Сафонов І.П. Правова регламентація державної підтримки аграрних товаровиробників

Короткий зміст

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, визначено предмет, мету й завдання дослідження, сформульовано положення, винесені на захист, визначено теоретико-методологічну базу дослідження. Окреслено також теоретичне і практичне значення отриманих результатів роботи, які зумовлюють наукову новизну дисертаційного дослідження.

Розділ перший “Загальна характеристика правового регулювання державної підтримки аграрних товаровиробників” складається із трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. “Поняття й функції державної підтримки суб’єктів аграрного виробництва” на підставі детального аналізу законодавства і практики його застосування зроблено висновок, що ринковим умовам притаманне не державне управління, а певний вплив держави на аграрне виробництво переважно на засадах використання економічних заходів і методів. Основним складником такого впливу є державна підтримка аграрних товаровиробників. Сучасна державна підтримка сільського господарства полягає у зміцненні аграрного виробництва, забезпеченні розширеного відтворення продукції рослинництва і тваринництва.

Представлено огляд історії розвитку законодавства про державну підтримку сільського господарства з часу проголошення України незалежною державою, який поділено на три етапи. Перший розпочався на початку 90-х років ХХ ст. і продовжувався до кінця 2000 р. Аналіз законів і підзаконних актів цього періоду розвитку законодавства про державну підтримку сільського господарства характеризується тим, що в цей час формуються задекларовані складники такої підтримки, які передбачають використання економічних методів, що охоплюють бюджетне фінансування, дотування й компенсації, пільгове кредитування, списання заборгованості сільськогосподарських підприємств.

Із прийняттям Закону України від 18 січня 2000 р., № 2238-ІІІ “Про стимулювання розвитку сільського господарства на період 2001-2004 років” розпочався другий етап розвитку законодавства щодо державної підтримки сільського господарства. Цим Законом закріплено обов’язкове страхування ризиків при виробництві сільськогосподарської продукції, удосконалення механізму кредитування аграрних товаровиробників, правило щодо мінімального розміру видатків Державного бюджету України на розвиток сільського господарства.

У цей період в Україні приймаються й інші Закони (від 4 липня 2002 р., № 37-ІV “Про зерно та ринок зерна в Україні”; від 24 грудня 2004 р., №1870- ІV “Про молоко та молочні продукти”), що забезпечують певну державну підтримку сільськогосподарських товаровиробників і суттєвий рівень їх захисту від зовнішньої конкуренції. Проте, незважаючи на деяке покращання ситуації на селі, практика довела недостатню ефективність приписів названих законів.

Важливу роль у створенні правового підгрунття щодо надання державної підтримки сільському господарству відіграє Закон України від 24 червня 2004 р., №1877- ІV “Про державну підтримку сільського господарства України”, з прийняттям якого розпочато (і який триває до цього часу) третій етап розвитку законодавства щодо державної підтримки аграрних товаровиробників. Законом України від 18 жовтня 2005 р., №2982- ІV “Про основні засади державної політики на період до 2015 року” закріплені положення стосовно формування сприятливої цінової, фінансово-кредитної, страхової, податкової й бюджетної політики забезпечення регіональних внутрішньогалузевих і міжгалузевих економічних відносин. Накреслено також шляхи розвитку сільськогосподарського виробництва з урахуванням вимог до СОТ, зокрема, запровадження механізмів державної підтримки системи іпотечного кредитування та ін.

Розглядається також сучасний зарубіжний досвід підтримки сільського господарства. Наведено приклади з державної підтримки на законодавчому рівні РФ, США, Японії та інших країн близького й дальнього зарубіжжя.

На підставі узагальнення наведених визначень зроблено висновок, що функції державної підтримки сільського господарства – це конкретні дії держави в особі уповноважених органів, що різняться між собою за предметом, змістом, урегульованим чинним законодавством, впливом суб’єкта на об’єкт. Функції державної підтримки сільського господарства мають характерні ознаки: вони є зовнішнім вираженням права держави; державна підтримка здійснюється від імені держави уповноваженими органами; засоби державної підтримки мають державно-владний, організуючий характер; вони здійснюються з використання правових, фінансово-економічних та соціальних засобів впливу на аграрне виробництво.

Підтримка державного сільського господарства має за мету здійснення основних функцій, а саме: 1) забезпечення продовольчої безпеки (мається на увазі забезпечення населення продуктами харчування за рахунок власних резервів), яке є важливим складником національної безпеки; 2) гарантування стимулювання виробництва сільськогосподарської продукції аграрними товаровиробниками; 3) створення гарантій для зайнятих суб’єктів у сільському господарстві з урахуванням його специфіки, пов’язаної із сезонністю й залежністю від природи, необхідної інфраструктури й підтримки родючості грунтів порівняно з вартістю кінцевого продукту.

