СОЛОВЬЕВ Владимир Николаевич ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТНОШЕНИЙ СОБСТВЕННОСТИ В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ

Короткий зміст

Во введении обосновывается актуальность избранной темы, определяются объект и предмет исследования, его цель и задачи, указывается теоретическая и методологическая основа исследования, дается характеристика научной новизны и практической значимости, формулируются теоретические положения, выносимые на защиту, сообщается об апробации результатов исследования.

Первая глава «Вещные отношения в социальной сфере как объект воздействия гражданско-правовых норм» посвящена понятию социальной сферы как объекта правового воздействия, особенностям ее правового регулирования гражданско-правовыми нормами, а также вещным имущественным отношениям, которые возникают в социальной сфере и обеспечивают ее существование.

В первом параграфе «Социальная сфера как объект гражданско-правового регулирования» рассмотрено понятие социальной сферы, а также возможности гражданско-правового регулирования социальных отношений.

Следуя методу восхождения от абстрактного к конкретному, вначале проясняется смысл ряда более общих понятий, прежде всего такого, как «социальная сфера». Существует несколько подходов к определению социальной сферы. С точки зрения экономики социальную сферу традиционно определяют как сферу услуг, непроизводственную сферу удовлетворения материальных и духовых потребностей, взаимосвязанную совокупность функциональных комплексов народного хозяйства,

19

деятельность которых направлена на обеспечение высокого качества жизни населения (Л.В. Агапова, Б.М. Генкин, Н.П. Гуляева, Л.Ш. Лозовский, Ю.Ю. Отварухина, К.Ф. Пузыня, Б.А. Райзберг, Е.Б. Стародубцева). С позиций философии под социальной сферой подразумеваются отношения между людьми, общественными образованиями по поводу формирования и удовлетворения насущных потребностей, обеспечивающих воспроизводство человека (Б.В. Бойцов, Ю.В. Крянев, М.А. Кузнецов, В.Н. Шевченко).

Для целей правового регулирования понятие социальной сферы определяется в узком смысле как совокупность публичных услуг, направленных на обеспечение достойного уровня жизни каждого гражданина РФ. В работе обоснован вывод о том, что имущественную основу социальной сферы составляют, с одной стороны, отношения собственности, с другой – отношения по распределению и перераспределению материальных благ.

Поскольку человек в Российской Федерации объявлен высшей ценностью, целью деятельности государства является обеспечение высокого качества жизни населения страны. В правовой науке общепризнано, что достижение указанной цели – задача социального государства (ст. 7 Конституции РФ), один из принципов деятельности которого заключается в перераспределении национального дохода в интересах общества в целом, социально незащищенных слоев населения в частности. В связи с этим конституционно-правовая обязанность государства должна быть основана на справедливости, предполагающей равенство прав.

В работе отмечено, что правовое воздействие на социальную сферу заключается в обеспечении соотношения (баланса) неприкосновенности частной собственности и ее ограничений в виде изъятия в пользу незащищенных социальных слоев, не участвующих в общественном производстве (студенты, пенсионеры, инвалиды, дети и т. д.). Такое воздействие должно осуществляться посредством как конституционных норм, так и положений гражданского законодательства.

20

В решении социальных вопросов имеет значение частная собственность. И. Юргенс, оценивая современное состояние правового регулирования, отмечает: «Частная собственность, ее укрепление и защищенность в рыночном экономическом порядке выступают универсальной мерой благополучия и отдельных граждан, и общества в целом, и его среднего класса»1.

Область правового воздействия на социальную сферу не ограничивается исключительно публичным законодательством, в том числе законодательством социальным. Имущественная основа социальной сферы с позиций ее формирования, перераспределения находится в тесной связи с гражданско-правовым регулированием института собственности, в частности с теми его нормами, которые определяют приобретение, осуществление и прекращение прав отдельных собственников, являющихся субъектами социальной сферы (публично-правовые образования, специализированные некоммерческие организации, граждане и др.).

Гражданско-правовое регулирование социальной сферы способствует решению, в частности, следующих задач:

– предоставление возможности максимально использовать материальные блага, находящиеся в частной собственности, путем создания эффективного механизма ее защиты и охраны нормами права собственности как института гражданского права и другими гражданско-правовыми нормами;

– создание системы перераспределения материальных благ между экономически активными и пассивными социальными группами населения (лица, в отношении которых необходимо применение мер социальной поддержки). В рамках этой системы часть материальных благ, приобретенных первыми, безвозмездно перераспределяется в пользу вторых посредством норм не только налогового, бюджетного законодательства,

1 URL: http:// www.rg.ru/printable/2011/02/28/nalog.html.

21

законодательства в сфере социального обеспечения, но и законодательства гражданского;

– использование государственной собственности для создания материальных благ в целях их последующего распределения, в том числе на работу государственного аппарата, занятого в данной сфере.

Во втором параграфе «Регулирование отношений в социальной сфере посредством гражданско-правовых норм» анализируются общественные отношения в социальной сфере, на которые, наряду с нормами иных отраслей права, оказывают воздействие гражданско-правовые нормы.

В диссертации отмечено, что регулируемые посредством гражданско-правовых норм отношения в социальной сфере необходимо исследовать в статике и динамике.

Представляется, что в статике гражданское право должно предусматривать гарантии интересов собственника, создание резервов социальных выплат и эффективное использование публичной собственности.

Обращается внимание на то, что в настоящее время правовое регулирование отношений собственности имеет ряд недостатков, к которым относится отсутствие четкого понятия права собственности, раскрывающего сущность этого права.

