Реєстрація прав на землю у країнах Європи: порівняльний аналіз Автореферат

У Вступі обґрунтовується актуальність теми проведеного дисертаційного дослідження, визначається об'єкт, мета та ставляться конкретні завдання дослідження, охарактеризовано методологічні засади дослідження, його наукову новизну, теоретичне і практичне значення роботи, особистий внесок здобувача, апробація результатів дослідження, сформульовано головні положення, які виносяться на захист.

Розділ 1. "Теоретико-правові засади реєстрації прав на землю" містить два підрозділи, які присвячені загально-теоретичним проблемам прав на землю та їх реєстрації.

У підрозділі 1.1. "Правова природа реєстрації прав на землю" досліджується правова природа реєстрації прав на землю. Для більш повного вивчення правової природи реєстрації прав на землю дисертантом з’ясовується суть та теоретичні підходи до визначення таких понять, як "земля", "реєстрація" та "права на землю", згідно з українським законодавством та законодавством країн Європи. Визначено теоретико-правові аспекти співвідношення та взаємодії понять "реєстрація прав на землю" та "облік земельних ділянок". Державна реєстрація прав на землю характеризує правовий режим, встановлений відносно тієї чи іншої земельної ділянки, на відміну від обліку земельних ділянок, котрий визначає їх природний та господарський режим. У більшості країн Європи функції обліку та державної реєстрації прав на землю виконують різні органи, які або підпорядковані різним відомствам (Іспанія, Німеччина), або перебувають у підпорядкуванні одного відомства (Росія, Швеція), проте з чітким розподілом функцій та повноважень. Органи обліку займаються виключно описом об'єкта нерухомості, як об'єктивно існуючого явища, без якої-небудь правової оцінки обставин, пов'язаних з його статусом. Вирішення ж всіх правових питань процесу реєстрації належить до компетенції органу реєстрації. Запропоновано визначення понять "земельна ділянка" та "облік земельних ділянок".

Доведено, що в Україні об’єднано функції кадастру (обліку) та реєстрації прав на землю, а точніше, функцію державної реєстрації прав на землю розчинено в загальних функціях з ведення державного земельного кадастру.

Кадастр має служити інформаційною основою реєстрації прав на землю, надавати достовірну та актуальну інформацію про фактичний стан об’єкта реєстрації, місце його розташування та всі необхідні для реєстрації прав технічні характеристики. Відповідно визначено необхідність виведення в Україні функції реєстрації прав на землю з загальних функцій із ведення державного земельного кадастру, оскільки кадастр і реєстрація права використовують надбання різних наук, мають різні цілі і завдання в суспільстві.

Проведений теоретико-правовий аналіз співвідношення та взаємодії інститутів реєстрації прав на землю та прав на інше нерухоме майно дозволив встановити, що реєстрація прав на землю не може бути складовою частиною реєстрації прав на нерухоме майно, як і реєстрація прав на нерухомість не може бути складовою реєстрації прав на землю. Ці два інститути можуть функціонувати або як паралельні та незалежні один від одного (як це зараз відбувається в Україні на практиці), або бути об’єднаними в єдиний інститут реєстрації прав на нерухоме майно (як це передбачено ЗУ "Про реєстрацію").

Автор приділяє підвищену увагу дослідженню проблеми взаємозв’язку правового режиму землі та іншого нерухомого майна, що на ній розташоване, та його вплив на реєстрацію прав в окремих країнах Європи.

У підрозділі 1.2. "Поняття, завдання та становлення інституту державної реєстрації прав на землю" визначено та охарактеризовано основні історичні етапи становлення та розвитку інституту державної реєстрації прав на землю в країнах Європи та в Україні. В історичному контексті інститут реєстрації прав на землю в Україні розвивався під впливом різних правових систем, що є однією з причин наявності на сьогодні в українській системі реєстрації прав на землю елементів усіх найпоширеніших світових систем реєстрації.

Підтримується думка, що інститут реєстрації прав на землю є окремим інститутом земельного права, зі своїми завданнями, функціями та цілями, і доводиться необґрунтованість гіпотези про існування реєстраційного права як самостійної галузі права, оскільки на даний момент відсутні як законодавчі, так і теоретичні передумови для виведення інституту реєстрації прав в окрему самостійну галузь права.

Інститут реєстрації прав на землю пропонується розуміти як систему правових норм, що регулюють відносно однорідні суспільні відносини, які виникають в процесі легалізації виникнення, зміни або припинення прав, обмежень та обтяжень щодо конкретно визначеної земельної ділянки. Дисертантом виділяються такі основні завдання інституту реєстрації прав на землю: підтвердження і державна гарантія захисту зареєстрованих прав на землю; легалізація відповідних повноважень особи щодо об’єкту нерухомого майна; забезпечення законності в сфері обігу землі та іншого нерухомого майна; забезпечення власників землі та іншого нерухомого майна і інших осіб відповідно до законодавства достовірною та актуальною інформацією про зареєстровані права землю та інше нерухоме майно.

