Швець Органи державної влади України як суб\'єкти земельних правовідносин

Короткий зміст

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, розкривається її сутність і стан наукової розробки, визначається зв’язок роботи з науковими програмами, мета і завдання дослідження, його об’єкт і предмет, зазначається методологічна і науково-теоретична основа дослідження, висновки, положення і пропозиції, отримані внаслідок проведеного дослідження, які виносяться на захист, доводиться наукова новизна роботи, розкривається теоретичне та практичне значення досягнутих результатів, наводяться дані щодо їх апробації та опублікування.

Перший розділ «Загальна характеристика земельних правовідносин за участю органів державної влади» складається з двох підрозділів та висновків до розділу, присвячений аналізу суб’єктно-об’єктного складу земельних правовідносин за участю органів державної влади.

У підрозділі 1.1. «Поняття, ознаки та система органів державної влади як суб’єктів земельних правовідносин» підкреслюється, що здійснюючи правомочності суб’єкта земельного права, держава розмежовує свої повноваження між органами державної влади (законодавчої, виконавчої і судової) та органами місцевого самоврядування, кожний з яких земельним законодавством наділений спеціальними повноваженнями суб’єкта земельних правовідносин.

На підставі аналізу норм чинного законодавства визначено ознаки органів державної влади як суб'єктів земельних правовідносин. По-перше, держава та її органи є носіями права територіального верховенства як просторової межі політичної державної влади, яка поширюється на відповідні території незалежно від форми власності на землю в її межах. По-друге, державно-владні повноваження як ознака органу державної влади в якості суб’єкту земельних правовідносин є необхідним атрибутом усіх органів державної влади. По-третє, землі в межах території України, які перебувають у державній власності, формально належать невизначеному колу осіб – всім громадянам України. При цьому повноваження власника здійснюють органи державної влади, тому ділити між органами державної влади потрібно не повноваження власності на землі, а сферу управління ними, компетенцію, повноваження. Проблема розмежування повноважень, компетенції, прав між різними органами державної влади як суб'єктами земельних правовідносин досить складна. По-четверте, органи державної влади відіграють важливу роль у питаннях дотримання встановлених норм земельного правопорядку, будучи одночасно гарантом неухильного дотримання норм земельного законодавства, органи державної влади зобов'язані здійснювати надані їм функції в галузі земельних правовідносин відповідно до закону.

Функції суб’єктів земельних правовідносин від імені держави органи державної влади здійснюють у формі владно-організаційної діяльності та у формі участі у конкретних земельних правовідносинах шляхом здійснення передбачених законом прав та обов’язків.  Верховна Рада України як орган законодавчої влади і як орган земельних правовідносин відповідно до повноважень встановлених Конституцією України і Земельним кодексом України здійснює законодавче регулювання земельних відносин і визначає засади державної політики в галузі використання та охорони земель. Кабінет Міністрів України як вищий орган виконавчої влади, а також центральні і місцеві органи виконавчої влади, будучи суб’єктами державного управління та уповноваженими особами  і  суб’єктами земельних відносин, наділені правом розпорядження землями державної власності і як суб’єкти земельного права і земельних відносин беруть участь у конкретних земельних відносинах  щодо реалізації права на розпорядження землями державної власності і забезпечення цільового і раціонального використання та охорони земель, що відносяться до державної власності. Повноваженнями по використанню та охороні земельних ділянок наділені не лише центральні органи виконавчої влади певних галузей господарської і суспільної діяльності, а й спеціальні центральні і місцеві органи виконавчої влади, в тому числі центральні органи виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів та центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин.

У підрозділі 1.2. «Земля як об’єкт земельних правовідносин з участю органів державної влади» зазначається, що поділ земель України на відповідні категорії здійснюється з метою більш активного впливу органів державної влади на забезпечення їх цільового використання. Від правового режиму земель відповідної категорії залежить визначення компетенції органів виконавчої влади по здійсненню управління землями і правозастосовного впливу на учасників земельних відносин. При визначенні компетенції враховується характеристика земельних ділянок, зокрема тих, на яких розміщені будівлі, споруди, інші об’єкти нерухомості. Органи виконавчої влади зобов’язані забезпечити використання будівель та споруд у точній відповідності з цільовим призначенням земель певної категорії. Характеристика земель цільового призначення відповідно до їх категорії свідчить, що використання та охорона земель кожної категорії має свої особливості. Відхилення від додержання правового режиму відповідної категорії призводить до порушення прав та інтересів громадян, юридичних осіб, держави та землевласників і землекористувачів.

