РОЗВИТОК ТА ВДОСКОНАЛЕННЯ КОНТРОЛЬНО-РЕВІЗІЙНОЇ СИСТЕМИ В ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ

Короткий зміст

У вступі обґрунтовується вибір теми дисертації та її актуальність, пока­зано зв’язок дослідження з науковими програмами, планами й темами, форму­люються мета, завдання, об’єкт, предмет, методи і гіпотеза дослідження, виз­на­чається наукова новизна, практичне значення одержаних результатів і їх реа­лі­зація, особистий внесок здобувача, ступінь апробації і публікації результатів дисертаційного дослідження, зазначено структуру дисертації та її обсяг.

У першому розділі – “Теоретико-організаційні та інституційні засади становлення контрольно-ревізійної системи в державному управлінні” – за ре­зуль­татами вивчення аналітичних праць вітчизняних фахівців та науковців автор дійшов висновку, що на сучасному етапі розвитку державності і фор­му­ван­ня наукової думки не сформульовані єдині концептуальні засади щодо шля­хів реформування державного фінансового контролю. Поняття “контрольно-ревізійна система в державному управлінні” як підґрунтя для побудови сучас­ної моделі організації споріднених суб’єктів державного фінансового контролю до цього часу в науковій літературі не використовувалося.

Для обґрунтування сутності контрольно-ревізійної системи в державному управлінні та створення її ефективної моделі в роботі проаналізовано поняття контролю як функції управління й удосконалено класифікацію контролю шляхом визначення його типів у межах відповідних категорій із наведенням ко­роткої характеристики. Встановлено, що поняття “контрольно-ревізійна систе­ма в державному управлінні” та “система державного фінансового контролю” не є тотожними. Перша є частиною другої, яка, у свою чергу, включає й інші системи податкового, митного, казначейського, внутрішньогосподарського й іншого контролю.

Аналізуючи доробки науковців щодо термінів “державний контроль” та “фінансовий контроль”, наведено схему співвідношення внутрішніх сегментів фінансового контролю та визначено роль і місце державного фінансового конт­ро­лю, який є невід’ємною складовою державного управління та обов’язковою умовою нормального функціонування бюджетно-фінансової та фінансово-кредитної систем, що здійснюється уповноваженими державними органами контролю за формуванням, розподілом та витрачанням матеріальних ресурсів через державний сектор економіки.

Виходячи з вимог сучасного розвитку державного управління та з метою розв’язання проблеми побудови стійкої й ефективної моделі контрольно-реві­зійної системи в державному управлінні, у розділі обґрунтовано необхідність визначення предмета державного фінансового контролю та виокремлення категорії контролю публічних фінансів і майна.

Базуючись на конституційних засадах державного устрою, управління й конт­ролю, з-поміж контролюючих та наглядових органів в окрему групу виді­лено суб’єкти державного фінансового контролю спеціальної компетенції, до яких віднесено Рахункову палату, органи державної контрольно-ревізійної служ­би та підрозділи внутрішнього контролю й аудиту органів державного управ­ління, а також Рахункову палату Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

Загалом існує науково-практична проблема, що полягає в необхідності підвищення ефективності функціонування контрольно-ревізійної системи в державному управлінні. Це зумовлено тим, що утворення в кожній гілці влади власних органів контролю не сприяє створенню їх системи, підтвердженням чого є юридична розрізненість та автономність у діяльності цих органів.

Досліджуючи різні шляхи розв’язання цієї проблеми, автор вказує на необхідність формування цілісної контрольно-ревізійної системи в державному управ­лінні на базі суб’єктів державного фінансового контролю спеціальної ком­пе­тенції, які мають впроваджувати найкращу практику здійснення контролю для забезпечення користувачів надійною й об’єктивною інформацією щодо стану управління суспільними ресурсами.

Окремо автор акцентує увагу на концептуальних недоліках у правовому та методологічному забезпеченні суб’єктів державного фінансового контролю спеціальної компетенції. Вказано також на організаційно-правову слабкість надвідомчого та внутрішньовідомчого контролю й аудиту.

Розділ завершується висновком щодо необхідності проведення спе­ціаль­ного комплексного дослідження із застосуванням системи відомих наукових методів і виходячи з принципів спадкоємності, альтернативності й системності.

У другому розділі – “Роль вітчизняного та зарубіжного досвіду у форму­ванні контрольно-ревізійної системи в Україні” – застосування методів істо­рич­ної систематизації та тенденційного відтворення дало змогу автору дослі­дити трансформації державного контролю та показати розвиток вітчизняних контролюючих органів як за часів російської імперської влади, так і в епоху тоталітаризму.

Проаналізовано основні завдання, повноваження та особливості організації контролю Рахункового Приказу при царській Думі та Ревізіон-Колегії (XVII ст.), регіональних експедицій ревізії рахунків (XVIII ст.), Ревізії держав­них рахунків Комітету Міністрів та Державного контролю і його місцевих палат (XIX ст.), Державного контролю Української держави гетьмана П.Скоро­падського (1918 р.), підрозділів Народного комісаріату фінансів, Контрольно-ревізійного управління Міністерства фінансів УРСР, радянського, партійного та народного контролю (ХХ ст.).

Узагальнюючи зарубіжний досвід, автор групує верховні інститути дер­жав­ного фінансового контролю за їх функціональними ознаками: 1) рахункові трибунали (суди) – нейтральні авторитетні колегіальні органи з експертизи фінансових операцій та адміністративних рішень (Німеччина, Португалія, Італія, Нідерланди, Франція, Бразилія, Бельгія, Іспанія, Румунія); 2) рахункові (конт­роль­ні) палати – органи, що здійснюють контроль за виконанням бюджету та до­три­манням фінансово-бюджетної дисципліни від імені парламенту (Австрія, Угор­щина, Польща, Болгарія, Японія); 3) національні управління аудиту (управ­ління Генерального аудитора) – незалежні колегіальні (Чехія) та монократичні (Канада, Данія, Великобританія, Ірландія, Ісландія, Австралія, Ізраїль) державні органи, які уповноважені проводити фінансовий та адмі­ністративний аудит державного сектора, проте також за протекцією верховного виборного органу.