Розділ 2. "Правові засади організації та функціонування систем реєстрації прав на землю в країнах Європи: порівняльний аналіз" складається з двох підрозділів, у яких досліджуються особливості організації і функціонування різних видів систем реєстрації прав на землю та основоположні принципи державної реєстрації прав на землю.

У підрозділі 2.1. "Поняття та види систем реєстрації прав на землю" проаналізовано основні теоретичні підходи до розуміння системи реєстрації прав на землю. Основними елементами системи реєстрації прав на землю є: законодавчо встановлені підстави виникнення, зміни та припинення правовідносин у сфері реєстрації прав на землю, тобто юридичні факти, з настанням яких законодавець пов’язує виникнення, зміну або припинення відповідних правовідносин; об’єкти реєстрації прав; суб’єкти реєстраційних правовідносин; законодавчо закріплені права та обов’язки суб’єктів реєстраційних правовідносин; встановлена законодавством процедура державної реєстрації прав на землю; правові наслідки проведення державної реєстрації для осіб, чиє право зареєстроване в реєстрі, а також для третіх осіб.

Проведено класифікацію видів систем реєстрації, що дало можливість більш глибокого вивчення їх суті, окреслено основні засади та принципи побудови і функціонування систем реєстрації.

Встановлено, що при всьому різноманітті факторів, за якими можна класифікувати системи реєстрації, найбільш важливою та змістовною є їх класифікація за предметом реєстрації. Перша базується на реєстрації документів (deeds registration), у другій основою є реєстрація прав або титулів (title registration); обидві з цих систем мають свої різновиди. Вивчення основоположних принципів кожної з цих систем та їх різновидів, а також дослідження практичних та статистичних матеріалів з цього питання дозволило встановити, що система реєстрації титулів є значно дешевшою для користувачів й ефективнішою з точки зору гарантування захисту прав на землю в порівнянні із системою реєстрації документів.

Проведене дослідження теоретичних основ побудови різних видів систем реєстрації прав на землю та їх структури дозволило автору сформулювати визначення поняття "система реєстрації прав на землю" та його співвідношення з поняттям "реєстраційна система". Доведено, що поняття реєстраційна система є більш широким і охоплює не тільки власне систему реєстрації прав на землю з її структурою, але і систему реєстрації прав на нерухоме майно та систему кадастрового і інвентарного обліку об’єктів нерухомого майна. Реєстраційна система включає всі реєстраційні та облікові процеси щодо нерухомого майна в межах держави. Отже, такі явища, як система реєстрації та реєстраційна система, співвідносяться як частина до цілого.

Підрозділ 2.2. "Принципи реєстрації прав на землю в країнах Європи" присвячений поглибленому вивченню базових принципів побудови та функціонування систем реєстрації прав на землю в європейських країнах. Аналізуються наукові підходи щодо значення та необхідності законодавчого закріплення тих чи інших принципів реєстрації в різних країнах Європи.

В Україні принципи реєстрації прав на землю на законодавчому рівні не закріплені, що унеможливлює розвиток правового регулювання в одному, незмінному та ефективному напрямку. Натомість отримали законодавче закріплення принципи реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обмежень. І, як випливає зі змісту ЗУ "Про реєстрацію", після створення в Україні єдиної системи реєстрації ці принципи будуть поширюватися і на реєстрацію прав на землю як основного виду нерухомості. Отже, український законодавець у побудові нової системи реєстрації не визначив якої-небудь специфіки для реєстрації прав землю, як особливого об'єкта права.

Підвищена увага приділена аналізу законодавчого закріплення та практичної реалізації принципу гласності (публічності) державної реєстрації прав на землю. Визначено, що за таким показником, як відкритість та доступність даних державного реєстру прав, Україна займає одне з останніх місць в Європі.

Встановлено, що принципи диспозитивності та обов’язковості державної реєстрації прав на землю та інше нерухоме майно є взаємовиключними, і намагання їх одночасного інтегрування в систему реєстрації прав на землю та інше нерухоме майно в окремих країнах Європи призвело до виникнення колізії між нормами законодавства. Враховуючи закріплення, в тій чи іншій формі, в законодавстві європейських країн норми, згідно з якою правочини можуть вчинятися тільки щодо того нерухомого майна, право власності на яке зареєстровано (як свідчить практика, саме ця норма, а не принцип обов’язковості державної реєстрації прав, спонукає правовласників до здійснення державної реєстрації своїх прав), можна стверджувати, що закріплення на законодавчому рівні принципу обов’язковості державної реєстрації прав є недоцільним.

