Старостенко Д.М. Правове регулювання межування земель в Україні

Короткий зміст

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, висвітлюється зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначається мета, завдання, об’єкт та предмет дослідження, розкриваються методологічні, теоретичні та емпіричні основи дослідження, доводиться наукова новизна положень, що виносяться на захист, та практичне значення отриманих результатів, наводяться відомості про їх апробацію.  

Перший Розділ “Теоретичні основи правового регулювання межування земель” складається з трьох підрозділів та висновку до першого Розділу, які присвяченні дослідженню правової природи поняття межування земель як явища соціально-правової дійсності, історичних форм правового регулювання межування земель, визначенню місця правового регулювання межування земель в системі сучасного земельного права України.

Підрозділ 1.1. “Правова природа поняття межування земель” присвячений вивченню правової природи поняття межування земель шляхом дослідження його семантичного значення та формально-логічного аналізу його складових.

У дисертаційній роботі надано визначення таким складовим поняття межування земель, як визначення меж земельної ділянки, їх проектування, встановлення, відновлення, зміна, закріплення, посвідчення. Зокрема, їх зміст полягає у наступному:

визначення меж земельної ділянки пропонується розглядати як регламентовану нормами права діяльність правосуб’єктних осіб з проектування поворотних точок меж земельної ділянки в державній або умовній системі координат, з перенесенням їх в натуру (на місцевість) шляхом їх закріплення межовими знаками;

проектування меж земельної ділянки доцільно розглядати як врегульовану нормами права діяльність правосуб’єктних осіб по здійсненню кадастрової зйомки земельної ділянки з метою вирахування координат поворотних точок межі у державній або умовній системі координат з розробленням та погодженням відповідної землевпорядної документації;

встановлення меж земельної ділянки слід розглядати як регламентовану нормами права діяльність правосуб’єктних осіб по перенесенню спроектованих меж земельної ділянки в натуру (на місцевість) із закріпленням, крім випадків, визначених законодавством, поворотних точок меж земельної ділянки межовими знаками;

відновлення меж земельної ділянки слід розглядати як регламентовану нормами права діяльність правосуб’єктних осіб, спрямовану на поновлення межових знаків земельної ділянки, шляхом перенесення спроектованих меж земельної ділянки в натуру (на місцевість) із закріпленням, крім випадків, визначених законодавством, поворотних точок меж земельної ділянки межовими знаками;

зміна  меж земельного простору доцільно розглядати як регламентовану нормами права  діяльність правосуб’єктних осіб по перенесенню змінених при проектуванні меж земельної ділянки в натуру (на місцевість) із закріпленням, крім випадків, визначених законодавством, поворотних точок меж земельної ділянки межовими знаками;

оформлення меж земельної ділянки слід розглядати як регламентовану нормами права діяльність правосуб’єктних суб’єктів з фіксації на матеріальних носіях стану визначення межі земельної ділянки, доведення цього факту до відома уповноважених органів та третіх осіб, що дозволяє ідентифікувати територіально обмежений межами земельний простір від інших об’єктів матеріального світу.

Свідомо-вольова діяльність суб’єктів щодо визначення (проектування, встановлення, відновлення, зміни) та оформлення меж земельної ділянки складає зміст відносин, що регулюється нормами права. Зазначені правовідносини є земельними правовідносинами, оскільки наділені тими ж загальними ознаками, що притаманні  і земельним правовідносинам. Проте однією з особливостей, яка вирізняє земельно-межові правовідносини з-поміж інших видів земельних правовідносин є їх об’єкт, яким є земля (загальний об’єкт) та межа (безпосередній об’єкт).

У роботі здійснено порівняння та визначено відмінності поняття межування земель з тотожними за змістом словами відмежування, розмежування, розділення, розподіл, відведення. Обґрунтовано заперечення щодо тотожності понять межування земель та формування земельної ділянки. Межування земель можна вважати складовою процесу формування земельної ділянки. В свою чергу, процес формування земельної ділянки не вичерпує змісту поняття межування земель.

У підрозділі 1.2. “Онтологічний аспект правового регулювання межування земель” досліджено правове регулювання межування земель в його ретроспективному аспекті. Це дозволило зрозуміти “витоки” зазначеного поняття, першопричини, що вплинули на формування, збереження та розвиток правового регулювання межування земель протягом віків. Аналіз онтологічного аспекту правового регулювання межування земель здійснювався за критерієм тенденцій у використанні тих чи інших форм правового регулювання земельно-межових відносин, що дало змогу також дослідити джерела земельного права, що регулюють земельно-межові відносини.

