Сікорська І.А. Правова відповідальність за порушення бюджетного законодавства

Короткий зміст

У вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, ступінь її наукової розробки, зв’язок дисертаційної роботи з науковими програмами, планами, темами, визначається мета і завдання дослідження, його об’єкт, предмет, методологічна основа, особистий внесок здобувача, наукова новизна роботи, практичне значення отриманих результатів, подано відомості про апробацію, публікацію основних положень роботи, її структуру та обсяг.

         Перший розділ “Теоретичні основи відповідальності за порушення бюджетного законодавства” складається з двох підрозділів.

У підрозділі 1.1. “Правопорушення як підстава виникнення відповідальності у сфері бюджету” визначаються об’єкт бюджетного правопорушення, його суб’єкти, об’єктивна та суб’єктивна сторона.

         Розглядаючи нормативно-правові акти, які регулювали відносини в сфері бюджету до прийняття Бюджетного кодексу України, дисертант дійшов висновку, що перелік способів порушення бюджетного законодавства, який у них містився, потребував більшої конкретизації. Аналізуючи визначення поняття “бюджетне правопорушення”, що дається у Бюджетному кодексі України, автор зазначає, що воно є неточним, оскільки в ньому не приділяється належної уваги змісту, а точніше назвам стадій бюджетного процесу. Враховуючи це, робляться висновки: у визначенні зазначеного поняття, коли йдеться про першу стадію бюджетного процесу, доцільно говорити не про бюджет, а про проект бюджету; оскільки орган законодавчої влади, місцеві ради на другій стадії бюджетного процесу, розглядаючи проекти, затверджують саме бюджети і відповідно приймають Закон про Державний бюджет чи рішення про місцевий бюджет, то у визначенні бюджетного правопорушення доцільно вживати слово “прийняття”, а не “затвердження”; так як етапу внесення змін до Закону про Державний бюджет України, рішення про місцеві бюджети повинно передувати виконання бюджету, то у визначенні бюджетного правопорушення логічно спочатку говорити про порушення на етапі виконання бюджетів, а потім під час внесення до них змін; четверта стадія складається з трьох етапів: підготовки, розгляду та прийняття рішення щодо звіту, про відповідні порушення на цих етапах і повинно йтися у вказаному понятті.

         Вказується, що наш законодавець ототожнює такі поняття, як “бюджетне правопорушення” та “порушення бюджетного законодавства”, а визначення бюджетного правопорушення, що містить Бюджетний кодекс України, швидше за все можна вважати порушенням бюджетного законодавства.

         Для чіткого визначення поняття “бюджетне правопорушення” звертається увага на його зовнішню форму (тобто, такі ознаки, як винність, суспільна небезпечність, протиправність і караність) та склад. Автор погоджується з ученими, які вказують на існування загального, видового і безпосереднього об’єкта фінансового правопорушення, але відзначає, що у бюджетному правопорушенні доцільно виділити лише видовий та безпосередній об’єкт.

Робиться висновок, що з метою більш правильного застосування відповідальності за бюджетні правопорушення необхідно у Бюджетному кодексі України чітко визначити суб’єктів бюджетних правопорушень, не посилатись на загальну фразу „учасники бюджетного процесу”.

         Звертається увага на те, що поняття “головний розпорядник бюджетних коштів” та “розпорядник бюджетних коштів” даються у Бюджетному кодексі України та підзаконних нормативних актах. Оскільки визначення зазначених понять містяться у кодифікованому нормативному акті, то недоцільно їх повторювати у підзаконних нормативних актах. Вважаємо, що такі поняття як “розпорядники бюджетних коштів нижчого рівня”, “одержувачі бюджетних коштів” необхідно закріпити у Бюджетному кодексі України.

         Усвідомлюючи важливість формулювання назв статей Бюджетного кодексу України відзначається, що стаття 122 має назву “Відповідальність органів місцевого самоврядування за порушення бюджетного планування”. Отже, у ній повинно йтися про таких суб’єктів бюджетного правопорушення, як органи місцевого самоврядування, що проявляється у порушеннях бюджетного планування. Але як видно із її змісту, органи місцевого самоврядування не несуть відповідальності за таке порушення. Тому доцільно назвати статтю “Наслідки порушення бюджетного планування органами місцевого самоврядування”.