Следовательно, необходимо закрепить социально-правовую функцию частной собственности в законе, отразив ограничение прав собственника по основаниям и в случаях, установленных законом. В качестве примера подобных ограничений в работе рассмотрено исполнение частным собственником публичных обязанностей по уплате обязательных платежей. В законе следует закрепить механизм изъятия у одних лиц, владеющих собственностью, некоторой части денежных средств для обеспечения государственных социальных гарантий в отношении граждан, нуждающихся в социальной защите. В частности, существующий дефицит Пенсионного

22

фонда РФ покрывать не из федерального бюджета, а за счет частной собственности2.

В работе представлены разные правовые режимы имущества, используемого в социальной сфере. Правовой режим имущества «общественного назначения», которое может находиться в государственной или муниципальной собственности и не использоваться в коммерческих целях; правовой режим имущества государственных и муниципальных образований, используемого в коммерческих целях.

В динамике рассмотрены имущественные отношения по оказанию социальных услуг, которые квалифицируются в работе в качестве гражданско-правовых отношений, вне зависимости от их финансирования из частных или бюджетных средств. При этом под социальной услугой понимаются не только те услуги, которые оказываются гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации, но и любые услуги, являющиеся конституционными гарантиями граждан.

В третьем параграфе «Особенности вещных прав, реализуемых в социальной сфере» анализируются вещные права, являющиеся основой осуществления социальных функций.

Делается вывод о том, что в указанной сфере базисным является правоотношение собственности как отношение, позволяющее формировать и приумножать материальные блага и, кроме того, обеспечивающее развитие рыночных отношений. Данный подход получил название теории социальной функции собственности (Л. Дюги) и позволил закрепить в конституциях ряда европейских государств ограничение права частной собственности. Отсутствие такого подхода в российском праве является недостатком отечественного законодательства.

В работе отмечено, что в российском праве не получила закрепления особая природа государственной (публичной) собственности. Нет специальных законов, регулирующих публичную собственность и

2 URL: http://www.rg.ru/2011/03/03/pensii.html.

23

устанавливающих ее особый правовой режим, отличающийся от действующего гражданско-правового режима собственности.

Обосновывается вывод о целесообразности закрепления в законе обязанностей публичного собственника в части определения судьбы бесхозяйного имущества, предназначенного для осуществления социальных целей.

В работе систематизированы способы осуществления права публичной собственности.

Выявлены три группы способов осуществления государственной (муниципальной) собственности: непосредственное осуществление государством права собственности на денежные средства и имущество, находящиеся в казне; передача имущества частным лицам с инвестиционными целями (участие государства в деятельности частных коммерческих организаций путем внесения государственной собственности в качестве вкладов в их уставные капиталы, заключение договоров концессии и др.); закрепление имущества за специализированными государственными и муниципальными предприятиями и учреждениями соответственно на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.

Вторая глава «Формы и виды права собственности в социальной сфере» посвящена комплексу вопросов, связанных с современными научными взглядами на сущность, формы и виды права собственности с учетом их преломления в социальной сфере.

Первый параграф «Современное учение о сущности права собственности (научная дискуссия)» имеет базовое значение для последующего исследования конкретных форм собственности и видов права собственности в социальной сфере.

Вначале определено, что современная правовая наука понимает под правом собственности и каковы основные научные подходы к данному понятию. В дальнейшем установлено, что одной из методологических проблем института права собственности является форма собственности. В

24

современной цивилистике доминирует мнение, в соответствии с которым форма собственности является категорией, имеющей сугубо экономическое значение. Однако особенности права собственности связаны не со статусом собственника, а с правовым режимом его имущества (О.Ю. Боярова, В.Г. Голубцов, В.А. Дозорцев, Е.А. Суханов, Л.В. Щенникова).

В науке гражданского права существует также представление о форме собственности как об экономико-правовой категории (А.В. Венедиктов, Н.Д. Егоров, А.А. Иванов, А.В. Колпакова, В.П. Мозолин, Н.К. Нарозников, В.А. Рыбаков, О.Н. Садиков, В.А. Тархов, Ю.К. Толстой). Дискуссионными являются и основания выделения форм собственности. В частности, к ним относят тип присвоения (А.В. Венедиктов, В.А. Тархов, В.А. Рыбаков), целевую направленность при обеспечении частных или публичных интересов (А.В. Колпакова), вид субъекта присвоения (М.В. Колганов).

Принятие за основу позиции об экономико-правовом характере формы собственности, позволяет прийти к выводу о том, что основанием для выделения форм собственности является правовой статус обладателя права, поскольку особенности осуществления права собственности связаны с объемом прав и обязанностей, представленных конкретному субъекту права собственности.

Исследование форм собственности в зависимости от вида субъекта права, выявило необходимость различать виды права собственности в зависимости от его субъекта: право собственности Российской Федерации, право собственности субъектов Российской Федерации, право собственности муниципальных образований, право собственности отдельных организационно-правовых форм юридических лиц и право собственности физических лиц.

Второй параграф «О формах собственности в сфере социальных правоотношений» посвящен социальному назначению отдельных форм собственности.

25

В работе констатируется, что достижение социальных целей государства должно осуществляться в первую очередь в рамках государственной и муниципальной форм собственности. При этом функции государственной собственности в принципе тесно связаны с функциями государства.

Действующим законодательством урегулировано лишь правовое положение публично-правовых образований как участников гражданского оборота, определены субъекты и ряд объектов государственной и муниципальной собственности. В работе отмечено, что необходимо предусмотреть в гражданском законодательстве нормы, регламентирующие особенности осуществления права публичной собственности. Эти особенности связаны с определением целей, включая социальные, и способов осуществления права публичной собственности.

