Санніков Д.В. Правовий режим земельних ділянок для садівництва громадян

Короткий зміст

У Вступі дисертації обґрунтовується актуальність проведеного дослідження, визначаються його мета і завдання, викладено методологічні та теоретичні засади роботи. Крім того, знайшли своє відображення положення, що характеризують новизну, практичне та теоретичне значення зроблених висновків.

Розділ 1 «Загальна характеристика земельно-правових засад садівництва громадян» складається з чотирьох підрозділів.

Підрозділ 1.1. «Ґенеза законодавства у галузі використання та охорони земельних ділянок для садівництва» присвячено історико-правовому аналізу  законодавства, що діяло в Україні з 1917 року до сьогодення, яке регулювало суспільні відносини щодо використання, приналежності та охорони земельних ділянок для садівництва громадян. 1917 рік обрано як відправну точку не випадково, оскільки до цього правовідносини щодо правового режиму земельних ділянок для садівництва регулювалися нормами не земельного, а цивільного права.

На основі аналізу земельно-правових норм, присвячених регламентації використання земель громадянами для ведення садівництва, в історії становлення та розвитку земельно-правового регулювання відповідних відносин фактично дає можливість виділення самостійних етапів.

Перший етап (1917 -1990 роки) найбільш тривалий. Він починається з Жовтневої революції 1917 року та прийняття Другим Всеросійським з’їздом Рад Декрету «Про землю» та триває до початку земельної реформи в Україні. Цей етап є визначальним у змісті та розвитку земельного законодавства. Його характерною рисою є закріплення на законодавчому рівні інституту виключної державної власності на землю. Найважливішим принципом використання земельних ділянок для садівництва на той період була безоплатність використання таких ділянок. Найбільш врегульованим було використання земельних ділянок переважно для колективного садівництва.

Цей етап умовно можна поділити на декілька самостійних підетапів.

Перший підетап (1917 -1921 роки) характеризувався негативним ставленням до використання земельних ділянок для садівництва на умовах оренди. Головна мета тогочасного земельного законодавства полягала у тому, щоб встановити такий вид землекористування, який будувався би на трудових принципах.

Другий підетап історично співпадає з періодом Нової Економічної Політики (1922 -1927 роки) для даного періоду був характерним розвиток орендних земельних відносин.

Третій підетап (1927 – 1937 роки) характеризувався суттєвими змінами у орендній політиці Радянської України. Ці зміни були спрямовані на поступове обмеження та повну ліквідацію оренди усіх земель. З виданням Постанови ЦВК та РНК СРСР від 04.06.1937 року «Про заборону передачі в оренду земель сільськогосподарського призначення» передача земель, у тому числі і садових в оренду була заборонена. Використання громадянами садових ділянок стало безоплатним.

В межах четвертого підетапу (1937 – 1990 роки) характеризувався тим, що використання земель для індивідуального та колективного садівництва безперервно удосконалювалось. Індивідуальне садівництво як форма використання земель поступово поступається колективному.

Другий етап (1991 – 2001 роки) започатковується земельною реформою в Україні та суттєвими змінами земельного законодавства, які обумовлені в першу чергу встановленням багатосубєктності права власності на землю. Змінюється також суб'єктний склад права використання земельних ділянок для колективного садівництва. Замість садівничих товариств створюються садівничі кооперативи. Отримує розвиток правова регламентація орендних земельних відносин у сфері індивідуального та колективного садівництва.

Третій етап у регламентації земельних відносин, які стосуються садівництва громадян, пов'язаний з прийняттям чинного Земельного кодексу України, в якому отримали розвиток положення щодо різних суб’єктів та форм використання земельних ділянок для садівництва. Тимчасове користування як самостійний титул використання земельних ділянок для садівництва не законодавство не передбачає.

Подальший розвиток і вдосконалення земельно-правових норм, які регулюють земельні відносини у сфері використання земельних ділянок для садівництва, закріплення найбільш оптимального механізму реалізації громадянами своїх прав на використання таких земельних ділянок на праві власності та на умовах оренди є важливим завданням сучасного етапу розвитку земельної реформи в Україні.

У підрозділі 1.2. «Соціально-економічна та правова сутність садівництва громадян» досліджується основні риси садівництва громадян як виду діяльності, виду використання земель сільськогосподарського призначення, його основні риси, схожість та відмінність з іншими видами сільськогосподарського землекористування.

