РОЗВИТОК МІЖГАЛУЗЕВОЇ ВЗАЄМОДІЇ У ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ ОХОРОНОЮ ЗДОРОВ’Я НАСЕЛЕННЯ УКРАЇНИ

Короткий зміст

У вступі розкрито сутність і стан наукової проблеми, що розв’язується, обґрунтовано вибір та актуальність теми дисертації, визначено мету, завдання, об’єкт, предмет і методи дослідження, охарактеризовано наукову новизну, практичне значення та апробацію отриманих результатів.

У першому розділі – “Теоретико-методологічні засади дослідження міжгалузевої взаємодії у державному управлінні охороною здоров’я населення (огляд літератури)” – наведено огляд літератури і правової бази з досліджуваної проблеми та аналізуються механізми міжгалузевої взаємодії у державному управлінні охороною здоров’я населення в системному контексті; робляться висновки щодо зазначених механізмів в Україні та висловлюється припущення про необхідність удосконалення міжгалузевих взаємозв’язків у державному управлінні охороною здоров’я населення.

На першому етапі дослідження увага зосереджувалась на аналізі тенденцій та особливостей державного управління міжгалузевою взаємодією з покращення здоров’я населення у вітчизняній та зарубіжній теорії і практиці з огляду на еволюцію суспільних потреб щодо підвищення доступності і якості медичної допомоги. Вивчалися концептуальні засади розробки нових механізмів державного управління, які б відповідали суспільним очікуванням, потребам у перебудові галузі охорони здоров’я та міжнародним нормам і стандартам. Було враховано, що найбільший вплив на формування нових управлінських підходів в умовах суспільних трансформацій справляють існуючі в суспільстві нові ідеї, наукові теорії, технології як у галузі державного управління, так і в інших галузях, суміжних з галуззю охорони здоров’я.

На основі аналізу світового досвіду, стану законодавчого забезпечення механізмів державного управління міжгалузевою взаємодією з охорони здоров’я в Україні доведено, що чинна правова база, а також теоретико-методологічні засади щодо механізмів державного управління міжгалузевою співпрацею з охорони здоров’я не відповідають суспільним потребам та міжнародним нормам і стандартам. Визначено основні цілі державного управління в галузі охорони суспільного здоров’я, а саме досягнення справедливості, суспільної солідарності та залучення громадян до розробки і впровадження управлінських рішень.

Як показав всебічний аналіз наукових джерел, незадовільний стан здо­ров’я населення в Україні, зокрема високий рівень смертності та низька три­валість життя (на 12-15 років менша, ніж в країнах Європейського Союзу), зумов­лені неефективною міжгалузевою взаємодією з охорони здоров’я населення.

У розділі доводиться, що незважаючи на реалізацію “Міжгалузевої комп­лексної програми “Здоров’я нації” на 2002-2011 роки” протягом майже 5 ро­ків успішні результати стосовно стану здоров’я населення відсутні. Враховуючи багатофакторність впливу на стан здоров’я населення (соціально-економічні чинники, індивідуальні фактори ризику, екологічні, генетично детерміновані чинники та діяльність галузі охорони здоров’я), очевидною є провідна роль в цьому міжгалузевої взаємодії у державному управлінні охороною населення, що потребує докладного вивчення та обґрунтування пропозицій. Установлено, що вказана проблема раніше достатньо не досліджувалась, хоча окремі аспекти державного управління охороною суспільного здоров’я були об’єктом уваги вітчизняних та зарубіжних науковців і практиків.

Аналіз літературних джерел свідчить, що існуючі організаційно-правові та функціонально-структурні моделі реалізації державної політики з охорони здоров’я населення неефективні і не здійснюють істотного впливу на стан громадського здоров’я в Україні. Це вказує на потребу в розробці більш ефективних організаційно-функціональних моделей реалізації державної політики з охорони суспільного здоров’я, які б базувалися на кращому світовому досвіді та відповідали суспільним потребам в Україні.

Доведена необхідність удосконалення процесу розробки, схвалення та впровадження державно-управлінських рішень з міжгалузевої взаємодії у державному управлінні охороною здоров’я населення.