Аналізуючи елементи об’єктивної сторони, автор доходить висновку, що для визначення шкоди, яку спричинило бюджетне правопорушення, не має вирішального значення її розмір та характер. Вже сам факт порушення вимог та відхилення від встановленої поведінки свідчить про наявність перешкод для виконання функцій і завдань держави. Для ряду складів бюджетного правопорушення досить лише здійснення діяння, хоча воно і не спричинило шкідливих наслідків.

У підрозділі 1.2 “Класифікація бюджетних правопорушень” відзначається, що правопорушення, які вчиняються у бюджетній сфері різноманітні, отже виникає потреба в їх класифікації на види за певними критеріями. Бюджетний кодекс України не містить вичерпного переліку бюджетних правопорушень, однак аналіз деяких його статей, а також інших нормативних актів, на які містяться посилання у ньому, дає можливість виділити певні види. Зазначається, що класифікації бюджетного правопорушення приділяють увагу і вчені, які досліджують проблемні питання бюджетного права. Але вони звертають увагу лише на склад порушень бюджетного законодавства, або просто перераховують порушення, що містяться у нормативних актах.

Найбільш прийнятною є класифікація бюджетних правопорушень, залежно від того, на якій стадії бюджетного процесу вони вчиняються. Саме така класифікація подається у Науково-практичному коментарі Бюджетного кодексу України (стаття 116). Але, на наш погляд, тут відображені не всі види бюджетних правопорушень. Крім цього, незрозуміло, який критерій покладено в основу поділу бюджетних правопорушень на третій стадії. Своєрідна класифікація дається у проекті Закону України “Про державний контроль за дотриманням бюджетного законодавства та відповідальність за бюджетні правопорушення”, який аналізується дисертантом.

З метою більш чіткого виділення бюджетних правопорушень на кожній стадії бюджетного процесу автором розкривається зміст цих стадій і зазначається, що на першій стадії бюджетного процесу потребують конкретизації правопорушення, які можуть вчинятися Кабінетом Міністрів України, Національним банком України, Міністерством фінансів України, головними розпорядниками бюджетних коштів.

Підкреслюється, що встановлення відповідальності за несвоєчасне складання проекту бюджету, за недостовірність тих нормативів та правил, що у ньому містяться більш ефективно сприятиме його формуванню.

На підставі аналізу видів бюджетних правопорушень, що вчиняються на другій стадії бюджетного процесу і визначені у проекті Закону “Про державний контроль за дотриманням бюджетного законодавства та відповідальність за бюджетні правопорушення”, встановлено, що вони, на жаль, стосуються лише місцевих бюджетів і ніяк не вказують на порушення, які виникають при розробці та прийнятті проекту закону про Державний бюджет України. З метою більш чіткого визначення порушень на другій стадії бюджетного процесу розкривається її зміст і пропонується чітко встановити терміни початку першого та другого читання та заходи відповідальності за їх недотримання. Оскільки контрольні дії, що здійснюються Рахунковою палатою України, є дієвими й ефективними, слід наділити її більшими повноваженнями саме на цій стадії.

Робиться висновок, що наш законодавець взагалі не вказує на існування відповідальності органів місцевого самоврядування за бюджетні правопорушення, а її необхідно встановити.

Відзначається, що законодавством України не передбачена процедура прискорення прийняття проекту бюджету. Автор пропонує використовувати зарубіжний досвід (Туреччини, Данії, Великобританії). Потребують запозичення у наше законодавство і юридично-технічні прийоми проти порушення графіку бюджетного процесу, що використовуються у зарубіжних країнах.

Розглядаючи третю стадію бюджетного процесу відмічається, що наш законодавець приділив особливу увагу у Бюджетному кодексі України саме правопорушенням, які вчиняються на цій стадії. Автором аналізується кожен вид правопорушень. Звертається увага на неефективне використання бюджетних коштів. На жаль, таке бюджетне правопорушення не зазначено у Бюджетному кодексі України. Нормативно-пра­вовими актами не визначено: ознаки, які можуть свідчити про неефективне використання бюджетних коштів; порядок визначення  обсягу  бюджетних коштів, використаних  неефективно; механізм вжиття заходів за фактами неефек­тивного використання бюджетних коштів; міру відповідальності за неефективне викори­стання бюджетних коштів.