На основі дослідженного сутність та значення використання земельних ділянок для садівництва, а також порівняльного аналізу ведення садівництва зі здійсненням інших видів використання громадянами земельних ділянок сільськогосподарського призначення, садівництво розглядається як особливий вид діяльності фізичних осіб з використання земель сільськогосподарського призначення для вирощування саду, а саме закладання багаторічних плодових насаджень, вирощування сільськогосподарських культур з використанням сільськогосподарської праці, яке здійснюється з метою задоволення потреб особи-землекористувача та членів її родини у продуктах харчування (плодах та ягодах), реалізації вільного часу, відпочинку та трудового виховання, який не передбачає отримання прибутку і не є підприємницьким.

Садівництво з урахуванням його соціально-економічної ролі –  це додаткове джерело отримання рослинницької продукції, яка виробляється з використанням відповідної земельної ділянки як основного засобу виробництва за допомогою сільськогосподарської праці садовода та членів його родини.

Як вид діяльності садівництво є досить розповсюдженим на території України. Використання садових земельних ділянок на титулі права приватної власності і оренди. Крім того, ведення садівництва можливе як індивідуально, так і колективно у складі садівничого товариства.

Садівництву притаманний ряд спільних і відмінних рис з іншими видами використання  земель сільськогосподарського призначення, а саме з веденням особистого селянського господарства, городництва, фермерського господарства. В той же час садівництво являє собою самотійний вид використання землі, який має свої, притаманні лише йому, ознаки. Тому необхідно чітко розмежовувати вказані види використання земель сільскогосподарського призначення.

Метою підрозділу 1.3. «Організаційно-правові форми використання земельних ділянок для садівництва громадян» є визначення та аналіз індивідуальної та колективної форми ведення громадянами садівництва, а також їх розмежування. Також досліджено основні види колективної форми садівництва громадян, зроблено висновки щодо оптимального та найбільш відповідного меті такого виду.

Радянське законодавство розглядало лише одну форму ведення садівництва – колективну. Земельні ділянки для веління колективного садівництва надавались підприємствам, установам, організаціям. Про індивідуальну форму ведення садівництва у земельному законодавстві за радянських часів взагалі не йшлося. Суб’єктами користування садовими земельними ділянками були юридичні особи, вказані вище, які надавали їх робітникам та службовцям. Статус суб’єкта землекористування садовими ділянками мало також садівниче товариство, яке об’єднувало робітників та службовців для ведення колективного садівництва.

З прийняттям Земельного кодексу УРСР 1990 року колективне садівництво зазнало певних змін. Замість такого суб’єкту користування садовими земельними ділянками, як садівниче товариство, з'явився садівничий кооператив. Також новелою цього кодексу була така організаційно-правова форма садівництва, як індивідуальне.

Чинний земельний кодекс України зберіг диференціацію організаційно-правових форм садівництва громадян на індивідуальну та колективну.

Це дає можливість зробити висновок, що колективне садівництво – це досить врегульована у минулому і більш зрозуміла в сучасних умовах організаційно-правова форма садівництва громадян. Індивідуальна ж форма є досить новим і менш врегульованим явищем в українському законодавстві.

Виходячи з аналізу різних підходів, висловлених в літературі з приводу визначення тієї або іншої організаційно-правової форми садівництва, можна сказати, що для визначення цієї форми слід звертати увагу на декілька чинників, серед яких територіальне розташування земельної ділянки для садівництва, одноосібний або багато осібний підхід до обробки такої земельної ділянки, членські відносини садоводів та товариства, суб’єктний склад та правову регламентацію садових земельних ділянок. Саме застосування цих чинників у сукупності дає можливість зробити правильний висновок відносно організаційно-правової форми садівництва громадян.

При аналізі колективної форми садівництва виявляється, що в сучасних умовах воно відбувається у вигляді садівничого товариства або споживчого кооперативу. Крім того, існує ще одна досить цікава форма здійснення діяльності з використання земельних ділянок для садівництва, як колектив садоводів. Але, виходячи з наведеного вище, найбільш відповідає вимогам закону та є перспективною лише садівниче товариство.