Нераціональне використання земель обумовлює необхідність вжиття органами державної влади заходів щодо посилення охорони земель сільськогосподарського і лісогосподарського призначення, інших особливо цінних земель шляхом збільшення повноважень щодо розпорядження такими землями у вищих органах виконавчої влади, під жорстким контролем громадськості з дотримання вимог екологічного законодавства, повної заборони переведення всіх земель сільськогосподарського і лісогосподарського призначення в інші категорії земель та з встановленням винятку для такого переведення лише за законодавчим рішенням Верховної Ради України. Доцільно підвищити роль органів державної влади у питаннях організаційно-правового забезпечення раціонального використання земель сільськогосподарського і лісогосподарського призначення, підвищення родючості ґрунтів, обов’язкового дотримання землекористувачами науково обґрунтованих правил землеробства.

Другий розділ «Органи державної влади як суб’єкти земельних правовідносин» складається з двох підрозділів та висновків до розділу і присвячений дослідженню правосуб’єктності органів державної влади у питаннях права на землю, надання і вилучення земель, договорах купівлі-продажу земельних ділянок державної власності  та при укладенні інших договорів щодо відчуження земельних ділянок.

У підрозділі 2.1. «Органи державної влади як суб’єкти земельних правовідносин у питаннях права на землю, надання і вилучення земель» вказується, що правосуб’єктність органів державної влади у відносинах земельної власності, надання і вилучення земель характеризується певними ознаками: по-перше, це діяльність органів виконавчої влади; по-друге, вона спрямована на створення умов раціонального використання та охорони земель; по-третє, це діяльність, що забезпечує раціональне використання та охорону земель всіма суб'єктами, що мають права на земельні ділянки.

Органи державної влади відповідно до статей 13, 14 Конституції України здійснюють права власника всіх земель України від імені Українського народу і права власника на землі державної  власності від імені держави, вступають у владно-організаційні відносини як суб’єкти конституційного права, а також в земельні відносини як суб’єкти земельного права і земельних правовідносин. Це означає, що органи державної влади не є суб’єктами права власності на землі державної власності, таким суб’єктом права власності є держава. Право власності набувається і реалізується державою в особі Кабінету Міністрів України, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських, районних державних адміністрацій, державних органів приватизації, центрального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів.

Надання та вилучення земель розглядається, як функція органів виконавчої влади у сфері розподілу земель між суб'єктами земельних відносин. В основі акту розпорядження землями державної власності лежить заява фізичної або юридичної особи та згода уповноважених органів виконавчої влади надати землю, тому здійснення відповідними органами виконавчої влади дій по наданню і вилученню земель визначає необхідність здійснення розпорядчої діяльності стосовно землі з метою розподілу її між учасниками земельних відносин. Крім того, розпорядження землями державної власності є також засобом впливу на землекористувачів з метою забезпечення раціонального використання наданої їм землі. Отже, відносини по наданню та вилученню земель реалізуються органами державної влади, що, разом з тим, служить засобом регулювання суспільних відносин землекористування.

У підрозділі 2.2. «Органи державної влади як суб’єкти земельних відносин у договорах купівлі-продажу земельних ділянок державної власності  та при укладенні інших договорів щодо відчуження земельних ділянок» вказується, що рішення про надання земельної ділянки може виражатися в актах різноманітних форм і видів, що приймаються органами державної влади. Ці акти за своєю природою є правозастосовними, не носять нормативного характеру і розраховані на однократну реалізацію.