В диссертации поддерживается необходимость законодательного воплощения концепции публичной собственности (Г.Н. Андреева, В.Г. Голубцов, В.Д. Мазаев и др.) и исследования отдельных гражданско-правовых аспектов осуществления социальной функции государства через реализацию правомочий публичного собственника.

На основе анализа специальной литературы и действующего законодательства в работе установлено, что в современной экономической ситуации существует объективная невозможность решения всех социальных проблем за счет государственной и муниципальной форм собственности, в связи с чем для решения социальных задач активно используются иные формы собственности.

Так, проводимой в России реформой пенсионного страхования предусмотрено привлечение средств, находящихся в собственности юридических и физических лиц, в пенсионные накопления, гражданско-правовой статус которых действующим законодательством не определен.

При исследовании полномочий Пенсионного фонда РФ, прав и обязанностей негосударственных пенсионных фондов, управляющих

26

компаний, вкладчиков и застрахованных лиц, выявлено, что есть основания признать застрахованных лиц субъектами права собственности на средства пенсионных накоплении.

При таком подходе возникает вопрос о юридических основаниях передачи денежных средств застрахованных лиц во владение негосударственному пенсионному фонду и управляющим компаниям. Исследование правоотношений, возникающих между застрахованными лицами и указанными организациями, позволило сформулировать вывод о том, что на средства пенсионных накоплений может быть установлен законом режим доверительного управлении, при котором находящиеся в собственности застрахованного лица средства пенсионных накоплений передаются в распоряжение организаций, осуществляющих управление ими в интересах собственника. Использование договора доверительного управления имуществом предполагает возмещение убытков в случае нарушения доверительным управляющим обязанностей по добросовестному и прибыльному осуществлению управления средствами пенсионных накоплений (ст. 1022 ГК РФ).

В работе подчеркнуто развитие в социальной сфере такой формы собственности юридических лиц, как некоммерческих организаций. В рыночной экономике на негосударственные некоммерческие структуры возлагаются функции, которые ранее традиционно выполнялись государством, в результате чего некоммерческие организации удовлетворяют потребности в социальных услугах, в большей степени следуя законам рынка, нежели государственные организации (быстрая реакция на спрос, экономия издержек производства, активная разработка новых направлений деятельности и др.)

Третья глава «Отношения собственности в социальной сфере с участием публично-правовых образований» посвящена особенностям приобретения и осуществления права государственной (муниципальной) собственности для достижения социальных целей, а также рассмотрению

27

вопроса об обеспечении прав отдельных категорий граждан за счет имущества публично-правовых образований.

В первом параграфе «Особенности приобретения и осуществления права собственности публично-правовыми образованиями для достижения социальных целей» определено, что решение социальных задач, являющееся одной из основных целей государства, невозможно без стабильной экономической основы, которую составляет собственность публично-правовых образований. В данном параграфе исследуются вопросы, связанные с формированием имущественной основы, осуществлением права публичной собственности, позволяющей наиболее эффективно реализовать социальную политику государства. Значительное место уделено исследованию классификации способов приобретения права публичной собственности.

С учетом правоприменительной практики в работе выделены общегражданские способы приобретения права государственной (муниципальной) собственности любым субъектом гражданского оборота (первая группа) и специальные способы приобретения права собственности (вторая группа).

Вторая группа включает в себя способы, на основании которых собственником может стать только публично-правовое образование. Это, во-первых, случаи принудительного изъятия государством имущества из частного владения (национализация, реквизиция, конфискация); налоги, другие обязательные платежи: пошлины, сборы и т. д.); во-вторых, способы, которые связаны с совершением юридически значимых действий с имуществом собственника, в том числе для получения дополнительного дохода от использования имущества. Ко второй группе относится также переход выморочного имущества к государству или муниципальному образованию по наследству; приобретение бесхозяйного недвижимого имущества, перераспределение имущества между РФ, субъектами РФ и муниципальными образованиями и др.).

28

Анализ особенностей приобретения права публичной собственности посредством принудительного изъятия дал возможность обосновать вывод об отсутствии в действующем законодательстве детально разработанной системы гарантий, которая обеспечила бы соблюдение баланса публичных и частных интересов. Например, законом не урегулированы основания и способы оспаривания в суде стоимости принудительно выкупаемого имущества. В работе сформулированы предложения, направленные на восполнение существующих пробелов.

В рамках группы способов, основанных на принудительном изъятии имущества, выявлены такие их виды, которые традиционно регулируются комплексно. В ряде случаев ГК РФ вообще не содержит упоминания о них. Так, приобретение права собственности на имущество, полученное в результате уплаты налогов, регулируется бюджетным законодательством, что не изменяет его гражданско-правовой природы как основания приобретения права собственности.

Установлен ряд пробелов в правовом регулировании способов, связанных с совершением сделок и иных юридически значимых действий с имуществом собственника, предложены пути их восполнения. В частности, обосновано, что при приобретении права собственности на выморочное имущество требуется решать не только правовые вопросы, связанные, например, с моментом приобретения права собственности, но и организационные вопросы, позволяющие разграничивать компетенцию различных публичных собственников.

Специфическим способом приобретения прав собственника, основанным на административном акте, является передача государственного или муниципального имущества от одного публичного собственника другому, посредством которой перераспределяются права и обязанности государственных органов и органов местного самоуправления.

В данном параграфе выявлены также особенности осуществления права собственности публично-правовыми образованиями. Они состоят в

29

специфике целей и форм осуществления права, а также объектов и субъектов права.

