судового оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування в Україні та стан його наукової розробки» розглянуто науковий доробок проблем сутності провадження щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування та визначення його місця в системі адміністративного процесу.

Аналіз стану сучасних наукових досліджень з проблем функціонування інституту судового оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування в Україні дав можливість визначити його основні тенденції, зокрема: 1) активізацію процесу тлумачення існуючих правових норм, які регулюють порядок діяльності адміністративного суду щодо розгляду публічно-правових спорів. Свідченням цього є існування різних видань науково-практичних коментарів КАС України; 2) підготовку навчальних посібників, дисертаційних досліджень, наукових публікацій щодо: проблем правового регулювання загальних засад адміністративного судочинства, визначення процесуального статусу суб’єктів адміністративного процесу, вивчення досвіду функціонування адміністративного судочинства в інших країнах та шляхів запровадження його в Україні, проблем діяльності адміністративного суду щодо розгляду та вирішення окремих категорій публічно-правових спорів, переважно розгляду спорів щодо правовідносин, пов’язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму та щодо оскарження нормативно-правових актів.

На підставі аналізу наукових публікацій, монографічних досліджень, практичних рекомендацій, а також результатів діяльності адміністративних судів України зроблено висновок, що комплексного наукового підходу потребує дослідження особливостей діяльності адміністративних судів щодо розгляду та вирішення ними справ, віднесених до їх компетенції з урахуванням категорій публічно-правових спорів в цілому, і спорів щодо оскарження в судовому порядку рішень, дій чи бездіяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування в Україні, зокрема.

У підрозділі 1.2 «Поняття та зміст провадження щодо оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування» аналізуються наукові підходи щодо змісту понять «адміністративний процес», «адміністративне провадження», визначається місце провадження щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування в системі адміністративного процесу, наводиться його поняття та характеризуються ознаки.

На основі дослідження виробленої в адміністративно-правовій науці концепції розуміння поняття «адміністративний процес», а саме: 1) як порядку розгляду справ в адміністративних судах (тобто адміністративного судочинства); 2) як порядку реалізації повноважень органів виконавчої влади з підготовки та прийняття нормативних і індивідуальних адміністративних актів (так званого «позитивного», або «управлінського» адміністративного процесу); 3) як порядку реалізації повноважень органів виконавчої влади з розгляду скарг приватних осіб (так званого «квазіюрисдикційного» адміністративного процесу); 4) як порядку застосування до відповідальних суб’єктів заходів адміністративного примусу (юрисдикційного адміністративного процесу) зроблено висновок, що згадані правові явища є настільки різними, що вони не можуть визначатися за допомогою одного і того ж терміна, тому кожен з названих видів діяльності має отримати властиву тільки йому назву, яка б не викликала ніякого різночитання і була б чіткою та однозначною.

Обґрунтовано авторську позицію щодо розуміння: адміністративного процесу як урегульованої нормами адміністративно-процесуального права діяльності адміністративних судів щодо розгляду та вирішення публічно-правових спорів, учасниками яких є суб’єкти владних повноважень, фізичні та юридичні особи; адміністративного провадження в рамках адміністративного процесу як нормативно врегульованого порядку вчинення процесуальних дій, які забезпечують законний і об’єктивний розгляд і вирішення адміністративним судом індивідуальних адміністративних справ, об’єднаних спільністю предмета, одним із яких є провадження у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування. В рамках останнього можливе виділення провадження: в суді першої інстанції; апеляційне та касаційне провадження; провадження за нововиявленими обставинами та провадження з перегляду справ у Верховному суді України.

З’ясовано, що особливе місце провадження щодо оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування в системі адміністративного процесу зумовлено тим що, по-перше, його засобом реалізується завдання адміністративного судочинства та право громадян і юридичних осіб на захист їх прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин від незаконних дій, рішень чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень; по-друге, воно знаходить своє нормативно-правове вираження у конкретних процесуальних нормах КАС України та базується на конституційних нормах; по-третє, воно є пріоритетною діяльністю адміністративних судів, відтворенням мети їх створення.

У підрозділі 1.3 «Правові засади та принципи провадження щодо оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування» аналізується нормативно-правова основа діяльності адміністративних судів по розгляду та вирішенню справ щодо оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, розкриваються принципи такої діяльності.

