Солошкіна І.В. Адміністративно-правові засади дозвільної діяльності щодо підприємництва

Короткий зміст

У Вступі дається загальна характеристика роботи, обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, визначаються його мета та основні завдання, об’єкт і предмет, методологічна основна, розкривається наукова новизна, формулюються теоретичне і практичне значення основних положень дисертації, ступінь їх апробації.

Розділ перший “Зміст дозвільної діяльності щодо підприємництва” складається з чотирьох підрозділів і присвячений дослідженню підприємництва як об’єкта дозвільної діяльності та предмета адміністративно-правового регулювання, визначенню поняття дозвільної діяльності щодо підприємництва, формулюванню принципів та виділенню видів цієї діяльності, класифікації суб’єктів дозвільної діяльності.

У підрозділі 1.1. “Підприємництво як об’єкт дозвільної діяльності та предмет адміністративно-правового регулювання” досліджено історію розвитку підприємництва та особливості державного регулювання цієї сфери.  Був проаналізований досвід країн із порівняно високим сталим економічним розвитком, чому сприяла держава (Великобританія, Південна Корея, Японія, Сінгапур, Тайвань, Малайзія, Таїланд, Індонезія, Китай), а також досвід Росії та тенденції розвитку підприємництва в Україні. Визначені наступні групи відносин у сфері підприємництва, які можуть бути предметом адміністративно-правового регулювання: 1) ті, що є екологічно небезпечними або наслідком цієї діяльності є екологічна небезпека, 2) впливають на монополізацію ринків, 3) пов’язані зі зброєю, боєприпасами, вибуховими речовинами, 4) пов’язані з використанням паливно-енергетичних ресурсів, 5) продовольчим забезпеченням, 6) інноваціями, 7) інформаційним забезпеченням. Такий висновок був отриманий на підставі аналізу: а) світового досвіду державного регулювання підприємницької діяльності, б) здобутків дослідників проблеми державного втручання до економіки, в) переліку загроз національній безпеці, що вказані у ст.7 Закону України “Про основи національної безпеки України”, г) сутності норм адміністративного права, д)особливостей методу адміністративного права.

Виходячи з того, що дозволи є засобом діяльності управлінських інститутів публічної влади у сфері підприємництва, було виділене спільне, що є у підприємницькій діяльності по кожній з визначених груп відносин і сформульовані п’ять видів дозвільної діяльності щодо підприємництва: 1) легітимація підприємницької діяльності, 2) надання документів дозвільного характеру, 3) дозволи на придбання, користування, збереження спеціально визначених предметів і речовин, які підпадають під дозвільну систему, 4) використання ядерної енергії, 5) у сфері захисту економічної конкуренції. До цього переліку включені види довільної діяльності, які охоплюють найширше коло сфер підприємництва.

У підрозділі 1.2. “Поняття та принципи дозвільної діяльності щодо підприємництва” визначаються відповідні ознаки, на підставі яких формулюється поняття дозвільної діяльності щодо підприємництва: 1) об’єктом є як сфера підприємництва в цілому, так і її окремі види; 2) здійснюється суб’єктами – органами виконавчої влади, повноваження яких визначені чинним законодавством; 3) є цілеспрямованою, адже вона спрямована на реалізацію державної політики у сфері регулювання підприємництва, захист прав, законних інтересів суспільства, територіальних громад, громадян, забезпечення безпеки громадян, громадського порядку, охорону навколишнього природного середовища, вільний розвиток конкуренції; 4) має організаційно-розпорядчий характер; 5) підзаконна; 6) державно-управлінська діяльність; 7) реалізується у формі певних актів – документів. Зроблено висновок про дозвільну діяльність щодо підприємництва як складову дозвільної системи у широкому розумінні.