В результате исследования целей осуществления права публичной собственности в работе определено, что они связаны с перераспределением, накоплением имущества и использованием его на социальные и публичные нужды общества.

При исследовании объектов права собственности государства и муниципальных образований приняты во внимание следующие особенности. Во-первых, объекты права публичной собственности имеют различный правовой режим, причем специальное правовое регулирование осуществляется только в отношении объектов, изъятых из оборота. Во-вторых, разный правовой режим осуществления права собственности должен быть в отношении имущества, которое находится только в собственности государства (муниципального образования) для реализации публичных, в том числе социальных, функций, и правовой режим «коммерческой» государственной собственности. В частности, в работе указывается, что публичный собственник может свободно осуществлять приватизацию «коммерческой» собственности, а также распоряжение ею в иных формах, тогда как распоряжение имуществом, которое предназначено для осуществления социальных функций, может осуществляться в исключительных случаях. При этом формы осуществления права публичной собственности различаются в зависимости от того, является ли имущество распределенным или нераспределенным.

Рассмотрены вещно-правовые формы осуществления права собственности (при передаче имущества в хозяйственное ведение, оперативное управление, а в отдельных случаях и в собственность); договорные (передача имущества публичного собственника в аренду, доверительное управление, по договору коммерческой концессии); корпоративные (осуществление управления ценными бумагами, находящимися в государственной собственности); непосредственные

30

(управление имуществом, входящим в состав бюджета РФ, субъектов РФ или муниципальных образований в отношении нераспределенного имущества).

Особенности осуществления права публичной собственности связаны со спецификой субъекта такого права. Одной из таких особенностей является реализация правомочий собственника государственными органами. В этом случае наличие статуса юридического лица значения не имеет, поскольку право собственности практически осуществляет само публично-правовое образование (через органы), а не юридическое лицо (как правило, учреждение) от его имени.

Второй параграф «Формы осуществления права собственности публично-правовыми образованиями для достижения социальных целей» посвящен характеристике вещно-правовых, договорных и корпоративных форм осуществления права собственности публично-правовыми образованиями для достижения социальных целей, а также решения проблем, возникающих в связи с этим.

В работе обращено внимание на низкую эффективность вещно-правовых способов осуществления права государственной и муниципальной собственности. Судебная практика свидетельствует о ряде злоупотреблений, которые, несмотря на ограничения, установленные законом, имеют место в деятельности государственных (муниципальных) унитарных предприятий, обладающих правом хозяйственного ведения («обход» приватизации, отказ от права хозяйственного ведения в пользу собственника, нарушение требований закона о совершении крупных сделок, их оспаривание в суде и т. д.).

Отмечается также, что передача государственного имущества в собственность государственных корпораций приводит к его бесконтрольному использованию.

В работе высказано сомнение в необходимости полного отказа от права хозяйственного ведения, который намереваются осуществить разработчики изменений в ГК РФ в соответствии с Концепцией развития

31

гражданского законодательства Российской Федерации (одобрена решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 7 октября 2009 г.).

Право оперативного управления также расценивается в работе как необходимая форма финансирования традиционно неприбыльных сфер общественной жизни за счет средств бюджета (образование, коммунальное обслуживание, здравоохранение, обеспечение прав инвалидов и т. д.).

Анализ договорной формы осуществления права публичной собственности показал, что ее традиционными видами продолжают оставаться передача имущества по договорам доверительного управления, аренды, коммерческой концессии и т. п.

Передача имущества в доверительное управление не порождает права собственности либо иных вещных прав у доверительного управляющего, однако особое значение при этом способе осуществления права публичной собственности приобретает предоставляемая собственнику (учредителю такого управления) возможность осуществления контроля за использованием имуществом.

При исследовании аспектов распоряжения имуществом публичного собственника посредством заключения договора аренды в социальной сфере также установлен ряд особенностей. В их числе цели передачи имущества в аренду, заключающиеся в получении постоянного фиксированного дохода (что обеспечивает финансирование социальных задач); целевое использование имущества (сохранение социального назначения имущества при изменении формы собственности организации, например, размещение частного детского сада вместо муниципального), обязанность возврата имущества собственнику по окончании аренды и др. Размер арендной платы устанавливается за счет системы коэффициентов, утвержденных государственными органами и органами местного самоуправления, таким образом, чтобы избежать коррупции при извлечении прибыли из арендованного имущества. В реализации прав арендодателя и арендатора

32

существует ряд ограничений, в частности публичный собственник вправе установить определенные ограничения по использованию государственного имущества или наложить на арендатора определенные обязанности по использованию арендованного имущества и даже по осуществлению арендатором определенной деятельности в социальных целях.

В работе обосновано, что наиболее удачным видом осуществления права собственности в договорной форме является привлечение частного бизнеса к дополнительному финансированию коммунального комплекса социальной инфрастуктуры при преимущественном сохранении региональной (муниципальной) собственности путем заключения концессионных соглашений. Особенно это касается таких объектов собственности, как системы тепло- и водоснабжения, где за счет ресурсосберегающих мероприятий может быть достигнут серьезный экономический эффект. Анализ правоприменительной практики показал, что в настоящее время указанные договоры заключаются крайне редко.

В данном параграфе дана оценка осуществления права публичной собственности посредством корпоративных форм. Выявлено, что в указанной сфере продолжают оставаться проблемы, связанные с контролем за деятельностью представителей государства, входящих в состав органов управления акционерных обществ. Определены возможные способы их разрешения посредством административных мер воздействия или предоставления дополнительных возможностей по обжалованию в суд решений общих собраний миноритарным акционерам.