Не залишено поза увагою і правопорушення, що вчиняються під час останньої стадії бюджетного процесу. Відзначається, що Бюджетний кодекс України не містить норм, які визначали б випадки, коли повинна подаватися оперативна звітність про виконання Державного бюджету, органи, що мають право вимагати її подання, порядок та строки подання. З метою встановлення відповідальності за недотримання порядку її подання слід внести відповідні доповнення до Бюджетного кодексу України. Бюджетним кодексом України не чітко передбачено, якою може бути звітність про виконання місцевих бюджетів. Із змісту статті 80 даного нормативного акта зрозуміло, що вона є квартальною та річною. На жаль, про оперативну та місячну звітність тут не згадується, а доцільно було б встановити чіткий порядок подання і такої звітності. Статті Бюджетного кодексу України, які безпосередньо стосуються порядку розгляду звітів, не містять чітких термінів прийняття рішень щодо них, хоча з аналізу інших статей Кодексу можна визначити ці дати. Необхідно встановити чіткий термін розгляду звітності Верховною Радою України та місцевими радами та відповідальність за його порушення.

Класифікацію бюджетних правопорушень, залежно від стадій бюджетного процесу, доцільно вважати основною. Але для більш повного уявлення про ці правопорушення автором наводяться й інші їх види.

Другий розділ “Фінансово-правова відповідальність у бюджетному праві” складається з двох підрозділів.

У підрозділі 2.1 “Правова природа фінансово-правової відповідальності як специфічного виду юридичної” звертається увага на точки зору вчених, які займалися дослідженням поняття “юридична відповідальність”, підкреслюється, що саме дослідження юридичної відповідальності як категорії правовідносин дало змогу визначити особливості фінансово-правової відповідальності.

На основі аналізу наукової літератури робиться висновок, що вченими в основному приділяється увага кримінальній, адміністративній, та цивільно-правовій відповідальності. Чинне законодавство теж обходить фінансово-правову відповідальність, хоча про її наявність свідчать норми Бюджетного кодексу України та деяких інших нормативно-правових актів.

Розглянувши позиції вчених, що визначали критерії поділу юридичної відповідальності на види, вказується, що для виділення фінансово-правової відповідальності в окремий вид потребують дослідження: предмет і метод фінансового права; характер і ступінь державного примусу; умови та підстави виникнення; особливості санкцій, що застосовуються за фінансові правопорушення, та сфера їх застосування. Саме на це і звертається увага дисертантом.

Оскільки фінансово-правова відповідальність є правовідношенням охоронного типу, то можна погодитися з вченими про наявність її підстави та умов виникнення. Безпосередніми умовами, які перетворюють можливість протиправних мотивів у дійсність, є правосуб’єктність учасників правовідносин та наявність відповідних фінансово-правових норм.

Оскільки саме правопорушення є підставою відповідальності, існує необхідність законодавчого закріплення поняття “фінансове правопорушення”. Нині у законодавстві містяться поняття “бюджетне правопорушення” та “податкове правопорушення”, які є різновидами фінансового. Але не можна говорити про конкретні правопорушення, не сформулювавши загальне поняття та його основні риси. Розглядаючи поняття “правопорушення”, що даються вченими, визначається поняття фінансового правопорушення. Автором відмічається, що його можна розуміти у двох значеннях: вузькому та широкому.

Досліджуючи елементи, що дозволяють виділити фінансово-правову відповідальність в окремий вид, автор не залишив поза увагою і фінансово-правові санкції, та вказав на проблеми взаємозв’язку й взаємозумовленості відповідальності і санкції. Висловлюючи заперечення позиції вчених, що поняття “санкція” і “відповідальність” є тотожними, автор погоджується з думкою Лейста О.Є., що між ними існує зв’язок. Саме через юридичну відповідальність реалізується санкція.