Визначено, що принципи цієї діяльності повинні відповідати за змістом принципам державного регулювання господарської діяльності, а їх реалізація повинна сприяти розвитку підприємництва, а, отже – не суперечити загальним принципам господарювання, визначеним ст.6 Господарського кодексу України (далі – ГК), а також відповідати конституційним основам правопорядку у сфері господарювання, визначеним ст.5 ГК. До таких основ з положень ст.5 ГК виділені ті, які стосуються діяльності держави щодо підприємництва: забезпечення державою захисту прав усіх суб’єктів права власності і господарювання, соціальної спрямованості економіки, недопущення використання власності на шкоду людині і суспільству; визнання усіх суб’єктів права власності рівними перед законом, непорушності права приватної власності, недопущення протиправного позбавлення власності; визначення виключно законом правових засад і гарантій підприємництва; забезпечення державою захисту конкуренції у підприємницькій діяльності, недопущення зловживання монопольним становищем на ринку, неправомірного обмеження конкуренції; визнання і дія в Україні принципу верховенства права. Принципи дозвільної діяльності щодо підприємництва повинні ґрунтуватись на загальних принципах адміністративного права, які мають фундаментальне значення для всієї галузі адміністративного права: законності; пріоритету прав та свобод людини і громадянина; рівності громадян перед законом; демократизму нормотворчості й реалізації права; взаємної відповідальності держави і людини; гуманізму і справедливості у взаємовідносинах між державою і людиною.

У підрозділі 1.3. “Види дозвільної діяльності щодо підприємництва” визначені поняття “дозвіл”, “документ дозвільного характеру”. Досліджуються особливості кожного виду дозвільної діяльності, пов’язаної із видачею відповідних актів.

Дозвіл щодо сфери підприємництва є актом, виданим уповноваженим органом і підставою щодо здійснення процесуального порядку реалізації певного права – права на підприємницьку діяльність або окремі її види. Поняття документів дозвільного характеру ширше за поняття дозволу. До документів дозвільного характеру належать не тільки дозволи, а й інші акти, які є підставою реалізації певного права – права на підприємницьку діяльність або окремі її види. Вони приймаються, згідно із певним процесуальним порядком їх прийняття. 

Першим видом дозвільної діяльності щодо підприємництва виділено легітимацію підприємницької діяльності, тобто державне підтвердження законності входження суб’єктів у господарський оборот. Легітимацію виділяють як умову здійснення підприємництва. До таких умов належать: державна реєстрація, ліцензування і патентування. Державною реєстрацією легітимується статус суб’єкта підприємництва, а не надається право на провадження певних дій. Тому реєстрацію до дозвільної діяльності не віднесено. Ліцензію видають тільки у випадку, якщо суб’єкт її набуття виконає ліцензійні умови. Такий порядок не передбачений щодо жодного з документів дозвільного характеру. Патентування передбачене тільки щодо строго визначених чинним законодавством (ч.1 ст.1 Закону України „Про патентування деяких видів підприємницької діяльності”) видів підприємницької діяльності за наявності чітко визначеної законодавством підстави для придбання патенту – заявки.

Особливості довільної діяльності у сфері операцій зі зброєю, бойовими припасами, вибуховими матеріалами і речовинами, сильнодіючими отруйними речовинами наступні: 1) спрямована на забезпечення громадського порядку, громадської безпеки; 2) об’єкти визначені чинним законодавством; 3) повноваження органів виконавчої влади щодо видачі дозволів встановлені законодавством; 4) за порушення загальнообов’язкових правил у сфері дозвільної системи передбачена, зокрема, адміністративна відповідальність (ст.ст.189-2 – 195-4 КпАП України).

Особливостями дозвільної діяльності у сфері використання ядерної енергії названі: 1) об’єктом є діяльність, на яку поширюється державне регулювання ядерної та радіаційної безпеки; 2) мета діяльності визначена ст.4 Закону України „Про дозвільну діяльність у сфері використання ядерної енергії”; 3) елементами є ліцензування, сертифікація та державна реєстрація; 4) види діяльності, які підлягають ліцензуванню, сертифікації, державній реєстрації визначені Законом України „Про дозвільну діяльність у сфері використання ядерної енергії”; 5) суб’єктом є спеціально уповноважений Кабінетом Міністрів України центральний орган виконавчої влади; 6) за порушення правил і норм ядерної та радіаційної безпеки передбачена адміністративна відповідальність (ст.95 КпАП України).