Окремо вказано на можливість організації державного контролю через авто­­номні контрольні органи виконавчої влади та централізовані ревізійні орга­ни міністерства фінансів, що відповідають за наступний контроль бюджет­них витрат урядових установ, а також через внутрішній аудит у системі певного ві­домства.

Аналіз закономірностей досвіду зарубіжних країн показав, що на початку дру­гої половини ХХ ст. на міжнародній арені відбулися суттєві перетворення у сфе­рі державного контролю та аудиту, у тому числі в питаннях підвищення ста­тусу вищих органів аудиту, зміцнення їх незалежності та розширення повно­важень.

Для розкриття пріоритетних напрямів розвитку контрольно-ревізійної системи в Україні у роботі:

–        по-перше, проаналізовано основні вимоги Європейського Союзу у цій сфері, за якими: 1) внутрішній фінансовий контроль повинен бути одним із цент­ральних елементів контролю в державному секторі; 2) поряд із попереднім (ex-ante) внутрішнім контролем має здійснюватися і наступний (ex-post) внутрішній аудит; 3) країни-кандидати мають довести незалежність власних органів зовнішнього контролю та гарантувати незалежний державний аудит фінансової звітності усіх державних установ;

–        по-друге, здійснено оцінку врахування базових положень Лімської декла­рації керівних принципів аудиту в правовому полі організації державного фінансового контролю в Україні, у зв’язку з чим встановлено за доцільне: 1) удосконалити норми Конституції України в частині визначення статусу Рахункової палати як вищого органу аудиту та необхідного ступеня його неза­лежності; 2) надати вищому органу аудиту повноваження щодо контролю всіх державних витрат; 3) наділити вищий орган аудиту функціями перевірки результативності роботи підрозділів внутрішнього аудиту; 4) упровадити аудит адміністративної діяльності;

–        по-третє, проаналізовано стандарти контролю Міжнародної організації вищих органів аудиту (INTOSAI) та Головного контрольного управління США, за результатами чого вказано на необхідність: 1) упровадження процедур звіту­вання державними підприємствами вищому органу аудиту; 2) удосконалення планування контрольної діяльності в умовах співпраці із законодавчим органом; 3) посилення незалежності вищого органу аудиту; 4) організація зовнішнього аудиту надходжень та витрат місцевих бюджетів.

Виходячи із стандартів INTOSAI, у розділі проаналізовано дві основні скла­до­ві державного аудиту, а саме: фінансовий аудит відповідності (пра­виль­ності, за­конності) (regularity audit) та аудит адміністративної діяльності (performance audit).

Зазначено, що під фінансовим аудитом розуміється перевір­ка бух­галтерських записів та фінансової звітності; фінансових систем та окремих тран­с­акцій; функціонування внутрішнього контролю та аудиту; а також адекватності прийняття об’єктом аудиту управлінських рішень.

Аудит адміністративної діяльності (ААД) – це системне тематичне дослі­джен­ня з метою виявлення резервів економії публічних ресурсів, шляхів під­ви­щення ефективності діяльності окремих ланок управлінської системи й удоско­налення напрямів досягнення результативності прийнятих рішень. У структурі вищих органів аудиту департаменти фінансового аудиту та аудиту адміні­стративної діяльності функціонують автономно.

У третьому розділі – “Шляхи реформування та вдосконалення контроль­но-ревізійної системи в державному управлінні”, – досліджуючи позиції сучас­ників стосовно можливих шляхів розвитку державного фінансового контролю, автор погоджується з тими фахівцями, які пропонують розробити науково обґрунтовану стратегію його розвитку.

Світові тенденції в організації державного фінансового контролю пере­ко­нують у необхідності здійснення низки першочергових заходів удосконалення контрольно-ревізійної системи в Україні. Серед них: 1) посилення механізмів внутрішнього (внутрішньосистемного, внутрішньовідомчого) контролю та ау­ди­ту в системі органів державного управління й місцевого самоврядування, а також суб’єктів права в державному секторі; 2) утвердження урядового внутрішньосистемного фінансового контролю та аудиту на базі Міністерства фінансів і Головного контрольно-ревізійного управління; 3) створення системи органів незалежного зовнішнього державного аудиту шляхом розвитку регіо­нальних рахункових палат на основі наявної розгалуженої мережі регіональних контрольно-ревізійних органів; 4) підвищення ефективності діяльності правоохоронних органів шляхом створення та розширення в їх структурі власних відділів фінансово-бухгалтерської експертизи за рахунок контингенту районних контрольно-ревізійних підрозділів.

У розділі проаналізовано чинні завдання суб’єктів контрольно-ревізійної системи та обґрунтовано необхідність розширення повноважень Рахункової палати для забезпечення макроекономічного системного контролю й аналізу: виконання бюджетів різних рівнів, управління державним майном, надання пільг або гарантій органами влади, управління природними монополіями тощо. Передбачається, що цей контроль має здійснюватися за рахунок коштів за­гального фонду державного бюджету. При цьому не повинна виключатися мож­ливість проведення фінансово-економічного контролю на контрактній (платній) основі стосовно громадських та благодійних організацій, профспілок і політичних партій, а також суб’єктів добровільного й обов’язкового стра­хування (страховиків).