У зв'язку з тим, що для укладання договору купівлі-продажу земельної ділянки державної власності в законодавстві закріплюється необхідність винесення державно-владного акту, що містить намір укласти договір купівлі-продажу, виникає необхідність вирішити питання про співвідношення юридичної сили зазначеного акту і договору купівлі-продажу, що укладається у відповідності з ним. Винесення рішення про надання земельної ділянки потрібно розглядати, як закріплену органом виконавчої влади саму можливість передачі у власність земельної ділянки, тобто таке рішення повинно містити дозвіл про відчуження земельної ділянки. Решта умов повинні бути погоджені сторонами в момент укладання договору купівлі-продажу, тобто орган державної влади і потенційний покупець повинні переходити до обговорення основних умов, на яких даний договір буде укладатися (наприклад, ціна). Якщо ж одну зі сторін не влаштує та або інша умова, вона вправі відмовитися від укладання договору купівлі-продажу.

Для визначення правового статусу держави та органів державної влади як учасників земельних правовідносин необхідно визначити особливість їхньої правосуб’єктності, що полягає в розмежуванні публічно-правового та приватно-правового аспектів, що здійснюється шляхом визначення їх повноважень у сфері публічного права (приватизація, надання земельних ділянок державним юридичним особам у постійне користування, передача земельних ділянок в оренду, вирішення питань про вилучення, викупу земельних ділянок для суспільних потреб та в разі суспільної необхідності, ведення земельного кадастру, державний контроль за використанням та охороною земель та ін.) та у сфері цивільно-правових відносин (продаж земельних ділянок у приватну власність громадянам і юридичним особам України, іноземних держав та особам без громадянства, участь в інших цивільно-правових договорах – спадщина, дарування, міна, викуп у громадян та юридичних осіб та ін.).

Доведено, що земельно-правові договори за участю органів виконавчої влади мають ряд відмінностей від договорів, що укладаються між фізичними і юридичними особами. Органи виконавчої влади поєднують статус носія владних повноважень і суб’єкту цивільних відносин, договори за участю органів виконавчої влади регулюються нормами законодавства щодо порядку укладення договору. Укладенню таких договорів, як правило, передує прийняття уповноваженим органом відповідного розпорядчого акту, зміст договору повинен відповідати типовим формам, процедура відмови від вступу в договірні правовідносини, включаючи можливість і підстави такої відмови та порядок її оскарження, врегульована законодавчо.

Третій розділ «Органи державної  влади як управлінські суб’єкти земельних правовідносин у галузі використання та охорони земель» складається з трьох підрозділів та висновків до розділу і присвячений вивченню повноважень органів державної влади в галузі управління земельними ресурсами.

У підрозділі 3.1. «Органи державної влади як суб’єкти управлінських земельних правовідносин у сфері встановлення та зміни меж адміністративно-територіальних утворень, планування використання земель, землеустрою та державного контролю» зазначається, що держава, в особі якої втілюється і власник земельних ресурсів, і політичний суверен, сама безпосередньо не використовує земельні ділянки, її головне завдання полягає в тому, щоб забезпечити раціональне і ефективне використання земель іншими суб’єктами. Встановлено, що спираючись на політичну владу держави, належне їй право територіального верховенства як елементу суверенітету, державне управління земельним фондом має державно-владний характер і його метою є забезпечення дотримання земельного законодавства шляхом проведення державного контролю за використанням і охороною земель, притягнення осіб, винних у вчиненні земельних правопорушень, до правової відповідальності, а також створення умов для раціонального використання і охорони земель шляхом організації земельної території, планування заходів у сфері використання і охорони земель тощо.

Управління в галузі використання та охорони земель характеризується регламентованими напрямками, так званими функціями управління, формами і методами. Юридичною основою державного управління землями є єдність в одному суб'єкті в особі держави територіального верховенства як елементу державного суверенітету і права державної власності на землю. Державне управління землями в Україні є діяльністю органів державної влади, за допомогою яких держава своєю владою визначає правила поведінки, права та обов'язки суб’єктів земельних правовідносин щодо окремих категорій земель із врахуванням їх основного цільового призначення. Управлінські повноваження органів державної влади конкретизуються в функціях управління, основними з яких є встановлення та зміни меж адміністративно-територіальних утворень, планування використання земель, здійснення землеустрою та державного контролю за використанням та охороною земель, ведення моніторингу та державного земельного кадастру, економічне стимулювання раціонального землекористування та відшкодування шкоди власникам землі і землекористувачам, і втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва.