Дозвільна діяльність у сфері захисту економічної конкуренції має наступні особливості: 1) об’єктами є узгоджені дії або концентрація; 2) суб’єкти чітко визначені чинним законодавством: органи Антимонопольного комітету України або його адміністративна колегія, або Кабінет Міністрів України; 3) підстави щодо надання дозволів передбачені чинним законодавством; 4) за порушення загальнообов’язкових правил щодо надання дозволів у сфері захисту економічної конкуренції передбачена юридична відповідальність, у тому числі – адміністративна.

Найбільша кількість актів видається при здійсненні такого виду дозвільної діяльності як провадження певних дій шляхом надання документів дозвільного характеру. Зараз існує 256 найменувань таких документів: дозволи, погодження, технічні умови, висновки, завдання, акти, довідки тощо.

У підрозділі 1.4. “Класифікація суб’єктів дозвільної діяльності” здійснена систематизація органів, які здійснюють видають документи дозвільного характеру.  У системі органів виконавчої влади не існує органу, спеціально створеного щодо видачі дозволів та/або документів дозвільного характеру. Ці документи видаються, поряд із реалізацією основних повноважень, за призначенням. Органом виконавчої влади, який забезпечує створення і реалізацію державної політики підтримки підприємництва є Державний комітет України з питань регуляторної політики та підприємництва (далі – Держпідприємництво України).

Рисами суб’єкта дозвільної діяльності щодо підприємництва названі:  функціонує з метою здійснення конкретного виду дозвільної діяльності; напрямок діяльності, цілі, завдання, функції, компетенція визначені чинним законодавством; має певну організаційно-правову форму. Ознаки суб’єкта: наявність чітко окресленого обсягу повноважень у сфері надання дозволів та/або документів дозвільного характеру; належність до системи органів виконавчої влади; складається зі структурних підрозділів, посади в яких обіймають державні службовці; має певний територіальний масштаб діяльності щодо видачі дозволів та/або документів дозвільного характеру.

Розділ другий “Адміністративно-правові основи окремих видів дозвільної діяльності щодо підприємництва” містить п’ять підрозділів, в яких здійснюється аналіз особливостей адміністративно-правового регулювання виділених видів дозвільної діяльності.

Підрозділ 2.1. “Дозвільна діяльність, пов’язана із легітимацією суб’єктів підприємництва” присвячений дослідженню особливостей дозвільної діяльності, пов’язаної із видачею, переоформленням, анулюванням чи видачею дублікатів ліцензій, а також видачею патентів.

Процедури ліцензування можуть бути умовно згруповані у такі групи: 1) процедури, пов’язані із видачею, переоформленням, анулюванням чи видачею дублікатів ліцензій. У зв’язку з тим, що наслідком здійснення цих процедур є набуття певним суб’єктом статусу учасника господарських відносин у частині, що стосується права здійснювати конкретний вид господарської діяльності, такі процедури можна назвати статусними; 2) облікові процедури, тобто процедури, пов’язані із веденням ліцензійних справ та ліцензійних реєстрів; 3) контрольні процедури – процедури, пов’язані із здійсненням контролю за дотриманням ліцензіатами ліцензійних умов та видачею розпоряджень щодо усуненням порушень законодавства у сфері ліцензування. Відповідно до предмету дослідження були виділені особливості адміністративно-правового регулювання діяльності, пов’язаної із здійсненням першої групи процедур – статусної діяльності. Для цього була здійснена систематизація органів виконавчої влади, які мають статусні повноваження та проаналізовані проблеми їх реалізації.