В третьем параграфе «Вопросы обеспечения социальных прав отдельных категорий граждан посредством использования собственности публично-правовых образований» внимание сосредоточено на использовании имущества публичного собственника для обеспечения мер социальной поддержки.

В работе отмечено, что приобретение и увеличение имущества публичным собственником должно служить основной цели – реализации

33

социальной политики. Большое значение при этом имеют вопросы, связанные с финансированием мер социальной поддержки, предоставляемой отдельным категориям граждан за счет средств бюджета. Дискуссионным остается вопрос об уровнях ответственности. Вызывает сомнение сформулированный Конституционным Судом РФ принцип, согласно которому ответственность за предоставление мер социальной защиты несут РФ и субъекты РФ совместно: основную – субъекты РФ за счет собственных бюджетов, при их нехватке – РФ за счет средств федерального бюджета, перечисляемых бюджетам субъектов РФ.

Обращается внимание на то, что федеральным законодательством субъектам РФ предоставлено право (а не обязанность) принимать дополнительные меры социальной поддержки (в этом случае эти меры закрепляются не в федеральных законах, а в законах субъектов РФ или (в отдельных случаях) в актах органов местного самоуправления). Очевидно, что, обеспечивая дополнительные меры социальной поддержки, субъект РФ или муниципальное образование должны определить источник их финансирования. Отсюда следует, что если такой источник отсутствует, меры социальной поддержки могут не предоставляться вообще.

Возложение обязанности по финансированию мер социальной поддержки, предоставленных субъектом РФ или муниципальным образованием, на РФ противоречит принципам самостоятельной ответственности публично-правовых образований (ст. 126 ГК РФ). Осуществление такого финансирования РФ возможно только в рамках межбюджетных (а не гражданско-правовых) отношений.

Рассмотрение социальных задач, возложенных на муниципальные образования и их органы в контексте соотношения с финансированием осуществления этих задач, привело к выводу о том, что пробелы правового характера традиционно возникают в сфере оказания коммунальных услуг.

Так, проблемой при установлении тарифов являются нормы закона, с одной стороны, предписывающие установление экономически

34

обоснованного тарифа, а с другой – запрещающие повышение цен на услуги коммунального комплекса выше предельного уровня роста цен. Орган местного самоуправления тем самым ставится в ситуацию, когда установить тариф для населения, являющийся одновременно экономически обоснованным для ресурсоснабжающей организации, почти невозможно.

В работе признано не соответствующее положениям о гражданско-правовой ответственности возложение на муниципальное образование обязанности возмещения убытков ресурсоснабжающим организациям в виде разницы в тарифах. В целях защиты прав ресурсоснабжающих организаций предложено привлекать к гражданско-правовой ответственности публично-правовое образование, государственный орган которого устанавливает предельные индексы роста цен для населения, но не устанавливает нормативы и тарифы в соответствии с ними.

Исследование хозяйственной практики выявило еще одну проблему: определение количества коммунального ресурса, предоставленного населению, через норматив потребления. Согласно сложившейся судебной практике судов общей юрисдикции и арбитражных судов более норматива потребитель платить не должен. Однако возникают вопросы: кто должен оплачивать стоимость потребления в том случае, когда фактическое потребление превышает нормативное; какой участник правоотношений должен возвратить гражданину оплату, если стоимость фактического потребления ниже норматива.

В работе обосновано, что при превышении потребления над нормативным оплата расходов ресурсоснабжающих организаций должна производиться из соответствующего бюджета, установившего заниженный норматив. В случае завышения норматива, потребления гражданином коммунального ресурса менее оплаченного излишняя оплата должна засчитываться в счет будущих платежей такого потребителя.

В четвертой главе «Отношения собственности и иные вещные отношения с участием некоммерческих организаций в социальной

35

сфере» исследованы проблемы осуществления отдельных направлений деятельности некоммерческих организаций с целью выполнения социальных функций с использованием публичной и частной форм собственности. Обращено внимание на то, что отношения пенсионного страхования, осуществляемого за счет средств бюджета и за счет частных средств, имеют вещно-правовую природу. Иные сферы деятельности некоммерческих организаций не получили освещения в работе, поскольку значительная область правоотношений в сфере оказания некоммерческими организациями социальных услуг находится в области договорных и иных обязательственных правоотношений, а не правоотношений собственности.

Первый параграф посвящен рассмотрению понятия, сущности и деятельности некоммерческих организаций в социальной сфере. Исследование юридической характеристики такого рода юридических лиц показало целесообразность выделения в качестве квалифицирующих данные организации признаков не только отсутствие цели извлечении прибыли и невозможность ее распределения между участниками, но и достижение общественных благ, имеющих социальную направленность, ориентированных на выполнение социальных функций.

В работе осуществлена классификация некоммерческих организаций, действующих в социальной сфере, выдвинуты такие классификационные критерии, как форма собственности, организационно-правовая форма, область деятельности. На основании последнего из указанных критериев обособлена группа специализированных фондов, осуществляющих задачи пенсионного и социального обеспечения.

В работе обоснована необходимость реформирования бюджетных некоммерческих организаций, а также создания условий для деятельности частных некоммерческих организаций, которые могут принять на себя часть нагрузки по достижению социальных целей.

На основе анализа литературы, относящейся к теме диссертации, отмечено, что процесс реформирования негосударственной социальной

36

сферы должен проходить поэтапно. Так, первоначально для решения задачи «разгрузить» бюджет от существенной доли социальных расходов в России были созданы социальные внебюджетные фонды. Обособление средств внебюджетных фондов от федерального бюджета, в том числе по источникам доходов, способствует решению этой задачи.