Як вже зазначалося, індивідуальне садівництво – це досить нова організаційно-правова форма. Отримати земельну ділянку для індивідуального садівництва у власність або використовувати її на умовах оренди можливо у випадках, коли така земельна ділянка або надана громадянину із земель державної чи комунальної власності, або коли вона приватизована особою, яка постійно користувалася нею на праві постійного користування у складі садівничого товариства. В оренду для індивідуального садівництва земельну ділянку можна отримати із земель державної або комунальної власності та у особи, якій ділянка належить на праві приватної власності.

Деякі складнощі виникають в стосунках між особою, яка приватизувала земельну ділянку у складі садівничого товариства, та самим товариством. Ці складнощі обумовлені питаннями продовження членства у садівничому товаристві. Досить часто виникає ситуація, коли садовод з суб’єктивних причин не бажає продовжувати членські відносини з садівничим товариством і при цьому не вступає з садівництвом у договірні відносини. Але він продовжує використання інфраструктури садівничого товариства, яке є його власністю.

Є декілька шляхів виходу з цієї ситуації. Перший, запозичений з російського досвіду, - повний перехід на договірні відносини садовода-індивідуала та садівничого товариства з приводу використання об’єктів загального користування. При небажанні садовода сплачувати товариству певні кошти за використання вказаних об’єктів, садівнич товариство має право позбавити такого садовода можливості користування усіма об’єктами інфраструктури. Але більш сучасним та демократичним уявляється застосування нових підходів до формування відносин між вищевказаними суб’єктами, заснованих, наприклад, на принципі субсидіарності.

Підрозділ 1.4. «Цільове призначення земельних ділянок для садівництва» містить результати дослідження такого важливого елементу правового режиму земельних ділянок для садівництва громадян, як їх цільове призначення.

Земельні ділянки для садівництва мають специфічне цільове призначення. Таке призначення обумовлене особливим характером використання таких земельних ділянок, а саме для вирощування рослинницької сільськогосподарської продукції – плодів та ягід. Крім того, використання садових земельних ділянок має на меті відпочинок особи, яка його використовує та членів родини цієї особи.

Аналіз земельного законодавства, яке регулює відносини, що виникають з приводу використання земельних ділянок для садівництва, дає можливість зробити висновок, що цільове призначення садових земельних ділянок умовно можна поділити на основне та додаткове. До основного відноситься закладка багаторічних плодових насаджень та вирощування сільськогосподарських культур. Додатковим цільовим призначенням є зведення необхідних будинків та господарських споруд.

Слід зауважити, що законодавство не закріплює конкретного переліку багаторічних плодових насаджень і сільськогосподарських культур, що можуть вирощуватися громадянами на садових ділянках, і не встановлює норм виробництва сільськогосподарської продукції з одиниці площі на земельній ділянці для садівництва. Не існує, також, норм, які б регламентували забудівлю садової земельної ділянки та території садівничого товариства.

Саме відсутність такого роду конкретної визначеності з цього питання надає можливість нецільового використання земельних ділянок для садівництва громадян шляхом зведення будівель і споруд, які не визначаються як садові, проте надають садовій ділянці ознак ділянки іншої категорії.

Аналіз радянського законодавства та законодавства Російської Федерації свідчить про те, що можливе запозичення позитивного досвіду з цих джерел. До такого досвіду слід віднести можливість зведення житлового будинку на садовій ділянці, але позбавлення права реєстрації як за місцем мешкання, особи, яка використовує земельну ділянку.

Також позитивом, який повинен бути відображений та нормативно закріплений в українському законодавстві, слід вважати визначений перелік об'єктів нерухомості, розміщення яких на садовій земельній ділянці буде відповідати її цільовому призначенню. Враховуючи радянський досвід, до них потрібно віднести садовий будиночок, господарські споруди, вбиральню, теплиці, душову кабіну та баню.

Уявляється, що всі викладені вимоги та пропозиції можуть знайти своє місце у нормативно-правовому акті, який комплексно регулюватиме відносини використання земельних ділянок для садівництва.

РОЗДІЛ 2 «Правове забезпечення використання та охорони земельних ділянок для садівництва громадян» складається із шістьох підрозділів.

У підрозділі 2.1.» Використання земельних ділянок для садівництва на титулах права власності, оренди, постійного користування» досліджується використання садових земельних ділянок громадянами на різних титулах.

 Законодавство України передбачає можливість використання вказаних ділянок на титулах права приватної власності або оренди. В оренду земельну ділянку для садівництва особа може отримати за рахунок земель державної, комунальної чи приватної власності. В останньому випадку слід мати на увазі, що власник земельної ділянки для садівництва може або самостійно використовувати садову земельну ділянку, або передати її орендарю.