Органи виконавчої влади, які мають статусні повноваження у сфері ліцензування, згруповані у наступні групи: 1) міністерства, 2) державні комітети (Державний комітет України по водному господарству, Державний комітет лісового господарства України, Комітет з контролю за наркотиками), 3) центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом (Національна комісія регулювання електроенергетики України, Національне космічне агентство України, Служба безпеки України, Державна податкова адміністрація України, Державна комісія з регулювання ринків фінансових послуг України), 4) урядові органи державного управління (Державний департамент авіаційного транспорту, Головна державна інспекція на автомобільному транспорті, Державний департамент морського і річкового транспорту, Державний департамент рибного господарства (Укрдержрибгосп), Державна геологічна служба (Держгеолслужба), Державна служба геодезії, картографії та кадастру (Укргеодезкартографія), Державний департамент ветеринарної медицини, Державна служба лікарських засобів і виробів медичного призначення та інші), 5)місцеві органи виконавчої влади та Рада Міністрів Автономної Республіки Крим.

Особливості адміністративно-правового регулювання статусної діяльності у сфері ліцензування: 1) здійснюється тільки у зв’язку із набуттям суб’єктом господарювання (фізичною чи юридичною особою) ліцензії, 2) до відповідних відносин суб’єкт господарювання вступає добровільно, 3) діяльність щодо анулювання ліцензії є заходом, що застосовується, в основному, до порушників, що підтверджене відповідним актом або документом іншої форми. Винятком є випадок, коли ліцензіат подасть заяву про анулювання ліцензії, 4) статусну діяльність здійснює визначене чинним законодавством коло органів виконавчої влади, виконавчі органи рад, 5) процедури статусної діяльності, встановлені, як правило, підзаконними актами, 6) для видів господарської діяльності, провадження яких пов’язане із використанням обмежених ресурсів, набуття ліцензії передбачає проведення конкурсу, 7) існує загальний порядок здійснення статусної діяльності, однак, залежно від певного виду господарської діяльності, у межах загального порядку можуть існувати певні особливості набуття ліцензії, її переоформлення або видачі дубліката. Такі особливості встановлені окремими постановами Кабінету Міністрів України.

Відносини з видачі торгового патенту та відносини з реалізації ліцензованої продукції є різними і регулюються різними законодавчими актами. Набуття торгового патенту означає наявність у суб’єкта підприємницької діяльності права здійснювати торговельну діяльність у певній сфері, а наявність ліцензії – права на провадження певного виду господарської діяльності. Отже, якщо суб’єкт підприємницької діяльності прагне отримати патент на, наприклад, діяльність щодо реалізації лікарських засобів, такому суб’єкту не потрібно надавати до органів державної податкової служби ще й ліцензію, оскільки надання такого документу Законом України „Про патентування деяких видів підприємницької діяльності” не передбачене. Видача патенту не пов’язана із отриманням ліцензії, на відміну від фактичної реалізації певного виду підприємницької діяльності, що підлягає ліцензуванню. Такий висновок підтверджується результатами узагальнення матеріалів судової практики у господарських справах.

Підрозділ 2.2. “Дозвільна діяльність щодо надання суб’єкту підприємництва права на провадження певних дій” присвячений аналізу найбільш складних проблем здійснення цього виду дозвільної діяльності.

На упорядкування процедур отримання документів дозвільного характеру, їх спрощення та оптимізацію адміністративних послуг, що надаються у зв’язку із видачею таких документів, спрямований Закон України „Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності”. Відповідно до названого Закону, необхідність одержання документа дозвільного характеру встановлюється виключно законами, які регулюють відносини, пов’язані із одержанням такого документа. Усі інші документи дозвільного характеру, запроваджені підзаконними актами та рішеннями органів місцевого самоврядування, мають бути скасованими. Законами також встановлюється дозвільний орган, уповноважений видавати документи дозвільного характеру. Порядок видачі цих документів встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Документи, які необхідно надати для отримання документа дозвільного характеру, можна поділити на дві групи за ознакою сфери поширення їх дії: 1) типові документи, 2) додаткові документи. До типових належать ті, які використовуються незалежно від сфери господарської діяльності, що потребує видачі дозволів: заява, копія свідоцтва про державну реєстрацію суб’єкта господарювання, документи про внесення необхідної плати. Перелік додаткових документів, а також їх зміст та форма відрізняються залежно від сфери господарської діяльності щодо якої чинним законодавством передбачено дозвільну діяльність.