Встановлено, що правову основу провадження адміністративними судами справ щодо оскарження в рішень, дій чи бездіяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування складають нормативно-правові акти, які можна поділити на дві групи: 1) ті, що визначають систему, структуру і повноваження адміністративних судів, регулюють окремі процесуальні питання, що виникають під час порушення та вирішення адміністративної справи, постановлення по ній судового рішення; 2) ті, що безпосередньо не регулюють процедуру розгляду адміністративно-правового спору, але використовуються судами при розгляді і вирішені адміністративних справ, точніше сказати – на них суди посилаються при вирішенні спорів, а саме: ті, що визначають правовий статус суб’єкта владних повноважень – органу виконавчої влади та місцевого самоврядування, рішення, дії чи бездіяльність яких оскаржуються до адміністративного суду, ті, що визначають порядок діяльності суб’єктів владних повноважень, зокрема щодо реєстрації та оприлюднення прийнятих ними нормативно-правових актів, що можуть бути оскаржені в судовому порядку.

На підставі проведеного опитування 85 суддів адміністративних судів, 70 – працівників апарату судів, 150 – учасників адміністративного судочинства щодо ефективності провадження судами справ щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень, аналізу законодавства, та практики його застосування визначено, що вадами нормативно-правового регулювання такого провадження є відсутність нормативно-правових актів (недостатня їх кількість та якість), які б регулювали: 1) порядок діяльності адміністративних судів по розгляду даної категорії справ (на це вказали 62 % опитаних); 2) межі компетенції та повноважень органів виконавчої влади та місцевого самоврядування (– 24,5 %); 3) порядок дій конкретної посадової особи органу виконавчої влади та місцевого самоврядування у випадку оскарження її рішень, дій чи бездіяльності та її відповідальність (– 11,3 %); 4) порядок оприлюднення та набуття чинності нормативно-правових актів, актів індивідуальної дії, прийнятих органами виконавчої влади та місцевого самоврядування (– 5,2 %). Запропоновано напрями удосконалення нормативно-правового регулювання досліджуваного провадження.

Визначено та проаналізовано основоположні принципи провадження адміністративними судами справ щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, виокремлено їх ознаки, відповідно до яких вони: 1) виражають типові закономірності здійснення адміністративного процесу; 2) містять вимоги, які мають бути враховані суб’єктами адміністративних процесуальних відносин та адміністративним судом під час розгляду публічно-правового спору; 3) відтворені у Конституції та законах України, випливають або з окремих правових норм, або формулюються на основі норм певної галузі права і пов’язані з іншими принципами, що регулюють суспільну поведінку людей; 4) комплексно застосовуються у судовій практиці; 5) між собою взаємопов’язані та взаємообумовлені.

Розділ 2 «Процесуальний статус учасників провадження щодо оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування» складається з двох підрозділів, в яких досліджується правовий статус учасників означеного провадження, виходячи з їх поділу на дві групи: 1) осіб, які зацікавлені в результатах розгляду та вирішення адміністративної справи; 2) осіб, які сприяють розгляду та вирішенню адміністративної справи. Зазначено, що в основу такої класифікації покладено законодавче закріплення процесуального статусу учасників провадження та мету їх участі у справі.

У підрозділі 2.1 «Учасники, які зацікавлені в результатах розгляду та вирішення адміністративної справи» досліджено елементи їх адміністративно-процесуального статусу: адміністративно-процесуальну дієздатність та правоздатність, права та обов’язки, гарантії реалізації прав та свобод, юридичну відповідальність.

Особливу увагу приділено аналізу основних прав сторін провадження щодо оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування: права на захист; права позивача змінити підставу або предмет адміністративного позову, збільшити або зменшити розмір позовних вимог або відмовитися від адміністративного позову в будь-який час до закінчення судового розгляду; права відповідача визнати адміністративний позов повністю або частково, подати заперечення проти адміністративного позову; права знайомитися з матеріалами справи, у тому числі: знати про дату, час і місце судового розгляду справи, про всі судові рішення, які ухвалюються у справі та стосуються їхніх інтересів, знайомитися з технічним записом та журналом судового засідання і подавати письмові зауваження до них, робити із матеріалів справи виписки, знімати копії з матеріалів справи, одержувати копії судових рішень; права заявляти клопотання і відводи, давати усні та письмові пояснення, доводи та заперечення; права подавати докази, брати участь у дослідженні доказів.