Таким чином, у розділі доведено, що в останні роки в Україні удосконалюється державна політика з покращення охорони здоров’я населення, яка базується на кращому світовому досвіді використання міжгалузевої взаємодії, збереженні, зміц­ненні здоров’я та пріоритетах формування здорового способу життя, удосконаленні надання медичних послуг на засадах справедливого доступу, суспільної солідарності та залучення всіх зацікавлених суспільних груп тощо. Але методологічні й практичні проблеми запровадження державної політики на засадах міжгалузевої взаємодії у державному управлінні охороною здоров’я населення науковцями вивчалися фрагментарно і поза їх увагою залишилися окремі питання, які визначили напрями даного наукового дослідження:

–       уточнення принципів міжгалузевої взаємодії у державному управлінні охороною здоров’я населення;

–       оптимізація організаційно-правових та структурно-функціональних підходів до реалізації міжгалузевої взаємодії у державному управлінні охороною здоров’я населення;

–       інноваційні підходи до розробки, формування та впровадження управлінських рішень з даної проблеми.

У другому розділі – “Розвиток міжгалузевої взаємодії як ефективного механізму державного управління охороною здоров’я населення України” уточнені дефініції категорійно-понятійного апарату державного управління охороною здоров’я населення, зокрема понять “міжгалузева взаємодія в державному управлінні охороною здоров’я населення” та “охорона громадського здоров’я”.

Визначені концептуально-методологічні засади державного управління і місцевого самоврядування міжгалузевою взаємодією з охорони громадського здоров’я в Україні. Державне управління і місцеве самоврядування стосовно збереження, зміцнення та відновлення здоров’я населення потребують формування нових організаційно-правових моделей та основ прийняття рішень у різних сферах державного управління для досягнення спільних цілей. Такий підхід базується на науково-теоретичних засадах охорони здоров’я населення та сучасній методології державного управління. Обґрунтовано та сформу­льовано принципи, покладені в основу розробки міжгалузевої взаємодії у державному управлінні охороною здоров’я населення України, а саме: орієнтованість державної політики на охорону здоров’я населення, міжга­лузеву співпрацю у державному управлінні та місцевому самоврядуванні; пріори­тетність суспільного оточення і довкілля та цінностей, на охорону здоров’я населення; спрямованість на соціально-економічні детермінанти, зокрема умови та спосіб життя, чинники індивідуальної поведінки, що стосуються збереження, зміцнення та відновлення індивідуального і громадського здоров’я; переорієнтація галузі охорони здоров’я та медичної допомоги на охорону громадського здоров’я.

Досліджено основні міжгалузеві взаємозв’язки в державному управлінні охороною здоров’я населення в контексті загальнополітичних і соціальних засад, а саме соціальної рівності, гуманізму та демократії. Гуманістичне спря­мування соціально-гуманітарної політики і демократичне – загально­держав­ної політики в Україні вимагає дотримання принципів соціальної справедливості та рівності в отриманні послуг з охорони здоров’я і медичної допомоги.

Доведено, що основними принципами розробки міжгалузевих управ­лінських рішень з охорони громадського здоров’я є: політичні – забезпечення справедливого, рівного доступу до послуг з охорони здоров’я та медичної допомоги; залучення громадян до прийняття управлінських рішень; гро­мадський аудит за діяльністю органів державної влади та місцевого самоврядування в галузі охорони здоров’я тощо; національні, спрямовані на підтримку національної безпеки України, – збереження генофонду українського народу; покращання основних показників здоров’я громадян, а саме зниження рівня захворюваності, інвалідності, смертності та збільшення середньої тривалості життя; міжгалузеві – урахування нового визначення категорії здоров’я та чинників, що його формують, зокрема з урахуванням якості життя; еволюція парадигми системи охорони здоров’я; галузеві – запровадження нової моделі медичної допомоги на засадах загальнообов’язкового державного соціального медичного страхування; децентралізація управління та встановлення пріоритетів у галузі охорони здоров’я населення.