Проведене порівняльне дослідження принципів реєстрації прав на землю дозволило встановити, що хоча в Україні законодавчо й закріплено більшість основних принципів, необхідних для формування ефективної реєстраційної системи, проте на сьогодні відсутні механізми їх практичної реалізації. Як свідчить європейський досвід, просте декларування вказаних принципів у законі є недостатнім для їх позитивного впливу на реєстрацію прав на землю, тому, на нашу думку, необхідно вносити комплексні зміни як до земельного, так і до цивільного законодавства.

Дисертант доводить, що для формування ефективної системи реєстрації прав в Україні та підвищення державних гарантій захисту вже зареєстрованих прав на землю, а також на інше нерухоме майно, необхідне законодавче закріплення таких принципів реєстрації, як принцип безповоротності та принцип публічної достовірності.

Розділ 3. "Організаційно-правове забезпечення реєстрації прав на землю в країнах Європи" містить три підрозділи, в яких на основі порівняльного аналізу визначено специфічні особливості організації процедури реєстрації прав на землю та особливості правового статусу реєстраційних органів і реєстраторів прав на землю в окремих європейських країнах. Зроблено оцінку їх переваг і недоліків, на основі чого сформульовані пропозиції щодо вдосконалення вітчизняного законодавства та усунення в ньому колізій.

У підрозділі 3.1. "Правове регулювання процедури державної реєстрації прав на землю" проаналізовано законодавчу базу, що регламентує процедуру реєстрації прав на землю, визначено та охарактеризовано основні стадії реєстраційного процесу в окремих країнах Європи.

Ключовим елементом процедури державної реєстрації прав на землю в країнах Європи є проведення державним реєстратором правової експертизи, за результатом якої ним приймається рішення про реєстрацію відповідного заявленого права або про відмову в його реєстрації.

Визначено основні організаційно-правові проблеми, які перешкоджають формуванню єдиної, ефективної системи державної реєстрації речових прав на нерухоме майно в Україні.

Дисертант пропонує на законодавчому рівні детально прописати перехідний процес щодо об’єднання двох реєстрів прав, зокрема: порядок та процедуру передачі відомостей, необхідних для формування єдиного реєстру прав у складі Мін’юсту (відомості з автоматизованої системи ведення державного земельного кадастру, індексні кадастрові карти і кадастрові плани земельних ділянок); визначити терміни об’єднання реєстрів; встановити відповідальних осіб за належну передачу інформації; створити спільну комісію з представників Мін’юсту, Держкомзему та державного підприємства " Центр державного земельного кадастру" щодо співставлення інформації тощо.

У цьому ж підрозділі проведено критичний аналіз та оцінку ЗУ "Про реєстрацію" як основоположного нормативно-правового акту для проведення державної реєстрації прав на землю та інше нерухоме майно. Встановлено, що вказаний закон є досить недосконалим з точки зору законотворчої техніки, містить у собі багато неузгодженостей, колізій і протиріч з іншими законодавчими актами, а також багато суперечливих положень. Тому, на нашу думку, є нагальна необхідність усунення як внутрішніх неузгодженостей ЗУ "Про реєстрацію", так і протиріч, які виникають між ним та іншими законодавчими актами.

Водночас наголошується, що при формуванні нової системи реєстрації прав в Україні необхідно усвідомлювати той факт, що прийняття тільки одного ЗУ "Про реєстрацію" є недостатнім для того, щоб система реєстрації повноцінно запрацювала. Як свідчить європейська практика, необхідно вносити комплексні зміни в законодавство, яке регулює земельні, цивільні та адміністративні відносини. Відсутність єдиної системи реєстрації є не стільки наслідком недосконалості та суперечності ЗУ "Про реєстрацію", як відсутності механізму його реалізації, який мав би визначатися підзаконними нормативними актами.

У підрозділі 3.2. "Організаційна структура та повноваження органів, що здійснюють державну реєстрацію прав на землю в Європейських країнах" проаналізовано структуру органів, що здійснюють державну реєстрацію прав на землю, окреслено їх місце та роль у системі державних органів. Особливу увагу приділено питанню розподілу повноважень між органами державної реєстрації та органами кадастрового обліку земельних ділянок і іншого нерухомого майна, їх відомчого підпорядкування та взаємодії. Також висвітлено діяльність недержавних міжнародних органів та організацій, які займаються вивченням і узагальненням теоретичних та практичних проблем реєстрації прав на землю в Європі і в світі.