К сожалению, отсутствует специальный федеральный закон, регламентирующий порядок создания, деятельности, реорганизации и ликвидации таких фондов. Нет ясности в вопросе о правовом режиме средств, поступающих из различных источников, в первую очередь от юридических и физических лиц, и предназначенных на совершение социальных выплат конкретному гражданину.

В работе содержится обзор мнений о гражданско-правовом статусе специализированных внебюджетных фондов как особой разновидности некоммерческих юридических лиц. Есть иные мнения. Внебюджетные фонды относят к административным органам, не имеющим гражданско-правового статуса. Их считают также особыми финансово-кредитными организациями с некоммерческими целями; бюджетными учреждениями; специализированной организационно-правовой формой некоммерческих организаций.

Во втором параграфе «Осуществление правоотношений собственности специализированными фондами в целях обеспечения социальных прав граждан» рассмотрен правовой статус Пенсионного фонда РФ, его роль в обеспечении прав граждан на получение пенсионного страхования, имущественная основа такого страхования, и ее гражданско-правовая природа, а также имущественная основа деятельности иных специализированных фондов.

Изучение мнений ученых в сфере как гражданского, так и смежных отраслей права, а также действующего законодательства, позволило сделать вывод о том, что фонд, действующий от имени Российской Федерации за счет казны, выступает главным распорядителем бюджетных средств, в

37

случае если речь идет о распоряжении бюджетными средствами внебюджетного фонда. Бюджетные средства, направленные на выплату государственных пенсий, а также фиксированного базового размера страховой части трудовой пенсии (по старости, инвалидности и т. д.), являются собственностью РФ. Эти средства входят в состав казны РФ и не передаются в оперативное управление Пенсионного фонда РФ как государственного учреждения.

В то же время то, что страховая и накопительная части пенсии фактически финансируются самими работниками, поскольку в конечном итоге работодатель уплачивает страховые взносы из средств, которые образуются в результате труда застрахованных, свидетельствует об их правовой природе. Перечисление указанных средств производится на счета Пенсионного фонда РФ в безналичном порядке, а учитываются они на индивидуальном лицевом счете застрахованного лица до момента их выплаты.

В работе обосновывается необходимость распространения на указанные отношения вещно-правового режима права собственности, что позволит более эффективно обеспечить защиту прав застрахованных лиц на получение в будущем пенсионных страховых выплат. Для этого предлагается разделить правовой режим страховой и накопительной части пенсии.

Поскольку распоряжение страховой частью пенсии невозможно ни РФ, ни Пенсионным фондом РФ, ни застрахованным лицом до момента получения выплат при выходе на пенсию, в диссертации обосновано, что ее правовая природа аналогична денежным средствам, перечисленным в депозит нотариуса. Таким образом, собственником страховой части пенсии, исходя из механизма их обобществленного сбора, который подобен сбору налогов, следует считать РФ. Фактическое нахождение данных средств на счетах Пенсионного фонда РФ данный вывод только подтверждает, поскольку указанный фонд является бюджетным учреждением, не имеющим права собственности на федеральное имущество. Однако учет средств

38

страховой части пенсии на персонифицированном счете застрахованного лица позволяет сделать вывод о том, что собственник (РФ) передал их в депозит (на персонифицированный счет), а право на получение (выплату со счета) может возникнуть только у застрахованного лица при наличии оснований, установленных законом.

Прямо противоположные выводы делаются при исследовании правового режима накопительной части трудовой пенсии. Изучение особенностей формирования и распоряжения средствами накопительной части трудовой пенсии, с учетом имущественных прав застрахованных лиц на нее, привело к выводу о том, что для обеспечения защиты имущественных прав будущих пенсионеров целесообразно распространить их право собственности на указанные денежные средства, находящиеся на индивидуальном персонифицированном счете в Пенсионном фонде РФ, а также на средства, переданные в негосударственный пенсионный фонд. Этот вывод косвенно подтверждается действующим законодательством, согласно которому распоряжение накопительной частью трудовой пенсии иным образом, кроме установленного законом, невозможно.

Исходя из права собственности застрахованного лица на средства пенсионных накоплений в работе сформулировано положение, согласно которому законодательство должно обеспечить возможность наследования средств пенсионных накоплений в любом случае в части, не полученной застрахованным лицом.

В связи с изложенным выше мнением о праве собственности на средства пенсионных накоплений в работе обращено внимание на положение ч. 2 ст. 27 Федерального закона «О негосударственных пенсионных фондах», устанавливающей, что доход, полученный от инвестирования средств пенсионных накоплений, направляется на пополнение средств пенсионных накоплений и на формирование имущества, предназначенного для обеспечения уставной деятельности фонда. По нашему мнению, данная норма нуждается в корректировке, поскольку необоснованно

39

передает доходы, полученные от использования имущества застрахованных лиц, в собственность некоммерческой организации (негосударственного пенсионного фонда).

Исследование особенностей правового регулирования оборота денежных средств, находящихся в Фонде социального страхования и Фонде обязательного медицинского страхования, показало, что их правовая природа аналогична природе страховых взносов пенсионного страхования, то есть средства являются собственностью РФ, имеют правовой режим бюджетных средств (казны). Фонд социального страхования и Фонд обязательного медицинского страхования выступают их главными распорядителями и не могут владеть указанными средствами на праве оперативного управления.

В третьем параграфе «Роль учреждений в обеспечении социальных прав граждан» рассмотрена роль учреждений в реализации их функций за счет государственной, муниципальной, а также частной формы собственности.