До найбільш складних зв’язків у державному управлінні та місцевому самоврядуванні належать міжгалузеві. Їх дослідження дає підстави ствер­джувати, що вони мають кластерний характер. Показано, що кластерна природа міжгалузевих зв’язків зумовлена не тільки їх структурними особливостями, а й належністю до однієї інституціональної системи, яка відіграє конкретну сус­пільну роль. Саме кластерний характер міжгалузевої взаємодії в забез­печенні прийнятного рівня суспільного здоров’я населення може вважатися основою ефективного реформування цієї системи. При науково-методичному підході як першочергове завдання у процесі реформування галузі доцільно визначити кластерну природу зв’язків та їх носіїв у суспільстві, зокрема в охороні здо­ров’я, економіці тощо, оскільки галузеве управління, в тому числі і в охороні здоров’я, має спільні ознаки з управлінням економічними відносинами в державі.

Особливості кластерних зв’язків в управлінні галуззю охорони здоров’я відповідають поняттю “нового громадського здоров’я” і базуються на визначенні здоров’я як біосоціальної категорії, охорона якого виходить за межі галузі і забезпечується не тільки медичною допомогою, а й заходами в соціальній сфері й інших галузях суспільної діяльності. Тому покращання здоров’я населення, продовження середньої і очікуваної тривалості життя можна досягти лише в разі об’єднання дій цілої низки галузей зі спільною місією щодо забезпечення і покращення здоров’я населення.

У розділі доведено, що в забезпеченні нового громадського здоров’я спостерігаються аналоги корпоративного об’єднання різних організацій навколо виконання однієї місії, в даному випадку охорони громадського здо­ров’я. При цьому функції окремих частин корпоративного об’єднання можуть бути різними: вони можуть мати виробничий, науковий, адміністративний, політичний характер тощо. Установлено, що правовою основою створення кластеру як організаційно-правової та функціональної форми взаємодії в дер­жавному управлінні охороною здоров’я населення згідно з Цивільним кодексом України може бути договір про спільну діяльність. Відповідно до Госпо­дарського Кодексу України (ст. 120) кластер водночас може мати органі­заційно-правове оформлення у вигляді асоціації як до­говірного об’єднання юридичних осіб, створеного з метою постійної коорди­нації їх господарської діяльності за умови централізації однієї або кількох управлінських функцій, збереження самостійності й незалежності юридичних осіб, що входять до такого об’єднання. Найбільш продуктивні кластерні угрупування формуються на базі міжгалузевих зв’язків. Організації, що входять до кластерного об’єднання і мають можливості внутрішньої спеціалізації, досягають найвищої продуктивності праці, забезпечують високу якість продукції та послуг.

Досліджено роль коаліцій та асоціацій в підвищенні ефективності управлінських технологій , оскільки в різних галузях економіки довели свою ефективність групові об’єднання організацій, що мають спільні інтереси (стратегії), або спільну мету. Специфікою таких міжгалузевих організацій взаємодії можна вважати партнерство або спільність мети, хоча їх інтереси можуть не збігатися. Разом з тим спостерігається вплив на ефективність міжгалузевих дій організацій-конкурентів, які мають різну стратегічну мету, але можуть діяти на певних етапах спільно.

Важливим для досягнення ефективності механізму управління є визначення таких основних принципів та методів взаємодії коаліцій і асоціацій: максимізації власних інтересів до певної межі з переважанням раціонального вибору спільних рішень; компромісу дій і внеску при виборі спільних коаліційних рішень; пріоритету спільних цілей; спрямованості на мінімізацію ризиків кожного партнера коаліції тощо.

У випадку міжгалузевої дії не можна застосовувати принцип гарантованого результату, притаманний управлінню галузевою організацією. У випадку коаліційного управління переважає принцип мінімізації ризику. Головна відмінність між цими принципами полягає в тому, що в першому випадку не враховуються втрачені можливості і тому досягнутий результат буде нижчим, ніж в другому, в якому діяльність базується на обґрунтованому, раціональному ступені ризику. Зазначається, що принцип гарантованого результату передбачає наявність чіткої визначеної інформації, що практично майже неможливо. Принцип мінімізації ризику дає можливість приймати рішення щодо врахування рівня допустимих втрат.