Аналіз особливостей правового забезпечення видачі документів дозвільного характеру проведений щодо тих документів, які видаються найчастіше і коло їх найширше, а також найширшою є сфера дозвільної діяльності уповноваженого органу виконавчої влади – Державної санітарно-епідеміологічної служби Міністерства охорони здоров’я України. На цей час повноваження цієї служби визначені Постановою Кабінету Міністрів України від 24 вересня 2004р. №1272, якою затверджене відповідне Положення. Виходячи з вимоги обов’язкового встановлення законом дозвільного органу, доцільно передбачити внесення змін до Закону України „Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності”. Враховуючи, що перелік дозвільних органів Державною санітарно-епідеміологічною службою не вичерпується, доцільно запропонувати доповнити  Закон України “Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності” статтею 4-1 відповідного змісту.

Вказаним законом також передбачено право суб’єкта господарювання звернутися з питань отримання документу дозвільного характеру із заявою та відповідними додатковими документами до адміністратора. Типове положення про адміністратора та порядок його взаємодії із місцевими дозвільними органами, суб’єктами господарювання та територіальним органом спеціально уповноваженого органу з питань дозвільної системи у сфері господарської діяльності затверджене наказом Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва 05.12.2005р. №116 (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 10 січня 2006 р. за №1/11875). Адміністратором є посадова особа міської ради, районної та районної у містах Києві і Севастополі державних адміністрацій, яка організовує видачу суб'єкту господарювання документів дозвільного характеру та забезпечує взаємодію місцевих дозвільних органів щодо видачі відповідних документів. Адміністратор взаємодіє з представниками місцевих дозвільних органів.

Порівняно із Законом України „Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності”, вказаним наказом уведені додаткові терміни: заявник, представник дозвільних органів, суб’єкт господарювання, центр з видачі документів дозвільного характеру. Таке становище свідчить про недостатню урегульованість Законом відносин, пов’язаних із здійсненням діяльності щодо видачі документів дозвільного характеру та про необхідність внесення до нього відповідних доповнень.

У підрозділі 2.3. “Видача дозволів у сфері операцій зі зброєю, бойовими припасами, вибуховими матеріалами і речовинами, сильнодіючими отруйними речовинами”.

Суб’єктом надання дозволів у сфері  операцій зі зброєю, бойовими припасами, вибуховими матеріалами і речовинами, сильнодіючими отруйними речовинами є, в основному, Міністерство внутрішніх справ України. На вибухові матеріали і речовини, їх перевезення, сховища та склади, де вони зберігаються, дозволи видаються у порядку, визначеному Державним комітетом України по нагляду за охороною праці (Держнаглядохоронпраці) разом з Міністерством внутрішніх справ України.

Виходячи зі змісту дозвільної діяльності щодо підприємництва, предметом наукового пошуку стосовно дозвільної системи є тільки та її частина, що стосується видачі дозволів тим суб’єктам, які можуть займатись підприємництвом – підприємствам, установам, організаціям, господарським об’єднанням, громадянам.