Правовий статус органів державної реєстрації прав на землю та інше нерухоме майно в більшості країн Європи характеризується самостійністю системи, тобто вони відділені від будь-яких органів, що здійснюють інші функції держави. Це має принципове значення, оскільки відособленість органів реєстрації прав нівелює можливість незаконного впливу та контролю із боку органів виконавчої влади і зумовлює незалежність органів реєстрації прав при здійсненні своїх повноважень. Вважаємо, що дане положення необхідно враховувати і реалізовувати в законодавстві України при формуванні єдиної системи реєстрації прав на землю та інше нерухоме майно.

Враховуючи правову природу реєстрації прав на землю та, як показала практика, неготовність органів Держкомзему до здійснення реєстрації речових прав на нерухоме майно, цілком логічною вбачається передача функцій з ведення державної реєстрації прав на все нерухоме майно в Україні саме Мін’юсту. Однак, як свідчить європейська практика та досвід побудови і ведення систем реєстрації прав, питання про визначення органів, відповідальних за здійснення реєстрації, та їх відомчого підпорядкування хоча і є принциповим, проте не визначальним для побудови ефективної системи реєстрації прав.

Дисертант поділяє точку зору науковців, які виступають за здійснення реєстрації прав на землю та реєстрації прав на інше нерухоме майно єдиним органом, оскільки на теперішньому етапі розвитку в Україні більш доцільним вбачається не розподіл між різними органами функцій реєстрації на реєстрацію прав на нерухоме майно та земельні ділянки, а об’єднання такої реєстрації в рамках повноважень одного державного органу, при цьому розподіливши між двома різними органами повноваження щодо реєстрації прав на землю та інше нерухоме майно та обліку землі і нерухомого майна. В той же час, органи реєстрації та обліку землі і нерухомого майна можуть перебувати або в одному підпорядкуванні, або бути підпорядкованими різним відомствам.

На думку дисертанта, структура та повноваження системи органів реєстрації прав обумовлені видом системи реєстрації, яка визначена в тій чи іншій країні і закріплена в національному законодавстві.

Підрозділ 3.3. "Особливості правового статусу реєстратора прав власності на землю в країнах Європи" присвячений дослідженню особливостей правового статусу реєстраторів прав на землю, тобто осіб, які безпосередньо приймають рішення про реєстрацію прав на землю, відмову в його реєстрації, виконують інші процесуальні дії, передбачені законодавством, і несуть персональну відповідальність за свої рішення. Державний реєстратор прав є одним з основних елементів будь-якої системи реєстрації, центральним і самостійним суб’єктом правовідносин, які виникають при державній реєстрації прав.

У роботі зазначається, що у країнах Європи законодавство встановлює високу правову і соціальну захищеність прав реєстратора. Законодавчо закріплено його правовий статус, кваліфікаційні вимоги, права та обов’язки, підстави та межі його цивільно-правової, дисциплінарної та кримінальної відповідальності. Проведене порівняльне дослідження зазначеної проблеми дозволило встановити, що в Україні на сьогодні відсутня характерна для більшості країн Європи захищеність та законодавча визначеність правового статусу реєстраторів. Незважаючи на позитивні моменти, внесені ЗУ "Про реєстрацію", все ще недостатнім є законодавче закріплення та регламентація правового статусу державного реєстратора прав на нерухоме майно, а правовий статус осіб, які, до створення єдиної системи реєстрації речових прав, здійснюють реєстрацію прав на землю у складі територіальних органів Держкомзему та державного підприємства "Центр державного земельного кадастру", взагалі не визначений ні на законодавчому, ні на підзаконному рівні.

На думку дисертанта, при Міністерстві юстиції України слід створити спеціалізований науковий заклад (умовно назвемо його "Інститут державної реєстрації при Міністерстві юстиції України"). Головними завданнями цього Інституту мають бути: підготовка та перепідготовка державних реєстраторів та інших працівників системи державної реєстрації прав на нерухоме майно і підвищення їх кваліфікації; науково-методичне забезпечення реєстрації; наукові дослідження та розробки в сфері державної реєстрації; вивчення досвіду інших країн та міжнародне співробітництво в сфері державної реєстрації; розробка пропозицій з удосконалення законодавства.

У Висновках викладені основні найбільш значимі науково-теоретичні і практичні результати роботи, отримані на основі проведеного дисертаційного дослідження реєстрації прав на землю в країнах Європи щодо: правової природи реєстрації прав на землю, її співвідношення з такими поняттями, як "реєстрація прав на нерухоме майно" та "облік земельних ділянок"; механізму правового регулювання системи реєстрації прав на землю, її поняття та структури; правової природи та основних завдань інституту реєстрації прав на землю; процедури та принципів державної реєстрації прав на землю та інше нерухоме майно; правового статусу суб'єктів реєстраційних правовідносин та його особливостей в окремих країнах Європи.