Досліджено умови, у разі дотримання яких міжгалузеве управління може бути ефективним. Першою умовою є необхідний ступінь інформованості учасників коаліції. Цього можна досягти шляхом інформаційного аналізу. Друга умова полягає у виборі стратегії дій щодо спрямування до врівноваженої ситуації для досягнення максимальних результатів для кожного партнера з мінімальним ризиком. Важливо враховувати те, що зміна зовнішніх умов функціонування коаліції призведе до зміни умов взаємодії партнерів всередині коаліції. Ступінь ризику визначається як вірогідність настання небажаної ситуації для коаліції, значимість потенційних втрат при дії факторів ризику. Найбільш важливим чинником, який слід враховувати при прийнятті коаліційних рішень, можна вважати недостатність, неточність і невизначеність інформації. Слід проаналізувати ступінь досягнення для кожного партнера коаліції власної мети з урахуванням дії факторів ризику, що є актуальним при прийнятті рішень на рівні коаліційного управління.

На основі зазначених принципів розроблена організаційно-функціональна модель міжгалузевих взаємозв’язків з охорони здоров’я населення в Україні.

Третій розділ – “Удосконалення державно-управлінських технологій з міжгалузевої взаємодії в охороні здоров’я населення України” – присвячений обґрунтуванню та алгоритму розробки, схвалення та впровадження управлінських рішень з міжгалузевої взаємодії в охороні здоров’я населення.

Обґрунтовані принципи визначення пріоритетів державного управління охороною здоров’я населення на засадах міжгалузевої взаємодії. Це досить складний процес, який не може бути здійсненим із застосуванням “швидких” підходів. Необхідно вибрати стратегічний підхід щодо прийняття управлінських рішень на різних рівнях управління. Одні заходи стосовно визначення пріоритетів можуть схвалюватись на політичному рівні з метою охоплення системи загалом, інші - на рівні органів державного управління та місцевого самоврядування з метою забезпечення прийняття рішень щодо оптимального співвідношення мети діяльності та наявних ресурсів.

Необхідність залучення громадськості до встановлення пріоритетів щодо надання послуг з охорони здоров’я обґрунтована потребою приймати узго­джені, легітимні рішення. Такі рішення відображають цілий спектр поглядів окремих осіб, груп і суспільства загалом. Тому приймати рішення необхідно з дотриманням принципу відкритості й урахуванням інтересів окремих суспільних груп. Незважаючи на розбіжності, необхідно відкрито обговорювати умови надання послуг з охорони здоров’я і встановлення порядку звітності перед громадськістю за конкретні рішення органів державного управління та місцевого самоврядування стосовно досліджуваної проблеми.

Таким чином, процес прийняття управлінських рішень, що базується на між­галузевій взаємодії, зумовлений узгодженістю поставлених цілей, завдань щодо досягнення суспільної справедливості, ефективності та стримування витрат.

 Визначені ключові чинники стосовно формування пріоритетів у державному управлінні охороною суспільного здоров’я в контексті міжгалузевої взаємодії, а саме актуальність проблеми (відповідність проб­леми поставленій меті); економічна можливість та доцільність (вирішення цієї проблеми, а також аналіз можливих економічних наслідків за умови її невирішення); сприйнятність (з’ясування того, наскільки громада або певні групи населення будуть готові до сприйняття плану дій щодо вирішення проблеми); наявність ресурсів (спрямованих на вирішення проблеми); стан законодавчого забезпечення, необхідний для вирішення проблеми.

Обґрунтований алгоритм розробки, схвалення та впровадження управлінських рішень з міжгалузевої взаємодії з охорони здоров’я населення органами державного управління та місцевого самоврядування.

Доведено, що причинами незадовільного стану здоров’я населення в Україні є значна суспільна стратифікація, істотне зниження життєвого рівня, незадовільний стан навколишнього середовища, неадекватне суспільним потребам фінансування системи охорони здоров’я, соціально-психологічний стрес, дезадаптація населення до нових соціально-економічних умов, значне поширення основних факторів ризику (тютюнокуріння, наркоманія тощо), недостатній контроль за якістю та безпекою харчових продуктів, що свідчить про необхідність вдосконалення механізмів державного управління міжгалузевою взаємодією для вирішення даної проблеми.

Обгрунтовано, що інноваційні технології з розробки та впровадження управ­лінських рішень, які відповідають завданням, визначеним “Концепцією роз­вит­ку охорони здоров’я населення” (2000 р.) та “Міжгалузевою комп­лекс­ною програмою “Здоров’я нації” на 2002-2011 роки”, мають базуватися на між­га­лу­зевих взаємозв’язках у державному управлінні охороною громадського здоров’я.