Приватна власність на земельні ділянки для садівництва передбачає повноваження власника з приводу володіння, користування та розпорядження нею, але за умови, що здійснення дій з реалізації таких повноважень не протирічить вимогам законодавства щодо земель сільськогосподарського призначення.

Особливої уваги заслуговує суб’єктний  склад приватних власників земельних ділянок для садівництва. Поряд з громадянами України суб’єктами  права приватної власності на такі ділянки виступають і садівничі товариства. Таким чином, законом передбачено не тільки право фізичних осіб бути приватними власниками садових земельних ділянок, а й право юридичних осіб. В останньому випадку таке право розповсюджується лише на землі загального користування садівничого товариства.

Згідно з ч.1 ст. 35 Земельного кодексу України громадяни України можуть використовувати земельні ділянки для садівництва на умовах оренди для ведення індивідуального чи колективного садівництва. В той же час, ч.2 цієї ж статті надає можливість іноземним громадянам та особам без громадянства здійснювати використання земельних ділянок для садівництва лише на умовах оренди.

Право оренди земельної ділянки для садівництва – це засноване на договорі строкове, оплатне володіння і користування садовою земельною ділянкою, що необхідна орендарю для вирощування рослинницької сільськогосподарської продукції або іншої діяльності.

У підрозділі 2.2. «Суб’єкти використання земельних ділянок для садівництва та їх права і обов’язки» досліджується правовий статус осіб (юридичних і фізичних) які, відповідно до законодавства, мають право використовувати відповідні земельні ділянки.

Суб’єктний склад осіб, які використовують земельні ділянки для садівництва, включає три групи.

До першої відносяться громадяни України, які досягли вісімнадцятирічного віку. Другу групу суб’єктів складають іноземці та особи без громадянства. Названі види суб’єктів умовно можна поєднати в окрему категорію – суб’єкти-фізичні особи.

Третім окремим видом суб’єктів виступає садівниче товариство. Аналіз законодавства України, яке регулює використання земельних ділянок для садівництва громадян, свідчить про те, що ряд важливих і принципових питань у вказаній галузі лишається невизначеним та неврегульованим.

Практика здійснення колективного садівництва громадян свідчить, що його правова основа потребує значного розширення та вдосконалення. Одним з можливих та найбільш оптимальних варіантів було б прийняття нормативно-правового акту, який би комплексно врегульовував відносини у сфері використання земельних ділянок для садівництва (індивідуального та колективного) громадян в Україні.

Земельний кодекс України, нажаль, не містить положень про те, щоб використання земельних ділянок для садівництва громадянами здійснювалося у відповідності до спеціального закону так, наприклад, як це зроблено щодо земель для ведення особистого селянського та фермерського господарств. Отже не виключається можливість регламентації відповідних відносин щодо використання земель для потреб садівництва й на рівні постанови Кабінету Міністрів України.

Слід наголосити на тому, що законодавчий нормативно-правовий акт повинен, зокрема, комплексно регулювати правове положення об'єднань громадян і містити приписи, які регламентують: порядок створення, реорганізації та ліквідації садівничого товариства; порядок надання та використання садових земельних ділянок як для ведення індивідуального, так і колективного садівництва; права та обов’язки суб’єктів права садового користування; відносини між об'єднаннями громадян, органами державної виконавчої влади та органами місцевого самоврядування; охорони земельних ділянок для садівництва та інші важливі питання.

Підрозділ 2.3. «Об'єкт використання земельних ділянок для садівництва» містить детальну характеристику земельних ділянок як спеціальних об’єктів, щодо яких виникають суспільні відносини щодо використання та охорони земельних ділянок для садівництва.

У складі об’єктів земельних правовідносин слід розрізняти і об’єкт права користування конкретними земельними ділянками, у тому числі і для садівничих потреб.

Земельну ділянку для садівництва як об’єкт земельних правовідносин характеризують певні риси. До їх складу належить: цільове призначення, розмір, розташування та ін.

Земельне законодавство України містить конкретні правові приписи, які визначають цільове призначення вказаних земельних ділянок. Але при цьому, нажаль, законодавство не передбачає чітких приписів щодо максимально допустимого розміру земельної ділянки.