Сформульовано поняття державної підтримки сільського господарства. Сьогодні на законодавчому рівні не існує чіткого визначення такого поняття. Наведено авторське трактування державної підтримки сільського господарства: це законодавчо закріплені економіко-фінансові, організаційні, правові механізми, завдяки яким аграрним товаровиробникам надається державою необхідна фінансова допомога в особі компетентних органів з метою стимулювання виробництва сільськогосподарської продукції, розвитку аграрного ринку й забезпечення продовольчої безпеки населення. Цим визначенням пропонується доповнити Закон України “Про державну підтримку сільського господарства України”. 

Наголошується, що норми, закріплені в Законах України “Про пріоритетність соціального розвитку села та агропромислового комплексу в народному господарстві”, “Про стимулювання розвитку сільського господарства на період 2001-2004 років”, “Про державну підтримку сільського господарства України”, “Про основні засади державної аграрної політики на період до 2015 року”, становлять комплексний інститут правового регулювання державної підтримки сільського господарства такої галузі права, як аграрне право України.

У підрозділі 1.2. “Сутність і принципи державної підтримки аграрних товаровиробників” робиться висновок, що складниками державної підтримки сільського господарства є певні напрямки діяльності відповідних органів держави, які використовують економічні методи, а також здійснюють організаційні заходи, що й визначає сутність державної політики стосовно аграрних товаровиробників; це фінансова, кредитна, цінова й організаційно-правова підтримки.

Фінансова державна підтримка – це здійснення в державі аграрної реформи, що потребує подальшої розробки і правового зміцнення фінансової системи, яка була б адекватною ринковому розвитку аграрного виробництва й базувалася на докорінних змінах фінансового інструментарію (субсидії, дотації), спроможного забезпечити ефективне й стале функціонування сільськогосподарських підприємств.

Кредитна державна підтримка аграрних товаровиробників характеризується тим, що ефективність бюджетного фінансування значно підвищується за умови тісної взаємодії бюджету і кредиту, особливо кредиту, наданого банківськими установами. Важлива роль тут відводиться кредитній субсидії, яка полягає в субсидуванні частини плати (відсотків) державою за використання короткострокових і середньострокових кредитів, наданих банками в національній валюті України. Важливо, щоб держава реалізувала низку заходів організаційного характеру, для чого необхідно: відновити діяльність колишнього спеціалізованого аграрного банку “Україна”; збільшити поряд з комерційними кількість кооперативних банків, які надавали б кредити товаровиробникам на прийнятних для них умовах; посилити роботу по створенню нових видів кредитних установ і активізувати діяльність введених у практику господарювання відповідних їм інститутів, як-то земельні банки, регіональні кооперативні банки, кредитні спілки та ін.

Цінова державна підтримка аграрних товаровиробників зумовлюється тим, що ефективність сільськогосподарського виробництва залежить не лише від кількості виробленої продукції, а й від ціни, за якою вона буде реалізована. Для аграрних товаровиробників ціни на продукцію, роботи, послуги формуються на підставі попиту і пропозиції з урахуванням державної підтримки на основі галузевих нормативних витрат і норм прибутку в середньому по народному господарству. Державна цінова підтримка аграрних товаровиробників полягає: а) у стабілізації цін на біржовому ринку через запровадження механізму інтервенційних закупівель і продаж у разі несприятливої кон’юнктури на ринку; б) у відшкодуванні аграрним товаровиробникам різниці між регульованими й діючими цінами на окремі види продукції; в) у щомісячній індексації орієнтованих стартових закупівельних цін з метою забезпечення паритетності економічних відносин аграрних товаровиробників з підприємствами інших галузей економіки; г) у гарантуванні права наступного продажу заставного зерна (іншої продукції) за ринковими цінами у випадку перевищення рівня заставних цін; д) у контролі за монопольними проявами на формування цін на матеріально-технічні ресурси, послуги, що надаються сільськогосподарським підприємствам.

Організаційно-правову державну підтримку аграрних товаровиробників слід пов’язувати насамперед з організацією розвиненої інфраструктури аграрного ринку і створенням ефективної правової бази його функціонування.

На думку автора, державна підтримка аграрних товаровиробників за своєю сутністю й завданнями повинна здійснюватися за чітко визначеними й обґрунтованими принципами. Це дозволить створити належні умови для такої підтримки, яка буде спроможна гнучко реагувати як на зміни зовнішнього середовища, так і на процеси, що відбуваються  в суспільстві. Аналіз цих принципів дає можливість відповісти на запитання : яким чином і на яких засадах здійснюється підтримка аграрних товаровиробників державою?

Наводяться наступні принципи: 1) аграрний протекціонізм; 2)законність; 3) гласність; 4) узгодженість і взаємодоповнення; 5) контроль; 6) соціальна справедливість.

