РУДНИК ЛЮДМИЛА ІВАНІВНА ПРАВО НА ДОСТУП ДО ІНФОРМАЦІЇ

Короткий зміст

Розділ 1 «Теоретико-правові засади права на доступ до інформації» складається з трьох підрозділів, у яких досліджено систему знань щодо теоретично-правових (методологічних і на їх основі – методичних) засад права на доступ до інформації з екстраполяцією на відповідні види діяльності щодо неї на основі огляду наукових публікацій та їх реалізації в окремих нормативно-правових актах, особливо з концентрацією уваги на положеннях Конституції України та системоутворюючих галузі публічно-правового регулювання – Законах України «Про інформацію» та «Про доступ до публічної інформації».
У підрозділі 1.1 «Історіографічний аналіз досліджень права на доступ до інформації» досліджується генезис наукової думки щодо права на доступ до інформації. В історичному аспекті зазначається також, що в українській науці інформаційного права відсутнє узагальнене розуміння даного права, а також немає комплексного дослідження та обґрунтованих пропозицій стосовно його реалізації. Незважаючи на дослідження, присвячені різноманітним інформаційним правам, праву на доступ до інформації в цих роботах приділено недостатньо уваги. У проаналізованих працях висвітлені лише окремі аспекти цього фундаментального права, а в публікаціях, що безпосередньо присвячені доступу до інформації, розглядаються переважно практичні проблеми, пов’язані з реалізацією права на доступ до неї, і майже не аналізуються теоретичні засади цього права. У більшості українських досліджень автори ототожнюють право на доступ до інформації з правом на інформацію (В.А. Ліпкан, Ю.Є. Максименко, В.М. Желіховський, Є.В. Петров), або розглядають його як одне з правомочностей останнього (І.В. Арістова, Б.А. Кормич та ін.). На нашу думку, право на доступ до інформації потрібно розглядати як окремий вид інформаційних прав. Здійснений комплексний аналіз наукових робіт, законодавства та правозастосовної практики дозволив виявити недоліки та прогалини в практиці застосування існуючих нормативно-правових актів, окреслити перспективи подальшого розвитку інформаційного законодавства у сфері права на доступ до інформації.
Висновується, що більшість дослідників у своїх наукових працях за проблематикою теми визначають необхідність подальшої теоретичної розробки щодо удосконалення законодавства про інформацію.
На основі проведеного етапу дослідження автор приєднується до позиції тих авторів, які акцентують увагу на необхідності виокремлення права на доступ до інформації як самостійного інформаційного права.
У підрозділі 1.2 «Методологічні засади дослідження права на доступ до інформації» досліджується поняття права на доступ до інформації, методологічні підходи й методи, за допомогою яких здійснювалось дослідження.
Важливим і необхідним етапом процесу наукового пізнання є правильний, обґрунтований вибір методології та методів дослідження. Методологічна основа будь-якого дослідження загалом, так і даного зокрема, складається з сукупності наукових методів, які, комплексно застосовуючись, вирішують поставлені завдання й мету дослідження. Тим більше, що інформаційне законодавство України є складною системою, в якій галузі та інститути містять норми різних галузей права або створюються на підґрунті інституту чи підгалузі адміністративного, цивільного, кримінального тощо права.
Розкриття питання методологічних засад дослідження права на доступ до інформації, дозволяє дійти деяких висновків: право на доступ до інформації як правовий феномен є об’єктом наукового розгляду; досліджуючи інформаційне законодавство України, слід враховувати його перманентну динаміку, мінливість, нестабільність, історію розвитку тощо; вивчаючи систематизацію інформаційного законодавства України, необхідно брати до уваги плюралізм її гіперзв’язків з іншими правовими феноменами та загалом із соціально-економічним, політичним, культурним тощо розвитком країни; лише системне використання методологічних підходів і методів дослідження сприятимуть об’єктивному, всебічному, повному та достовірному розкриттю предмета даної наукової роботи. Висновується, що нерозробленість, дискусійність окремих аспектів систематизації інформаційного законодавства України зумовлює необхідність здійснення ретельного комплексного вивчення даного феномена, яке має проводитись із використанням діалектичного, історичного, системного, структурно-функціонального, логіко-семантичного та герменевтичного методів.