Визначено, що особливий статус третіх осіб в означеному проваджені зумовлений, по-перше, можливістю подання у майбутньому регресного позову до сторін; по-друге, юридичною зацікавленістю у результатах вирішення адміністративної справи; по-третє, наявністю матеріально-правових відносин лише із тією особою, на стороні якої вона (третя особа) залучається до справи та відсутністю матеріально-правових відносин із протилежною стороною.

Зроблено висновок, що основним завданням представництва в адміністративному проваджені є: договірного представництва – захист прав і свобод сторін та третіх осіб, а похідним завданням – представлення їх законних інтересів; законного представництва – представлення законних інтересів сторін та третіх осіб, а похідним – захист їх прав та свобод.

У підрозділі 2.2 «Учасники, які сприяють розгляду та вирішенню адміністративної справи» проаналізовано правовий статус учасників провадження, які сприяють розгляду та вирішенню адміністративної справи, а саме: секретаря судового засідання, судового розпорядника, свідка, експерта, спеціаліста, перекладача.

Визначено, що головною особливістю їх адміністративної процесуальної правосуб’єктності є те, що їх участь у адміністративній справі обумовлена, по-перше, необхідністю виконання покладених на них законодавством обов’язків, по-друге, вони абсолютно позбавлені юридичної зацікавленості у результатах вирішення адміністративної справи, а тому, по-третє, ці учасники виступають нейтральними, пасивними суб’єктами адміністративного процесу.

Розділ 3 «Стадії провадження у справах щодо оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування та напрями його удосконалення» складається з трьох підрозділів в яких розкривається сутність та особливості здійснення окремих процесуальних дій, які в цілому направлені на розгляд та вирішення конкретно визначеної категорії адміністративних справ.

У підрозділі 3.1 « Порушення провадження в адміністративній справі» аналізуються особливості процесуальних етапів першої стадії провадження у справах щодо оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування.

Виокремлено окремі частини (етапи) стадії порушення провадження у справі та її розгляду в суді першої інстанції: 1) формування позовних вимог та подання до суду адміністративного позову; 2) відкриття провадження в адміністративній справі.

Проаналізовано основні елементи адміністративного позову: предмет позову, як його частину, яка характеризує матеріально-правову вимогу позивача до відповідача, стосовно якої він просить постановити судове рішення; підставу позову – сукупність юридичних фактів, з якими позивач пов’язує свою правову вимогу; привід для адміністративного позову – порушення суб’єктивних публічних прав та законних інтересів громадянина, яке проявляється у формі рішення, дії або бездіяльності цих органів (їхніх посадових чи службових осіб), що позбавляють можливості або створюють перешкоди громадянину у реалізації його суб’єктивних публічних прав чи законних інтересів, тобто вони є такими, що суперечать закону, чи внаслідок яких незаконно покладені на громадянина які-небудь обов’язки або його незаконно притягнено до відповідальності (що можна розглядати як порушення законних інтересів громадянина); визначено зміст його обов’язкових складових елементів.

Визначено особливості процесуального порядку відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правових актів, прийнятих органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування; визначено, що більш дієвим на відміну від існуючого став би механізм контролю адміністративного суду за порядком та строками публікації про відкриття провадження у справі щодо оскарження нормативно-правового акта відповідачем, а також вжиття примусових заходів судового впливу в разі порушення такого порядку, що знайшло підтримку в 69,6 % опитаних респондентів.

У підрозділі 3.2 «Розгляд адміністративної справи в суді першої інстанції» досліджено правові підстави та зміст стадії розгляду адміністративної справи в суді першої інстанції, виокремлено її етапи: 1) підготовку справи до судового розгляду; 2) судовий розгляд; 3) прийняття судового рішення.