Аналізуючи поняття “фінансово-правова відповідальність”, які даються вченими, формулюється власне визначення цього поняття.

Автор дійшов висновку, що у науковій літературі, чинних нормативно-правових актах в основному йдеться не про фінансово-правові, а про фінансові санкції. У більшості випадків ці поняття вживаються як ідентичні, і тому цьому питанню не приділяється значної уваги. Але, на думку дисертанта, між ними є різниця. Вони співвідносяться як загальне (фінансово-правова санкція) та особливе (фінансова санкція). Так, якщо фінансово-правова санкція не завжди повинна мати каральний (штрафний) або правовідновлювальний характер, то фінансова санкція завжди виражена в грошовій формі і має чітко визначений характер.

Проаналізувавши фінансово-правові санкції, автор дійшов висновку, що поняття “фінансово-правова санкція” можна розглядати у двох значеннях – вузькому та широкому.

Вже назріла необхідність розробки фінансового процесуального законодавства. А отже, можна говорити про наявність фінансового процесуального права.

У підрозділі 2.2 “Особливості фінансово-правової відповідальності за бюджетні правопорушення” узагальнюються особливості фінансово-правової відповідальності за правопорушення у сфері бюджету. Дисертант зазначає, що зараз фінансово-правова відповідальність за бюджетні правопорушення встановлюється різними нормативними актами, але основним нормативним актом, який передбачає міри відповідальності за порушення бюджетно-правових норм, є Бюджетний кодекс України, хоча в ньому чітко не вказується на її існування.

Відзначається, що російські вчені, крім фінансово-правових санкцій, виділяють також інші заходи державного впливу, вказуючи, що за порушення бюджетного законодавства можуть застосовуватися заходи захисту, запобіжні заходи та заходи відповідальності. На основі аналізу їх позиції автором робиться висновок, що у даному випадку слід говорити лише про заходи відповідальності. І у цьому, на думку дисертанта, полягає особливість фінансово-правової відповідальності за бюджетні правопорушення. Аналізуючи зарубіжне законодавство, зокрема Бюджетний кодекс Російської Федерації, пропонується у Бюджетному кодексі України окремою статтею визначити фінансово-правові санкції, які можуть бути застосовані до порушників бюджетного законодавства.

Зупиняючись детально на кожному заході фінансово-правової відповідальності, які передбачені за порушення бюджетного законодавства, автор звертає увагу на те, що у статті 117 Бюджетного кодексу України не чітко визначено суб’єктів, до яких відповідно можуть бути застосовані заходи впливу. Лише із змісту інших статей цього нормативного акта можна зробити висновок, що ними є розпорядники та головні розпорядники бюджетних коштів. Оскільки суб’єктом таких правопорушень можуть бути й інші державні органи, то необхідно чітко окреслити коло суб’єктів та вказати, за які порушення до кожного з них будуть вжиті заходи впливу.

Суб’єктами правопорушень, до яких застосовується такий захід впливу, як зупинення операцій з бюджетними коштами є розпорядники та одержувачі бюджетних коштів. У Порядку зупинення операцій з бюджетними коштами зазначено, що зупинення бюджетних коштів можливе під час “складання проекту бюджету, розгляду, затвердження, внесення змін, ... чи звіту про виконання бюджету”. Оскільки на перших двох стадіях відбувається лише планування на наступний бюджетний період, а на останній стадії складається звітність, то зупинення операцій з бюджетними коштами як міра відповідальності не може бути застосована на першій, другій та четвертій стадіях бюджетного процесу. Отже, слід внести зміни до вказаного Положення.

У Бюджетному кодексі зазначено, що механізм зупинення операцій з бюджетними коштами визначається Кабінетом Міністрів України. Але він визначений наказом Державного казначейства України “Про затвердження Порядку зупинення операцій з бюджетними коштами” №213 від 18.11.2002. Отже, можна говорити про недосконалість положень Бюджетного кодексу, який або повинен бути актом прямої дії, або має відсилати до більш конкретного джерела.