У підрозділі 1.3 «Поняття та зміст права на доступ до інформації» зазначається, що в науковій літературі недостатньо опрацьовано питання змісту права на доступ до інформації, оскільки автори по-різному визначають зміст та обсяг цього фундаментального права, через що вони й досі не є концептуалізованими в рамках інформаційного права. Ще одним аспектом даної проблеми виступає відсутність уніфікованого визначення на національному та універсальному рівнях даного поняття. Акцентовано увагу на розрізненні таких понять, як «право на доступ до інформації», «свобода слова» та «право на інформацію». Поняття «доступ до інформації» входить до змісту поняття «свобода слова» як один із елементів, а саме отримання (пошук) інформації відповідними суб’єктами. Поняття «право на доступ до інформації» використовується в чинному законодавстві України, однак законодавче його визначення відсутнє, що призводить до колізій, які почасти доводиться вирішувати в судовому порядку. Здійснений нами контент-аналіз, де мультиплікандом виступала терміносполука «право на доступ до інформації» уможливив резюмувати про використання термінів, суміжних із даним поняттям: «отримання можливості обробляти інформацію», «порядок одержання, використання, поширення і зберігання інформації», «надання дозволу на ознайомлення з інформацією». Саме зазначені конструкції доцільно використати при формуванні визначення поняття «доступ до інформації». Доступ до інформації є самостійним інформаційним правом, яке передбачає можливість для учасників інформаційних відносин вільно одержувати, використовувати, поширювати та зберігати відомості, необхідні для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів, здійснення завдань і функцій. Саме це становить сутність і внутрішню особливість даного права – його зміст.
Розділ 2 «Сучасний стан реалізації права на доступ до інформації» складається із двох підрозділів. Мета цього розділу дослідження – формування комплексу знань щодо концептів (концептуальних підходів) до права людини та громадянина на доступ до інформації.
У підрозділі 2.1 «Право на доступ до інформації як елемент правового статусу людини і громадянина» розглядаються окремі аспекти права на доступ до інформації. Серед них розуміння права на доступ до інформації в активному та пасивному аспектах. Зазначається, що право фізичних осіб на доступ до інформації, як і інших суб’єктів права, реалізується з урахуванням їх загального правового статусу. Також звертається увага на те, що використання в Модельному законі про інформатизацію, інформацію та захист інформації, а також Законі України «Про доступ до публічної інформації» замість поняття «режим доступу» терміну «категорії доступу» є недоречним. Після проведення етимологічного аналізу вищезазначених понять, наголошено, що доречнішим і більш відповідним контексту виступає поняття «режим доступу». У складі права на доступ до інформації виділено такі правомочності: право доступу до документів та інших матеріалів, інформаційних ресурсів та інформаційних систем; право на звернення за інформацією до певних суб’єктів; право отримувати інформацію від конкретних суб’єктів; право фіксувати інформацію, у тому числі за допомогою технічних засобів; право на відтворення інформації; право на доведення інформації до конкретних суб’єктів через її опублікування, а також поширення через мережі обміну даними, передачі через засоби масової інформації в режимі повідомлень; право на отримання консультації з питань доступу до інформації. Запропоновано з метою створення дієвого механізму реалізації права на доступ до інформації закріпити вищезазначені правомочності на рівні національного законодавства. З метою закріплення права на доступ до інформації, необхідним є визначення кола тих суб’єктів, які будуть ним наділені, беручи до уваги такі характеристики як громадянство, зайняття певної посади тощо. Автором здійснено аналіз суб’єктів права на доступ до інформації, закцентовано увагу на недоцільності вилучення держави з цього переліку.