Правила видачі дозволів можна поділити на умови (тобто сукупність всіх необхідних підстав для видачі дозволу) і порядок (тобто процедури видачі) (В.А. Гуменюк). У свою чергу, умови видачі дозволів можна поділити на умови видачі дозволів фізичним та юридичним особам. Умовами видачі дозволів фізичним особам можна назвати такі: 1) досягнення відповідного для отримання дозволу віку; 2) необхідний стан здоров’я; 3) складання заліків на знання матеріальної частини зброї, правил поводження з нею, її застосування та прийняття відповідних заліків для отримання дозволу на придбання, зберігання, носіння і використання зброї. Вивчення проводиться фахівцями відповідних підприємств, установ, організацій, що згідно зі статутом мають на це право, за затвердженою МВС України програмою; 4) укладання договору страхування відповідальності власників чи користувачів зброї; 5) наявність погоджених з МВС України та іншими міністерствами і відомствами, узгодження з якими передбачено законодавством України, умов, потрібних для відкриття та функціонування штемпельно-граверних майстерень, виготовлення печаток і штампів; 6) перевірка відомостей щодо громадян,  які  безпосередньо виконують роботи з виготовлення печаток і штампів. Умови видачі дозволів юридичним особам наступні: 1) контроль придатності приміщення, де зберігатимуться об’єкти дозвільної системи (зброя, вибухові матеріали тощо); 2) контроль умов надійного зберігання зброї; 3) контроль придатності приміщення для відкриття і функціонування штемпельно-граверних майстерень, виготовлення печаток і штампів, що здійснюється органами внутрішніх справ (підрозділи дозвільної системи та Державної служби охорони при МВС України), інших міністерств і відомств; 4) наявність погоджених з МВС України та іншими міністерствами і відомствами, узгодження з якими передбачено законодавством України, умов, потрібних для відкриття та функціонування  штемпельно-граверних майстерень, виготовлення печаток і штампів; 5) перевірка відомостей щодо осіб, відповідальних за відкриття та функціонування штемпельно-граверних майстерень, виготовлення печаток і штампів (згідно наказу МВС України №17 від 11.01.1999р. “Умови і правила провадження діяльності з відкриття та функціонування штемпельно-граверних майстерень, виготовлення печаток і штампів”); 6) наявність допусків водія та транспортного засобу для перевезення вибухових матеріалів; 7) наявність дозволу Державної служби експортного контролю України на здійснення експорту/імпорту вибухових матеріалів. Процедури видачі дозволів відрізняються залежно від предмету дозвільної діяльності.

У підрозділі 2.4. “Дозвільна діяльність у сфері використання ядерної енергії” виділені ознаки дозвільної діяльності та проаналізовані відповідні процедури.

Ознаками дозвільної діяльності у сфері використання ядерної енергії названі: 1) є цілеспрямованою; 2) має організаційно-розпорядчий характер; 3) підзаконна; 4) об’єктом є сфера використання ядерної енергії; 5) здійснюється певним суб’єктом – Державним комітетом ядерного регулювання України, повноваження якого визначені чинним законодавством; 6) реалізується у формі видачі ліцензій, дозволів, сертифікатів, здійснення державної реєстрації джерел іонізуючого випромінювання.

Відповідно до Закону України “Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку”, дозвільна діяльність у сфері використання ядерної енергії передбачає, насамперед, видачу ліцензій. Видача ліцензій у сфері використання ядерної енергії має здійснюватись за наступними групами процедур: 1) подання заяви та необхідних документів до Державного комітету ядерного регулювання України, які за формою і змістом відповідні кожному з етапів життєвого циклу ядерної установки; 2) попередній розгляд заяви; 3) повідомлення заявника про результат попереднього розгляду заяви протягом 30 днів з моменту отримання; 4) перевірка повноти і достовірності поданих документів та їх оцінка, проведення державних експертиз поданих матеріалів та інспекційного обстеження (здійснюється не більше трьох місяців з дня отримання повного комплекту документів. У випадку необхідності проведення додаткових досліджень, строк яких становитиме не більше 6 місяців); 5) прийняття рішення про видачу або відмову у видачі ліцензії; 6) видача ліцензії або направлення письмового повідомлення про відмову у видачі ліцензії із зазначенням причин відмови та умов повторного розгляду (не пізніше, ніж у 10-денний строк після прийняття рішення).

У підрозділі 2.5. “Дозвільна діяльність у сфері захисту економічної конкуренції” проаналізовані правові форми дозвільної діяльності у сфері захисту економічної конкуренції, здійснюваної Антимонопольним комітетом України. Ними визначені: а) попередній висновок на проведення узгоджених дій, б) висновок з питань концентрації, в) висновки щодо доцільності створення промислово-фінансових груп, надання техніко-економічного обґрунтування та Генеральної угоди промислово-фінансової групи, г) висновки про можливість оренди та умови договору оренди, ґ) дозвіл на узгоджені дії, зміни в узгоджених діях, д) дозвіл на концентрацію, ж) розпорядження про надання учасником узгоджених дій інформації, необхідної для розгляду. Ці форми можна віднести до правоуповноважуючих індивідуальних правових актів управління.