Порядок призупинення бюджетних асигнувань визначає коло осіб, які приймають рішення про призупинення бюджетних асигнувань. У статті 117 Бюджетного кодексу України вказані й інші органи, які в межах своїх повноважень можуть застосовувати даний захід впливу. Проаналізувавши ці нормативні акти, можна зробити висновок, що у Порядку не йдеться про таких суб’єктів, що можуть призупиняти бюджетні асигнування, як Державне казначейство України, державна контрольно-ревізійна служба України, головні розпорядники бюджетних коштів. Оскільки порушення, що зазначені у статті 117 Бюджетного кодексу України можуть вчиняти і головні розпорядники бюджетних коштів, то все-таки не слід їх наділяти правом призупиняти бюджетні асигнування.

У роботі розглянуто спільні та відмінні риси таких санкцій, як призупинення бюджетних асигнувань та зупинення операцій з бюджетними коштами.

Відзначається, що особливістю фінансово-правової відповідальності є те, що її заходи впливу можуть застосовуватися поряд із іншими видами юридичної відповідальності.

Нині питання зменшення асигнувань розпорядникам бюджетних коштів, крім Бюджетного Кодексу, іншими нормативно-правовими актами не регулюється. Слід прийняти нормативний акт, який регулював би це питання й визначав: коло суб’єктів, які мають право зменшувати асигнування розпорядникам коштів; порядок застосування даного виду санкції.

Бюджетний кодекс передбачає обов’язкове повернення коштів, отриманих у вигляді субвенції та використаних не за цільовим призначенням. Але нормативними актами не передбачена процедура повернення таких коштів. На думку автора, доцільно розробити механізм їх повернення.

Дослідивши заходи впливу, що застосовуються до порушників фінансово-правових норм, автор виділяє особливості фінансово-правової відповідальності за бюджетні правопорушення.

Третій розділ “Характеристика інших видів юридичної відповідальності за порушення бюджетного законодавства” складається з двох підрозділів та присвячений аналізу таких видів юридичної відповідальності, як адміністративна, кримінальна, цивільно-правова та дисциплінарна, про які йдеться у статті 121 Бюджетного кодексу України.

У підрозділі 3.1. “Співвідношення адміністративної та фінансово-правової відповідальності” вказується, що порушення фінансово-правової норми не обмежується реалізацією фінансово-правової санкції. Очевидно, що до порушників застосовуються і норми адміністративного впливу. Оскільки фінансово-правова відповідальність за правовою природою близька до адміністративної, особливого значення набуває проблема їх співвідношення. Деякі вчені навіть стверджують, що фінансово-правові санкції відносяться до системи адміністративно-примусових заходів. Таку позицію важко підтримати. Вказується на позитивний розвиток законодавства Російської Федерації, де у Бюджетному кодексі, поряд із загальним переліком підстав застосування примусу за порушення бюджетного законодавства, містяться норми, що визначають ознаки, необхідні для кваліфікації та застосування заходів як адміністративної, так і фінансово-правової відповідальності. Можна підтримати вчених, які вважають, що критерієм розмежування фінансово-правової та адміністративно-правової відповідальності є спосіб охорони правопорядку, за якого фінансово-правова відповідальність є видом майнової (правовідновлювальної) відповідальності, а адміністративна – видом штрафної (каральної).

На основі аналізу бюджетних правопорушень, передбачених Кодексом України про адміністративні правопорушення, робиться висновок, що такі правопорушення, як відсутність бухгалтерського обліку та ведення його з порушенням встановленого порядку (неправильне відображення в обліку рахунків з бюджетом), а також внесення неправдивих даних до фінансової або статистичної звітності, неподання фінансової звітності по суті є бюджетними правопорушеннями, тому, на думку автора, вони потребують чіткого відмежування від інших видів правопорушень та, можливо, накладання не заходів адміністративного впливу, а фінансових санкцій.

Звертається увага на об’єкти бюджетного правопорушення, суб’єктів, до яких застосовується адміністративна відповідальність, характеризується їх об’єктивна та суб’єктивна сторона.