У підрозділі 2.2 «Порядок доступу до інформації з обмеженим доступом» розглядаються її основні характеристики та класифікаційні ознаки. Встановлено, що інформація з обмеженим доступом як правовий феномен у вітчизняній інформаційній науці є доволі новим і не розробленим достатньою мірою явищем. Також було зазначено про неоднозначне розуміння базових понять, які використовуються при висвітленні цієї проблеми, і наголошено на необхідності формування консенсуального категорійно-понятійного апарату системи, основу якої складатимуть категорійні ряди (зокрема, при визначенні конфіденційної, таємної, службової, комерційної таємниці тощо). Узагальнивши запропоновані підходи до розуміння інформації з обмеженим доступом, висновується необхідність виділення вузького та широкого розуміння. Відсутність законодавчого визначення поняття інформації з обмеженим доступом, її видів, наявність значної кількості суперечностей між окремими нормативно-правовими актами щодо процедури, строків і переліку відомостей, які не можна відносити до інформації з обмеженим доступом, і тих, які дозволено, недосконалість інформаційного деліктного законодавства та нечітке визначення відповідальних державних інституцій у цій сфері негативно впливають на рівень захисту й охорони інформації з обмеженим доступом, зокрема, на інформаційно-правовий режим такої інформації. У зв’язку з чим дослідження потребують окремої уваги розвідки не лише адміністративно-правового, а й інформаційно-правового режиму інформації з обмеженим доступом, що є актуальною проблематикою для сучасної юридичної науки.
Розділ 3 «Напрями удосконалення правового регулювання права на доступ до інформації» складається з трьох підрозділів. На основі положень, викладених у попередніх розділах дослідження, пропонуються конкретні пропозиції та рекомендації щодо кодифікації законодавства України про інформацію, формування моделі проекту Інформаційного Кодексу України. При цьому основна увага концентрується на конструктивному критичному аналізі різних наукових позицій щодо структурування проекту Інформаційного Кодексу України.
У підрозділі 3.1 «Сучасні тенденції розвитку інформаційних відносин у сфері доступу до інформації» зазначається, що для забезпечення повної реалізації права на доступ до інформації необхідно вичерпно визначити обсяг правомочностей та коло осіб, на яких воно розповсюджується. Незважаючи на те, що основні інформаційні права і свободи лю¬дини й громадянина закріплені низкою нормативно-правових актів, але підстави їх можливого обмеження і прямі обмеження, що визначені там же, найчастіше не збіга¬ються між собою. Варто підготувати уніфі¬кований перелік засад для обмежень і випадків прямого обме¬ження прав і свобод із наступним внесенням змін у Конституцію України та при розробці проекту і прийнятті Інформаційного Кодексу України. Класифікація інформації є невичерпною та потребує доповнення, яке повинне бути здійснене в законодавчому порядку, з метою можливості правового врегулювання всіх сфер інформаційних правовідносин. Ознака цінності не може бути використана при характеристиці всіх видів інформації. Запропоновано внести до найсуттєвіших ознак інформації всебічність та об’єктивність, окрім неправомірного обмеження права на доступ до інформації, також слід зазначити і про «спіраль мовчання». Серед проблем забезпечення доступу до інформації виділено джерела її отримання та форми подання. Обґрунтовано думку про потребу створення інформаційних ресурсів для осіб з обмеженими можливостями як повноцінних суб’єктів права на доступ до інформації. Зазначено про необхідність створення механізму контролю над інформацією ще до її поширення, а також висвітлення його в законодавстві.