Установлено основні типи невизначеностей при прийнятті управлінських рішень з використанням міжгалузевих взаємозв’язків та за умови залучення до цього процесу представників різних суспільних груп.

Першою з трьох невизначеностей формування міжгалузевої взаємодії у державному управлінні охороною здоров’я населення є якість та комп­ле­ментарність інформації для експертів або управлінців. Незважаючи на те, що потенційна кількість спеціалізованих сфер для управлінського втручання велика і вибір шляху контролюється вибором робочої групи або сферою, визначеною для вивчення, джерела потенційної інформації і коректність дослідження можуть спричинити конфлікти щодо пріоритетів вирішення проблеми. Для уникнення такого впливу джерела інформації мають бути скоординовані з системами або сферами управління.

Друга невизначеність зумовлена необхідністю з’ясування того, наскільки значна відмінність між різними точками зору щодо вироблення консенсусу. Групи, що відрізняються за інтересами і здатні впливати на результати прийняття рішень, користуються різною інформацією. Якщо таких інтересів буде досить багато, то їх вплив може бути або непередбачуваним, або, навпаки, сприятиме використанню міжгалузевого підходу для політиків, експертів фізичного і соціального оточення, представників громадськості, суспільно впливових осіб та спеціалістів різних сфер або галузей. Крім того, результати аналізу, здійсненого зацікавленими особами, можна використати для ідентифікації соціальних сил та фахівців, що визначають інтереси груп.

Третя невизначеність пов’язана з можливістю оцінки ефективності міжгалузевої стратегії. Оцінювання є важливою умовою успішності впровадження нової управлінської технології. Оцінювання методологічно формує ланку зворотного зв’язку. При прийнятті міжгалузевого управлінського рішення воно підвищує можливість конфлікту між сферами застосування. Оцінка має бути не окремим методом, а складовою частиною міжгалузевої взаємодії у державному управлінні та плануванні процесів перебудови.

         Оцінку ефективності міжгалузевої взаємодії у державному управлінні охороною здоров’я населення необхідно використовувати на стадії планування. В цьому разі припускається, що кожна зацікавлена суспільна група через ознайомлення з проектом може бути залучена до роботи за такими напрямами аналізу, як фінансовий і політичний захист проекту; головну експертизу технічних засобів (питання екології); різні політичні огляди з головних питань; обслуговування споживачів через проект; представництво у владі (регіональної влади і місцевого самоврядування); лідерську функцію місцевої громади; представництво соціальних служб.

Доведено доцільність аналізу факторів, які характеризують розробку і прийняття міжгалузевого рішення в управлінні охороною здоров’я, в якому можна виокремити чотири суттєвих елементи для спільних підходів щодо управління інтересами різних галузей, а саме подолання фрагментарності та галузевості знань; дотримання принципу запобігання перешкодам та їх усунення; поглиблення спеціалізованої спільної інформації; використання складних об’єднуючих методів дослідження.

Сучасне державне управління та місцеве самоврядування характеризуються складними зв’язками, що визначають ефективність суспільного життя. Аналіз законодавчих документів дає підстави стверджувати, що діяльність, спрямована на усунення основних факторів ризику для здоров’я населення України, не прив’язана до конкретних відповідальних структур і не визначена галузь, наділена владними повноваженнями, як це видно на прикладі протидії тютюнокурінню. З’ясовано, що запровадження державної монополії у сфері тютюнового обігу в роки незалежності України (1998-2000 рр.) стало спробою держави отримати економічні вигоди. Але монополія не досягла своєї мети, оскільки збільшилася контрабанда та нелегальний обіг тютюнових виробів, були втрачені значні надходження коштів до бюджету через ухиляння від сплати податків підприємств-виробників, збільшилося споживання тютюнових виробів серед молоді.

У державному управлінні охороною здоров’я населення очевидна потреба в оцінці, з одного боку, значимості надходження доходів в бюджет, а з іншого - шкоди, що завдається здоров’ю окремої людини та державі загалом, як це видно на прикладі тютюнокуріння. Такої порівняльної оцінки проведено не було, методи оцінки були розрізненими, несистематизованими, що свідчить про труднощі вирішення багатогалузевих проблем і необхідність розробки спільних методів оцінки.