Встановлено, що на етапі підготовки справи до судового розгляду адміністративний суд постановивши відповідну ухвалу, може вчинити такі процесуальні дії: а) об’єднати для спільного розгляду і вирішення кілька адміністративних справ, а також роз’єднати одну чи декілька поєднані в одне провадження позовні вимоги у самостійні провадження; б) вжити заходів щодо забезпечення адміністративного позову; в) визнати обов’язковою особисту участь сторін чи третіх осіб у судовому засіданні; г) здійснити виклик сторін (їх представників) чи третю особу для особистих пояснень; ґ) завчасно попередити осіб, які беруть участь у її розгляді, про дату, час та місце судового розгляду та забезпечення їх явки. Визначено, що основним процесуальним заходом, що здійснюється на стадії підготовки адміністративної справи до судового розгляду є проведення попереднього судового засідання, метою якого є з’ясування можливості врегулювання спору до судового розгляду справи або забезпечення всебічного та об’єктивного вирішення справи протягом розумного строку адміністративним судом.

Визначено підстави, засоби, умови та порядок застосування судом заходів щодо забезпечення адміністративного позову. Виокремлено та проаналізовано етапи судового розгляду адміністративної справи щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування: 1) підготовку судового розгляду справи; 2) розгляд справи по суті; 3) судові дебати; 4) ухвалення і проголошення судового рішення по справі.

Визначено та обґрунтовано критерії законності прийняття рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень, які підлягають оцінюванню судом при розгляді конкретної адміністративної справи, а саме, прийняття рішень, вчинення дій: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення або вчинення дії; 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розумно (розсудливо); 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямовані ці рішення (дії); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Обґрунтовано позицію щодо необхідності запровадження в діяльності адміністративних судів України практики діяльності адміністративних судів окремих європейських держав, відповідно до якої адміністративний суд, прийнявши рішення про задоволення позову щодо визнання рішення, дії чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень, може винести окрему постанову про усунення посадової особи конкретного суб’єкта владних повноважень, що прийняв незаконне рішення, вчинив незаконну дію, чи незаконно бездіяв з займаної посади. Найбільш доречним, в такому випадку, визнано звільнення з посади у випадку повторного порушення норм закону протягом року (визнаного в судовому порядку).

У підрозділі 3.3 «Перегляд судових рішень в адміністративній справі» досліджено правові підстави та процесуальний порядок стадії перегляду судових рішень в адміністративній справі в апеляційному, касаційному порядку, за нововиявленими обставинами та Верховним судом України.

Проаналізовано процесуальні етапи стадії перегляду справи щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів виконавчої влади і місцевого самоврядування в апеляційному порядку: 1) порушення апеляційного розгляду адміністративної справи; 2) підготовка адміністративної справи до апеляційного розгляду; 3) апеляційний розгляд адміністративної справи у судовому засіданні та винесення рішення.

В результаті аналізу практики діяльності адміністративних судів по розгляду справ щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів виконавчої влади і місцевого самоврядування в апеляційному та касаційному порядку та науково обґрунтованих положень її ефективності напрацьовано методику визначення рівня обґрунтованості рішень, які приймаються судами у результаті апеляційного та касаційного розгляду справи.

Досліджено підстави, за наявності яких судом може бути відкрито: 1) провадження справи у Верховному суді України – неоднакове застосування судом (судами) касаційної інстанції однієї й тієї самої норми права, визнання судових рішень міжнародною судовою установою, юрисдикція якої визнана Україною, такими, що порушують міжнародні зобов’язання України; 2) провадження за нововиявленими обставинами – істотні для справи обставини, що не були і не могли бути відомі особі, яка звертається із заявою на час розгляду справи; встановлення вироком суду, що набрав законної сили, завідомо неправдивих показань свідка, завідомо неправильного висновку експерта, завідомо неправильного перекладу, фальшивості документів або речових доказів, що потягли за собою ухвалення незаконного або необґрунтованого рішення; встановлення вироком суду, що набрав законної сили, вини судді у вчиненні злочину, внаслідок чого було ухвалено незаконне або необґрунтоване рішення; скасування судового рішення, що стало підставою для прийняття постанови чи постановлення ухвали, що належить переглянути; встановлення Конституційним Судом України неконституційності закону, іншого правового акта чи їх окремого положення, застосованого судом при вирішенні справи, якщо рішення суду ще не виконано.

Обґрунтовано необхідність доповнення останніх підставою – істотні для справи обставини, що не були і не могли бути відомі суду на час розгляду справи.