У підрозділі 3.2 «Міжнародний досвід правового регулювання права на доступ до інформації» визначається авторське бачення інституціоналізації окремих груп правовідносин в Україні. Зазначається, що вони має вже певні напрацювання, що знайшло відображення в опублікованих працях вітчизняних дослідників інформаційного права як сфери суспільних відносин та як напряму наукових досліджень. Підкреслюється, що в теорії інформаційного права вже напрацьовано структурні ознаки інститутів інформаційного права, що допомагає сформувати їх у певні розділи та екстраполювати на конституювання частин у проекті Інформаційного Кодексу України. На основі дослідження національного інформаційного законодавства окремих зарубіжних країн та нормативно-правових актів (регулюють інформаційні відносини), прийнятих міжнародними інституціями, виділено основні засади міжнародно-правового регулювання інформаційних відносин: розвиток інформаційних відносин обумовлює все більшу увагу міжнародних інституцій; міжнародне інформаційне законодавство має значний вплив на національне інформаційне законодавство та характеризується все більшою взаємозалежністю; міжнародні норми, які приймають ООН та РЄ, щодо міжнародних норм інших інституцій набувають вирішального значення при формуванні національного інформаційного законодавства; здебільшого національне інформаційне законодавство корелюється із загальними світовими тенденціями розвитку міжнародних правових норм і стандартів у цій галузі; у багатьох країнах світу розроблено спеціальні програми розбудови інформаційної інфраструктури, спрямовані на об’єднання в єдиний інформаційний простір і створення уніфікованої законодавчої бази, але, зважаючи на потенціал конкретної країни; національне інформаційне законодавство має розгалужений характер, що потребує його систематизації; найбільш уніфікованою з міжнародними стандартами є та частина національного інформаційного законодавства, що закріплює правові засади права на інформацію; серед основних міжнародних тенденцій є створення етичних кодексів у конкретних галузях інформаційної сфери. Міжнародна спільнота приділяє значну увагу правовому регулюванню інформаційних відносин. Як самостійний учасник міжнародних відносин Україна має враховувати міжнародні тенденції в цьому контексті й запозичувати позитивний досвід встановлення правових стандартів у цій сфері відповідно до власних національних інтересів.
У підрозділі 3.3 «Шляхи підвищення ефективності правового регулювання права на доступ до інформації в Україні» зазначено, що на сьогодні залишається актуальною проблема вдосконалення інформаційного законодавства України, приведення інформаційних відносин у відповідність із конструктивними європейськими і світовими стандартами, які можуть бути використані та імплементовані в Україні з урахуванням реалізації українських національних інтересів. Увага акцентується на наявності в літературі п’яти основних підходів до вирішення даного завдання: 1) прийняття Інформаційного кодексу, яким буде передбачений порядок доступу до інформації; 2) розроблення спеціального закону про право на доступ до інформації; 3) створення нової редакції закону про інформацію; 4) прийняття спеціальних законів, які б визначали доступ до інформації певного виду, наприклад, закону про доступ до правової інформації, закону про доступ до екологічної інформації, закону про доступ до інформації персонального характеру; 5) передбачення процедури доступу до інформації в Кодексі загальних адміністративних процедур. Визначено, що процес удосконалення правового забезпечення права на доступ до інформації гальмує невизначеність фахівців щодо шляху реформування законодавства у сфері доступу до інформації; небажання органів влади визнати, що створити закон, який стане законодавчою гарантією права на доступ до інформації, послуговуючись при цьому радянською концепцією розуміння інформаційної безпеки держави, є нездійсненним завданням. Забезпечити інформаційну безпеку як елемент національної безпеки – це найперше означає реалізувати право на доступ до інформації про діяльність органів державної влади. Інкорпорація відіграватиме функцію обліку нормативно-правового матеріалу, а консолідація започатковуватиме процес подальшої кодифікації.
Зазначено про проблематичність правового регулювання відносин при реалізації права на доступ до інформації пов’язана з «розпорошеністю», неструктурованістю і загальною несистемністю норм інформаційного права. Як шляхи підвищення ефективності правового регулювання права на доступ до інформації в Україні запропоновано прийняти Інформаційний кодекс України, в якості основоположного нормативного акту у сфері регулювання інформаційних правовідносин та права на доступ до інформації. А також окремо виділити право юридичних осіб на доступ до інформації, оскільки вони, при здійсненні своєї діяльності використовують інформацію, яка є в розпорядженні органів публічної влади, введенні посади безпекового омбудсмена та, як окремої судової установи – третейського інформаційного суду, оскільки, як виходить із зарубіжної практики, існування такого типу установи сприяє вирішенню спорів в інформаційній сфері.