У підрозділі 1.3. “Напрями державної підтримки аграрних товаровиробників і загальна характеристика її правового регулювання” проведено поглиблене вивчення напрямків функціонування такої підтримки. Підкреслюється, що напрямки державної підтримки аграрних товаровиробників досліджуються з урахуванням приписів чинного законодавства України.

Доводиться, що напрямки державної підтримки аграрних товаровиробників в Україні охоплюють державну підтримку: а) в галузі матеріально-технічного забезпечення аграрних товаровиробників; б) їх доходів через державне регулювання цін на сільськогосподарську продукцію; в) шляхом здійснення державних заставних закупівель; г) через механізми кредитування й дотування аграрних товаровиробників; д) шляхом проведення в життя особливої податкової політики в аграрній сфері; е) у сфері страхування ризиків аграрного виробництва.

Розглянуто зміст окремих напрямків такої підтримки. Зазначається, що деякі напрямки державної підтримки аграрних товаровиробників лише частково врегульовані на законодавчому рівні, а тому потребують відповідного правового забезпечення.

Розділ другий “Правова регламентація окремих видів (форм) державної підтримки аграрних товаровиробників” містить чотири підрозділи.

У підрозділі 2.1. “Державне регулювання цін на окремі види сільськогосподарської продукції як один із видів підтримки аграрних товаровиробників” робиться висновок, що ціна, будучи економічною категорією в усі часи розвитку суспільства, була й залишається основним інструментом формування, становлення й розвитку товарно-грошових відносин.

Зосереджено увагу на важливості таких категорій, як “ціна”, “цінова політика”, “механізм ціноутворення”, щодо яких законодавець робив неодноразові спроби визначити їх поняття й закріпити в законодавстві. На підставі дослідження аналізу й узагальнення спеціальної наукової літератури, законодавства та практики його застосування дисертант пропонує дефініцію ціни як юридичної категорії, визначаючи її як правову форму вираження вартості продукції (робіт, послуг), реалізованої суб’єктами господарювання, яка знаходить своє закріплення в законодавчих актах державних правотворчих органів і локальних актах, а також визначеної суб’єктами за взаємною згодою в договорах чи в інших обов’язкових для суб’єктів цих правовідносин документах.

Для ціни сільськогосподарської продукції (робіт, послуг) притаманні такі ознаки: а) правове вираження вартості сільськогосподарської продукції (робіт, послуг); б) кількість і якість сільськогосподарської продукції на ринку; в) співвідношення попиту і пропозиції на ту чи іншу сільськогосподарську продукцію; г) витрати на виробництво сільськогосподарської продукції; д) урахування при встановленні ціни такого чинника, як сезонність (циклічність) сільськогосподарського виробництва.

Пропонується законодавчо закріпити наступне формулювання поняття “цінова політика”: це комплекс економічних, юридичних і соціальних важелів, спрямованих на формування цін у державі. Цінова політика має ґрунтуватися на вільному ціноутворенні в поєднанні з державним регулюванням і посиленням антимонопольного контролю за цінами на матеріально-технічні ресурси й послуги в галузі сільського господарства.

Автор вважає, що механізм ціноутворення – це система цілеспрямованих заходів економічного та юридичного впливу суб’єктів ринку (продавців, покупців і держави) на формування цін з метою забезпечення виконання поставленої перед ними мети.

Обґрунтовується висновок, що державна підтримка аграрного товаровиробника залежить від активного впливу держави на визначення рівнів цін при дотриманні оптимального співвідношення між цінами на сільськогосподарську продукцію і цінами на засоби виробництва для сільського господарства. При цьому слід врахувати умови виробництва, нормативні витрати, світові ціни та інші чинники, що стимулюють або обмежують зростання обсягу сільськогосподарської продукції.

Для координації дій державних органів у розробці та здійсненні заходів по наданню державної підтримки аграрним товаровиробникам, ліквідації диспаритету цін на сільськогосподарську продукцію й ресурси для села доцільно створити Міжвідомчу комісію по розробці умов оптимізації цінового співвідношення між продукцією сільського господарства та інших галузей економіки України, яка повинна діяти відповідно до Положення про цю Комісію. Положення “Про Міжвідомчу комісію…” має містити визначення основних завдань комісії, а також умов щодо складу останньої, її прав, підстави й умови відповідальності тощо.

У підрозділі 2.2. “Лізинг як вид державної підтримки аграрних товаровиробників” на підставі аналізу наукової юридичної літератури й законодавства, дисертант пропонує розглядати лізинг як економіко-правову категорію, яка поєднує сукупність економіко-правових відносин, що виникають у зв’язку з реалізацією договору лізингу. Договір лізингу у даному випадку становить собою зовнішню форму вираження зв’язків між лізингодавцем і лізингоодержувачем.