Пункт в ч.1 ст. 121 Земельного кодексу України передбачає, що громадяни України мають право на безоплатну передачу їм із земель державної або комунальної власності земельних ділянок для садівництва у розмірі, не більше 0,12 га. Але у зазначеній нормі не йдеться про гранично допустимий розмір земельної ділянки для садівництва. Ця норма лише вказує на можливість набуття безоплатно у власність садової земельної ділянки саме такого розміру.

Підрозділ 2.4. «Виникнення права щодо земельних ділянок для садівництва» присвячений детальному аналізу юридичних фактів, як підстав виникнення суб’єктивних прав та обов’язків землекористувачів-садоводів.

 Виникнення прав щодо земельних ділянок для садівництва ст. 35 Земельного кодексу України пов'язує з наданням відповідних земельних ділянок із земель державної та комунальної власності. Щодо земель, які знаходяться у комунальній власності, розпорядчі функції, які стосуються передачі земельних ділянок для садівництва, відповідно до законодавства мають здійснювати уповноважені представницькі органи місцевого самоврядування, щодо земель, які знаходяться у державній власності, законом покладено на уповноважені органи державної виконавчої влади.

Враховуючи специфіку садових земельних ділянок, належними підставами набуття прав щодо них слід вважати: приватизація земельної ділянки в межах норм безоплатної приватизації, приватизації земельної ділянки за плату, придбання земельної ділянки за давністю ко­ристування, при спадкуванні та за цивільно-правовими угодами.

У підрозділі 2.5. «Припинення права користування земельних ділянок для садівництва» проаналізовано порядок та підстави припинення правовідносин щодо власності та користування земельними ділянками для садівництва громадян.

Підставами припинення права власності на земельну ділянку для садівництва виступають: добровільна відмова власника від права на земельну ділянку, смерть власника земельної ділянки за відсутності спадкоємця, відчуження земельної ділянки за рішенням власника, звернення стягнення на земельну ділянку на вимогу кредитора, відчуження земельної ділянки з мотивів суспільної необхідності та для суспільних потреб, конфіскація за рішенням суду, невідчуження земельної ділянки іноземними особами та особами без громадянства у встановлений строк у випадках, визначених законом.

Підставами припинення права постійного користування та оренди земельної ділянки для садівництва можуть бути: добровільна відмова від права користування земельною ділянкою, вилучення земельної ділянки у випадках, передбачених законом, використання земельної ділянки способами, які суперечать екологічним вимогам, використання земельної ділянки не за цільовим призначенням, систематична несплата земельного податку або орендної плати.

При застосуванні земельного законодавства у випадках з земельними ділянками для садівництва слід враховувати специфіку саме цих земельних ділянок.

Підрозділ 2.6. «Правова охорона земельних ділянок для садівництва» присвячено розгляду важливих питань щодо використання земельних ділянок для садівництва за їх цільовим призначенням різними суб’єктами,  запобігання неналежному використанню ними цих земельних ділянок.

Правовою охороною земель сільськогосподарського призначення прийнято вважати сукупність юридичних заходів, спрямованих на забезпечення науково обґрунтованого, ефективного та раціонального використання земель зазначеної категорії як головного засобу виробництва у сільському господарстві, з урахуванням пріоритету права сільськогосподарського землекористування з іншими видами користування землею та сприятливої взаємодії землі з іншими природними ресурсами і факторами

Питання щодо елементів, які необхідно включати до охорони права власності і права землекористування необхідно визначати досить чітко для забезпечення належної правової охорони земельних ділянок для садівництва. Такими є предмет та об’єкт правової охорони.

Уявляється, що предметом у такому випадку слід вважати цільове використання вказаної земельної ділянки. Крім того, як об’єкт такої охорони можна назвати раціональне використання земельних ділянок для садівництва.

Однією з умов раціонального використання земельних ділянок для садівництва є використання їх за цільовим призначенням, а саме для закладання багаторічних плодових насаджень, вирощування  сільськогосподарських  культур та зведення на них необхідних будинків та господарських споруд.

В сучасних умовах поширеними є такі види нецільового використання земельних ділянок для садівництва, як їх невикористання, використання для житлової та іншої забудови, ведення товарного виробництва та ін.

Забезпечити цільове використання можливо шляхом посилення контролю з боку держави за таким використанням та наданням садівничим товариствам контролюючих повноважень.