Проведенный в рамках работы анализ исследований указанной организационно-правовой формы некоммерческой организации (Н.М. Бевеликова, К.П. Беляев, В.В. Кванина, Н.В. Козлова, Ю.С. Леонов, Д.И. Степанов) позволил оценить некоммерческие организации в качестве субъектов, выполняющих определенную общественно полезную функцию, один из механизмов, юридических инструментов реализации этой функции.

В работе констатируется, что законодатель определил функции такого рода некоммерческих организаций через указания специфики их деятельности, направленной на достижение социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, а также целей охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи и иной деятельности по достижению общественных благ.

40

В настоящее время осуществление социальной деятельности возможно со стороны учреждений не только различной видовой направленности, но и различного вида собственности и типа управления имуществом (государственные, муниципальные и частные; казенные, бюджетные или автономные учреждения).

Сле6довательно, основной объем оказания услуг гражданам в социальной сфере, как и ранее, приходится на долю государственных и муниципальных учреждений. Данное обстоятельство объясняется сложившейся в нашем государстве социально-экономической обстановкой, которая требует наличия бюджетных учреждений, действующих на основе права оперативного управления, поскольку существуют сферы социальной деятельности, изначально нерентабельные (например, социальное обслуживание престарелых граждан), где требуется привлечение публичной собственности для реализации конституционных прав граждан.

В то же время в работе отмечено, что одним из направлений социальной политики и совершенствования правового регулирования бюджетных учреждений должна стать оптимизация существующих учреждений социальной сферы. Следует улучшить качество предоставляемых населению социальных услуг, повысить эффективность использования бюджетных средств, перейти к оплате их деятельности по факту и объему оказанных услуг. Важной гарантией этих перемен должно стать изменение существующих бюджетных (государственных и муниципальных) учреждений на автономные, бюджетные и казенные. Однако, как показало проведенное исследование, потенциально это может породить конфликты, связанные с недостаточным финансированием их деятельности, с потребителями социальных услуг и кредиторами таких учреждений. Следовательно, требуется внесение изменений в законодательство, регулирующее правовое положение таких учреждений.

В работе обосновано, что исключение из состава учредителей автономных учреждений частных лиц может привести к фактической

41

неплатежеспособности такого рода учреждений, поскольку действующее законодательство исключило субсидиарную ответственность собственника по долгам учреждений. Предлагается вернуться к субсидиарной ответственности собственника.

Иные правовые риски порождает создание частных учреждений. Учредители частных организаций могут, передав свое имущество в оперативное управление учреждению, исключить его из сферы имущественных требований своих кредиторов. Сферу социальных услуг, в которых возможно создание частных учреждений, целесообразно ограничить.

Как видно из анализа норм, устанавливающих особенности права оперативного управления, фактически автономное учреждение не наделяется большим объемом правомочий по распоряжению имуществом. Собственник (РФ, субъект РФ, муниципальное образование) довольно жестко осуществляет контроль за использованием имущества. По нашему мнению, является фикцией введение некоторой свободы в отношении возможного использования доходов автономного учреждения при наличии установленных законом ограничений в данной сфере, а также социальной направленности деятельности такого рода учреждений и низких экономических возможностей извлечения прибыли.

Обращается внимание на то, что законодатель лишил кредиторов автономных и бюджетных учреждений каких-либо гарантий исполнения обязательств: согласно действующей редакции нормы ст. 120 ГК РФ собственник не отвечает по обязательствам автономного и бюджетного учреждений. При этом отсутствует и возможность признать такое учреждение банкротом.

Вероятно, для защиты интересов кредиторов законодателю следовало бы, как уже указывалось, вернуться к субсидиарной ответственности собственника по долгам учреждения или хотя бы предусмотреть определенные рамки такой ответственности (например, в размере стоимости

42

недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за автономным или бюджетным учреждением), либо исключить такое учреждение из числа юридических лиц, банкротство которых невозможно.

Экономия бюджетных средств и более рациональное управление государственным имуществом не должно достигаться за счет кредиторов и непосредственных получателей услуг, так как привлечение дополнительных финансовых средств в социальную сферу за счет деятельности автономных и бюджетных учреждений все же представляется весьма проблематичным.

В работе также отмечено, что действующим законодательством не только детально не регламентированы вопросы взаимодействия соответствующих государственных и муниципальных учреждений с органами власти, но и не получила должного правового регулирования деятельность частных учреждений. Подчеркивается, что некоммерческие организации призваны заполнить те ниши в социальной сфере, которые в силу объективных причин не может заполнить деятельность государственных органов, а также государственных и муниципальных учреждений, и констатируется, что для их эффективной деятельности, с одной стороны, должна быть создана система гарантий, связанных с их осуществлением (введение льготных налоговых режимов, государственного субсидирования в социальной сфере, снижение административных санкций), а с другой – предложены эффективные формы контроля за ними (регистрация при создании, включение в систему предоставления социальных услуг населению и т. д.).

Проведенное исследование показало, что существующая система правового регулирования вещных отношений в сфере социального обеспечения требует дальнейшего совершенствования. На основании теоретических выводов, сделанных в работе, сформулирован ряд предложений, касающихся способов приобретения и особенностей осуществления права публичной собственности в социальных целях,

43

привлечения частной формы собственности при создании некоммерческих организаций с такими целями, установления вещных прав на средства застрахованных лиц, находящихся в негосударственных пенсионных фондах, определены тенденции формирования судебной и судебно-арбитражной практики, обеспечивающей защиту права собственности в социальной сфере.