У підрозділі 3.2. «Органи виконавчої влади як суб’єкти земельних правовідносин у сфері використання та охорони земель, їх моніторингу та ведення державного земельного кадастру» зазначається, що належна реалізація органами виконавчої влади їх повноважень у цій сфері дозволить вирішити проблеми раціонального використання і охорони земель. Спираючись на політичну владу держави, належне їй право територіального верховенства як елементу суверенітету, органи виконавчої влади реалізують владні повноваження в сфері моніторингу та ведення державного земельного кадастру. Зібрані шляхом моніторингу матеріали служать правовою підставою для прийняття необхідних рішень органами виконавчої влади у сфері використання та охорони земель.

Завданням Верховної Ради України як суб’єкта законодавчої влади і суб’єкта земельних правовідносин є вжиття заходів щодо першочергового прийняття законів про державний земельний кадастр та про ринок земель, оскільки можливість купівлі-продажу чи іншого відчуження земельних ділянок сільськогосподарського призначення та земельних часток (паїв) безпосередньо пов’язане з набранням чинності зазначеними законами. При підготовці їх остаточного варіанта треба врахувати норми Земельного Кодексу України, якими зберігається поділ земель на категорії, і закласти такі земельно-кадастрові нормативи, які б забезпечили вільний цивільно-правовий обіг земельних ділянок в межах існуючих категорій, і охорону земель сільськогосподарського призначення.         

У підрозділі 3.3.  «Органи виконавчої  влади як суб’єкти правовідносин у  галузі економічного стимулювання раціонального землекористування та відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва» зазначається, що державна політика повинна бути спрямована на ефективне та екологічно безпечне використання землі, повинні бути застосовані механізми щодо стимулювання землекористувачів до раціонального землекористування. Реалізуючи свої повноваження, органи виконавчої влади встановлюють порядок економічного стимулювання раціонального землекористування та відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва.

            Визнання Земельним кодексом України пріоритету земель сільськогосподарського призначення в складі земельного фонду обумовлює необхідність вжиття органами виконавчої влади з питань земельних ресурсів заходів щодо запобігання скороченню їхніх площ. При вилученні земель для несільськогосподарських цілей відшкодовуються втрати сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва незалежно від того, у якій власності перебувають земельні угіддя. Вирішальним є те, що земельні ділянки втрачають свою функцію у сільському і лісовому господарстві, вибувають із господарського обігу або погіршується їх якість чи встановлюється обмежений режим їх використання за цільовим призначенням. Втрати відшкодовуються особами, яким надаються чи продаються землі сільськогосподарського та лісогосподарського призначення. Від відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва звільняються громадяни та юридичні особи у випадках, передбачених ст. 208 ЗК України. 

           Вилучення чи обмеження цільового використання сільськогосподарських та лісогосподарських угідь вимагає вжиття від органів державної влади відповідних кроків для відновлення відповідного балансу земель з метою належного виконання своїх конституційних обов'язків перед громадянами. Отримані платежі повинні зараховуватись на спеціальні рахунки місцевих рад у встановлених розмірах. Зазначені кошти повинні використовуватись для здійснення заходів з рекультивації та підвищення продуктивності земель, а також освоєння нових площ на заміну тих, що вибули із сівозміни, чи висадку нових лісових масивів та охорону земель відповідно до розроблених програм та проектів землеустрою.

           У висновках висловлені теоретичні підсумки дослідження та відповідні рекомендації з метою подальшого вдосконалення земельного законодавства про правовий статус органів державної влади як суб’єктів земельних правовідносин.

Встановлено, що повноваження органів державної влади щодо здійснення публічної політичної діяльності мають комплексний характер і визначаються Конституцією України (засади політичної організації суспільства і функціонування державного механізму); загальними законами (функціонування державного механізму і кожної гілки влади); галузевими законами (повноваження і функціонування різних сфер суспільного життя: державної, економічної, соціальної).