Зазначається, що основні засади розвитку лізингових відносин в Агропромисловому комплексі як виду державної підтримки аграрних товаровиробників повинні перш за все визначатися в уніфікованих актах аграрного законодавства України.

Сформульовано авторське поняття “аграрний лізинг”: аграрний лізинг – це господарська діяльність, спрямована на інвестування власних чи залучених фінансових коштів, яка полягає в наданні за договором лізингу однією стороною (лізингодавцем) у виключне користування аграрному товаровиробникові (лізингоодержувачеві) на визначений строк сільськогосподарської техніки та іншого майна, що належать лізингодавцеві або набуваються ним у власність (господарське відання), за дорученням чи погодженням лізингоодержувача у відповідного постачальника (продавця) цього майна, необхідного лізингоодержувачеві для здійснення сільськогосподарської та іншої діяльності за умови сплати ним періодичних лізингових платежів і з правом переходу вказаного майна у власність лізингоодержувача або без установлення такого права.

З метою створення сприятливого середовища щодо впровадження й розвитку лізингу пропонується в аграрному секторі передбачити комплекс заходів по підготовці в першу чергу правової бази функціонування лізингової діяльності, для чого необхідно розробити і прийняти закон “Про аграрний лізинг”. Автор наводить його примірну структуру.

Підрозділ 2.3. “Заставна закупівля зерна як вид державної підтримки аграрних товаровиробників (субсидії, дотації)” присвячено питанням організаційно-правових та економічних заходів державної підтримки аграрних товаровиробників в умовах формування аграрного ринку і трансформаційних процесів, що відбуваються в Україні, де важливу роль відіграють державні заставні закупівлі основної сільськогосподарської продукції – зерна.

Робиться висновок, що законодавчо-нормативні положення щодо застосування заставних закупівель зерна, які задіяні в Україні, враховують багаторічний зарубіжний досвід і водночас відповідають чинній законодавчій базі України, а також реальним економічним умовам країни на етапі формування цивілізованого ринку сільськогосподарської продукції та продовольства.

Для недопущення в нормативних актах невизначеності, нечіткості й нелогічності, а також з метою уникнення непередбачуваного дисертант вважає за доцільне п. 12.1. ст. 12 Закону України “Про державну підтримку сільського господарства України” викласти в наступній редакції: “Режим державних заставних закупівель зерна застосовується на організованому аграрному ринку зерна України” (тобто з тексту цієї статті вилучити слова “на період до запровадження системи державних форвардних закупівель зерна”). Це надасть Закону чіткості щодо строків дії заставних закупівель зерна, позбавить невизначеності цієї норми стосовно того, що державні заставні закупівлі можуть бути припинені в будь-який момент.

Автор пропонує прийняти закон “Про формування продовольчих та інших фондів сільськогосподарської продукції для забезпечення публічних потреб”, у якому режим заставних закупівель зерна повинен характеризуватися відповідними параметрами, а саме: (а) чітким визначенням строку припинення державних заставних закупівель зерна; (б) створенням фонду позики; (в) забезпеченням фінансування заставних закупівель зерна за рахунок коштів Держбюджету; (г) проведенням цінової політики на ринку зерна; (д) сертифікацією послуг щодо збирання зерна й утворенням державного механізму контролю за ринком зерна; (е) створенням державного інституту сертифікації експорту зерна та ін. Усе це дозволить забезпечити державні гарантії (як у розвинутих країнах світу) вітчизняним виробникам зерна в його виробництві й реалізації, а також допоможе вийти з кризового стану, у якому вони опинились.

У підрозділі 2.4. “Кредитування сільськогосподарських товаровиробників як вид їх державної підтримки” розглядається питання щодо ролі і значення кредитування суб’єктів аграрного виробництва. Підкреслюється, що потреба у створенні ефективної системи кредитування в аграрному секторі економіки є необхідною й нагальною. До цього часу ні в чинному законодавстві, ні у спеціальній літературі немає чіткого визначення сутності системи кредитування та її побудови. Поняття “система кредитування аграрних товаровиробників” пропонується розглядати як сукупність різних багаторівневих відносин із притаманною їм правовою справедливістю в досягненні чітко визначеної мети, які встановлюються між кредитодавцями – банківськими установами й організаціями, яким надано право здійснювати кредитні операції – по наданню аграрним товаровиробникам власних активів (в основному грошових коштів) у тимчасове користування на умовах забезпеченості, повернення, строковості і платності.

На підставі аналізу чинного законодавства зроблено висновок, що існують усі умови для створення Аграрного банку. Автор підтримує тих науковців, які теж наполягають на доцільності створення такого спеціалізованого комерційного Аграрного банку для проведення в життя кредитної політики держави в галузях АПК, доки не створено конкурентного середовища в цій сфері.

Досліджено також питання щодо загальних рис відносин по наданню кредитної субсидії та правила їх правового опосередкування.