Вивчення досвіду зарубіжних країн дає підстави зробити висновок про необхідність внесення до Бюджетного кодексу України статті, яка б урегулювала питання відповідальності за неподання або несвоєчасне подання звітів та інших документів, які необхідні для складання проектів бюджетів, їх використання і контролю за їх виконанням. Особливу увагу слід приділити визначенню суб’єктів правопорушення та формуванню конкретного видового об’єкта. Особливим видом відповідальності за дане правопорушення повинно бути зупинення фінансування з бюджету, накладання штрафів на посадових осіб.

Аналіз статті 164-12 Кодексу України про адміністративні правопорушення дозволив визначити її недоліки: назва статті та її положення потребують уточнення. Так, стаття має назву “Порушення законодавства про бюджетну систему України”, але в ній передбачено лише два види правопорушень, які вчиняються на стадії виконання бюджету. Відомо, що правопорушення можуть вчинятися і на інших стадіях, тому потрібно їх вказати у даній статті.

Враховуючи досвід Російської Федерації, у Бюджетному кодексі України доцільно передбачити такі види правопорушень, як порушення терміну повернення бюджетних коштів, отриманих на зворотній основі, та порушення термінів перерахування плати за користування бюджетними коштами і визначити міри адміністративної відповідальності за їх вчинення.

Аналіз бюджетних правопорушень, за які застосовуються заходи адміністративної відповідальності, дозволив виділити особливості адміністративної відповідальності за бюджетні правопорушення.

       У підрозділі 3.2. “Особливості кримінальної, цивільно-правової та дисциплінарної відповідальності за бюджетні правопорушення” досліджуються заходи впливу, що застосовуються за бюджетні правопорушення, які передбачені Кримінальним кодексом України, проводиться аналіз цивільно-правової та дисциплінарної відповідальності.

Під час розгляду елементів складу злочину, передбачених статтею 210 Кримінального кодексу України, наголошується, що можна говорити про спільні та відмінні риси з адміністративними проступками, адже ці два правопорушення спрямовані на порушення законодавства про бюджетну систему України. Предметом обох правопорушень є бюджетні кошти. Але вид відповідальності залежить від розміру бюджетних коштів, що використовуються не за цільовим призначенням. Суб’єктивна сторона адміністративного проступку характеризується як умислом, так і необережністю, а злочин може бути скоєний лише з прямим умислом, хоча при застосуванні заходів кримінальної відповідальності враховується мотив та мета його скоєння.

У Бюджетному кодексі України (стаття 121) зазначено, що особи, винні у порушенні бюджетного законодавства, несуть цивільну відповідальність. Оскільки фінансово-правова відповідальність за правовою природою близька до цивільно-правової відповідальності, проводиться їх порівняльний аналіз.

Відмінність між фінансово-правовою та цивільно-правовою відповідальністю чітко прослідковується під час дослідження сфери застосування та методів, за допомогою яких здійснюється регулювання відносин відповідальності. Так, цивільно-правова відповідальність може бути встановлена, як правило, договором, а також законом. У свою чергу, фінансово-правова відповідальність може встановлюватись лише законом. На відміну від заходів цивільно-правової відповідальності, які спрямовані на відшкодування завданої шкоди, заходи фінансово-правової відповідальності покликані попередити можливу неправомірну поведінку суб’єктів бюджетних правовідносин, а також присікти протиправні дії.

Оскільки до майнових відносин, застосованих на адміністративному або іншому владному підпорядкуванні однієї сторони другій, а також до податкових, бюджетних відносин цивільне законодавство не застосовується (стаття 1 Цивільного кодексу), то положення статті 121 Бюджетного кодексу України, що особи, винні у порушенні бюджетного законодавства, несуть цивільну відповідальність, не відповідає дійсності, а отже потребує внесення змін.

У статті 121 Бюджетного кодексу України зазначається, що особи, винні у порушенні бюджетного законодавства, притягуються до дисциплінарної відповідальності. Автором досліджуються елементи складу дисциплінарного проступку та робиться висновок, що існує потреба визначити в Бюджетному кодексі України конкретне коло суб’єктів бюджетного правопорушення, до яких може бути застосована дисциплінарна відповідальність та види цих правопорушень.