44

По теме диссертационного исследования автором опубликовано

40 работ, общим объемом 70,35 п.л., в том числе:

I. Монографии, книги, комментарии законодательства

1. Соловьев В.Н., Барков А.В., Лихотникова Е.П. Собственность некоммерческих организаций: социально-правовой аспект: монография. – Рязань: Изд-во Ряз. фил. МИЭМП, 2007. – 12,4 п. л.

2. Соловьев В.Н. Отношения собственности и иные вещные отношения с участием некоммерческих организаций в социальной сфере: Монография. – М.: ИГ «Юрист», 2008. – 9,5 п. л.

3. Соловьев В.Н., Попов Ю.Е., Рыбаков В.А., Шуман А.В. Право муниципальной собственности (цивилистические и социальные аспекты): монография. – М.: ИГ «Юрист», 2009. – 10,4 п. л.

4. Соловьев В.Н. Отношения собственности в социальной сфере с участием публично-правовых образований: монография. – М.: ИГ «Юрист», 2009. – 9,4 п. л.

II. Публикации в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки России для публикации результатов докторских диссертационных исследований

5. Соловьев В.Н. Личные неимущественные права и их соотношение с нематериальными благами // Рос. судья. – 2002. – № 3. – 0,3 п. л.

6. Соловьев В.Н. Право собственности на средства пенсионных накоплений, переданных в негосударственный пенсионный фонд // Юрист. – 2009. – № 2. – 0,3 п. л.

7. Соловьев В.Н. Имущественные права Пенсионного фонда России на бюджетные средства, предназначенные для выплаты пенсий // Юрид. мир. – 2009. – № 4. – 0,3 п. л.

45

8. Соловьев В.Н. Особенности осуществления права собственности публично-правовыми образованиями в форме права хозяйственного ведения и оперативного управления // Нотариус. – 2009. – № 5. – 0,55 п. л.

9. Соловьев В.Н. Муниципальная собственность как основа реализации прав граждан в сфере оказания коммунальных услуг // Адвокатская практика.– 2009. – № 6. – 0, 55 п. л.

10. Соловьев В.Н. Особенности осуществления права собственности публично-правовыми образованиями // Нотариус. – 2009. – № 6. – 0,6 п. л.

11. Соловьев В.Н. Современное учение о типах, формах и видах права собственности (научная дискуссия) // Гражданское право. – 2010. – № 2. – 0,3 п. л.

12. Соловьев В.Н. Социальная сфера как объект правового воздействия // Социальное и пенсионное право. – 2011. – № 1. – 0,5 п. л.

13. Соловьев В.Н. Принудительное изъятие имущества как основа достижения социальных функций государства // Рос. судья. – 2011. – № 2. – 0,35 п. л.

14. Соловьев В.Н. Право собственности в социальной сфере: вопросы теории и практики // Арбитражный и гражданский процесс. – 2011. – № 2. – 0,35 п. л.

15. Соловьев В.Н. Специальные основания возникновения права собственности публично-правовых образований // Финансовое право. – 2011. – № 2. – 0,35 п. л.

16. Соловьев В.Н. Гражданско-правовое регулирование отношений в социальной сфере // Юрид. мир. – 2011. – № 2. – 0,45 п. л.

17. Соловьев В.Н. Правовое регулирование использования государственной собственности в целях обеспечения социальных прав отдельных категорий граждан и роль судебной практики в его механизме // Гражданское право. – 2011. – № 2. – 0,35 п. л.

18. Соловьев В.Н. О формах собственности в сфере социальных правоотношений // Рос. юстиция. – 2011. – № 3. – 0,3 п. л.

46

III. Материалы всероссийских и международных конференций

19. Соловьев В.Н. К вопросу о вещных правах на пенсионные накопления // Материалы Международной научно-практической конференции, посвященной 15-летию Конституции РФ.– М.: МГЮА им. О.Е. Кутафина, 2009. – Т. 2. – 0,25 п. л.

20. Соловьев В.Н. К вопросу о формах собственности в современной цивилистике // Собственность и право собственности субъектов Российской Федерации: сб. науч. ст. участников Междунар. науч.-практ. конф. (16 - 17 мая 2008 г.). – Коломна, 2009. – Т. 1. –0,25 п. л.

IV. Другие статьи

21. Соловьев В.Н. Право собственности Российской Федерации как социального государства: особенности осуществления социально-экономических и культурных прав гражданами // Актуальные проблемы современного права и политики: межрегиональный сб. науч. тр. / под ред. К.Я. Ананьевой. – Рязань: Ряз. гос. ун-т им. С.А. Есенина, 2008. – Вып. 9. –0,25 п. л.

22. Соловьев В.Н. Унитарное предприятие как форма использования государственной собственности для достижения социальных целей // Право и практика: науч. тр. Киров. ин-та МГЮА. – 2008. – № 5. – 0,3 п. л.

23. Соловьев В.Н. О формах собственности в сфере социальных правоотношений в условиях реформирования пенсионной системы // Социальное и пенсионное право. – 2008. – № 4. – С. 2-3 (0,2 п.л.).

24. Соловьев В.Н. К вопросу о функциях государственной собственности и их правовом регулировании // Правовое пространство России: опыт и современность: сб. науч. тр. памяти профессора В.Г. Тимофеева. Чебоксары: Изд-во Чуваш. ун-та, 2008. – Кн. 2. – 0,25 п. л.

47

25. Соловьев В.Н., Тархов В.А. К вопросу о формах использования имущества публичного собственника для достижения социальных целей // Актуальные проблемы современного права и политики: межрегион. сб. науч. тр. / отв. ред. К.Я. Ананьева. – Рязань: Ряз. гос. ун-т им. С.А. Есенина. 2009. – Вып. 10. – 0,3 п. л.