Конституцією України суб’єктами права власності на землю визнаються Український народ і держава, від імені яких виступають органи державної влади та органи місцевого самоврядування. На підставі цього сформовано висновок про те, що, здійснюючи правомочності суб’єкта земельного права, держава розмежовує свої повноваження між органами державної влади (законодавчої, виконавчої) та органами місцевого самоврядування, кожний з яких земельним законодавством наділений спеціальними повноваженнями суб’єкта земельних правовідносин.

Розроблено класифікацію повноважень органів державної влади та органів місцевого самоврядування у галузі земельних відносин, згідно з якою: а) до повноважень Верховної Ради України належить державне регулювання земельних відносин, визначення засад державної політики і затвердження загальнодержавних програм щодо використання та охорони земель; б) до повноважень органів виконавчої влади належить розпорядження землями державної власності, реалізація державної політики і виконання загальнодержавних та регіональних програм використання та охорони земель; участь у конкретних земельних відносинах; в) до повноважень органів місцевого самоврядування та їх виконавчих органів належить розпорядження землями комунальної власності, забезпечення реалізації державної політики та регіональних програм використання земель, участь у конкретних земельних відносинах.

Доведено, що органи державної влади здійснюють права власника всіх земель України від імені Українського народу і права власника на землі державної  власності від імені держави, вступають у владно-організаційні відносини як суб’єкти конституційного  права, а також у земельні відносини як суб’єкти земельного права і земельних правовідносин. Повноваження Верховної Ради України і Кабінету Міністрів України в галузі земельних відносин в межах, передбачених Земельним кодексом України, повинні поєднуватись та узгоджуватись у комплексі з їх повноваженнями у галузі конституційного та адміністративного права.

Обґрунтовано твердження, що поділ земель України на відповідні категорії здійснюється з метою більш активного впливу органів державної влади на забезпечення їх цільового використання. Доведено, що земля як об’єкт правовідносин за участю органів державної влади виступає матеріальною основою територіальної цілісності, суверенітету та національної безпеки держави, перебуває на праві власності Українського народу або належить іншим суб’єктам, відповідно, на праві державної, комунальної та приватної власності, а також є просторовою базою для адміністративно-територіального поділу.

         Зроблено висновок, що для визначення правового статусу держави та її органів як учасників земельних правовідносин необхідно визначити взаємозв’язок і взаємозалежність публічно-правового та приватно-правового аспектів, оскільки органи державної влади не тільки здійснюють управління земельними ресурсами, але й здійснюють права землевласника від імені Українського народу.

         Доведено, що надання земельних ділянок із земель державної власності громадянам і юридичним особам у власність за плату є передумовою укладання договору купівлі-продажу цієї ділянки, у якому на стороні продавця завжди буде виступати уповноважений орган виконавчої влади. На підставі земельного законодавства надання громадянам і юридичним особам земельних ділянок у власність за плату можна розділити на такий, що здійснюється на земельних торгах (аукціонах) як спосіб, що забезпечує найбільшу відкритість і прозорість цієї процедури, і такий, що здійснюється за заявою зацікавленої особи у випадках, передбачених земельним законодавством України.

        Аргументовано положення про необхідність вжиття заходів щодо посилення охорони земель сільськогосподарського і лісогосподарського призначення, інших особливо цінних земель шляхом збільшення повноважень органів виконавчої влади щодо розпорядження такими землями під жорстким контролем громадськості з дотримання вимог екологічного законодавства, повної заборони переведення всіх земель сільськогосподарського і лісогосподарського призначення в інші категорії земель та з встановленням винятку для такого переведення лише за законодавчим рішенням Верховної Ради України, а також підвищення ролі органів державної влади у питаннях організаційно-правового забезпечення раціонального використання земель сільськогосподарського і лісогосподарського призначення, підвищення родючості ґрунтів, обов’язкового дотримання землекористувачами науково обґрунтованих правил землеробства.

           Обґрунтовано необхідність скорочення у Земельному кодексі України правових підстав звільнення окремих осіб від відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва у разі вилучення (викупу) земельних ділянок для потреб, не пов’язаних із сільськогосподарським і лісогосподарським виробництвом.