Онтологія правового регулювання межування земель дозволяє стверджувати, що: 1) межування земель як явище соціально-правової дійсності є складовою людського буття з самого початку появи людини як істоти соціальної. Необхідність реалізації земельно-межових правовідносин було умовою формування класового суспільства і, як наслідок, однією з причин виникнення держави; 2) правове регулювання межування земель безпосередньо відображає державну політику в земельно-правовій сфері; 3) реалізація державної політики в сфері правового регулювання межування земель досягається за допомогою нормативно-правового та організаційно-функціонального його забезпечення; 4) правове регулювання межування земель проходить еволюційний шлях свого розвитку, відображаючи правопорядок та уклад життя суспільства на кожному етапі його розвитку. Стан правового регулювання земельно-межових відносин відображає ціннісні пріоритети держави та суспільства в цілому. 

Підрозділ 1.3. “Місце правового регулювання межування земель в системі земельного права” присвячений дослідженню інститутоутворюючих факторів правового регулювання межування земель, за критеріями: предмета та методу правового регулювання межування земель; сукупності норм, об’єднаних змістом відносин, що складають систему правового регулювання межування земель; співвідношення правового регулювання межування земель з групами норм, що регулюють відносини в сфері землеустрою, добросусідства та земельного кадастру, а також визначення взаємозв’язку правового регулювання межування земель з такою  функцією управління, як планування використання земель.  

На підставі проведеного дослідження, встановлено, що сучасний стан правового регулювання межування земель свідчить про формування однойменного правового інституту Загальної частини земельного права, що розвивається в межах субінституту правового інституту землеустрою.   

У роботі обґрунтовується, що предметом правового регулювання межування земель як правового інституту, що формується в межах субінституту, є конкретні, регулятивні та охоронні земельно-межові відносини процесуального динамічного характеру, що опосередковують багатостадійну діяльність управомоченої та уповноважених суб’єктів, які при визначенні (проектуванні, встановленні, відновленні, зміні) та оформленні меж земельного простору реалізують свою правосуб’єктність з метою індивідуалізації земельного простру. 

Специфіка загальногалузевих методів у регулюванні земельно-межових відносин, по-перше, проявляється в меті їх застосування. Застосування імперативного та диспозитивного методів правового регулювання забезпечує баланс інтересів усіх суб’єктів земельних правовідносин в цілому на стадії визначення меж земельної ділянки; по-друге, полягає у функціях, які вони виконують. За допомогою імперативного та диспозитивного методів правового регулювання забезпечується взаємозв’язок процесуальних земельних правовідносин щодо визначення та оформлення меж певного земельного простору та матеріальних земельних правовідносин з використання земельного простору у визначених та оформлених межах.

Сукупність норм права, що регулюють земельно-межові відносини, утворює певну систему:

- за змістом норми, що регулюють земельно-межові відносини поділяються на ті, що визначають загальні засади (принципи та функції) правового регулювання межування земель, та норми, що регулюють земельно-межові відносини, створюючи різні види земельно-межових процесів;

- за змістом предмета правового регулювання межування земель або видами земельно-межових правовідносин, норми законодавства України в сфері межування земель поділяються на норми, що регулюють організаційні земельно-межові відносини, та норми, що регулюють технічні земельно-межові відносини;

- за рівнями реалізації, норми, що регулюють земельно-межові відносини, поділяються на ті, що регулюють земельно-межові відносини з визначення та оформлення меж: території життєдіяльності українського народу (межування земель загальнонаціонального рівня); адміністративно-територіальних одиниць (межування земель регіонального рівня); земельних ділянок державної та комунальної власності (межування земель місцевого рівня); земельних ділянок для індивідуальних потреб фізичних осіб та виконання статутної діяльності юридичних осіб (межування земель локального рівня);

- за специфікою правового регулювання межування земель з певним режимом їх використання або за особливостями земельно-межового процесу, можна виділити: а) правове регулювання межування земель у сфері територіально-просторової організації держави; б) правове регулювання земельно-межових відносин у сфері забезпечення національної безпеки; в) правове регулювання межування земель у сфері забезпечення потреб фізичних та юридичних осіб у земельних ресурсах.     

Правове регулювання межування земель як субінститут правового інституту землеустрою покликаний забезпечувати реалізацію такої функції державного управління, як розподіл та перерозподіл земель, виступає гарантією охорони та захисту прав управомочених суб’єктів на землю, є способом здійснення землеустрою та засобом забезпечення функціонування державного земельного кадастру.

Розділ другий “Правове регулювання окремих груп та видів земельно-межових відносин” присвячений дослідженню окремих груп земельно-межових відносин, які були виокремленні за критерієм особливостей їх правового регулювання.

В підрозділі 2.1. “Правове регулювання земельно-межових відносин у сфері територіально-просторової організації держави” досліджуються земельно-межові правовідносини щодо визначення та оформлення кордону землі, яка  належить на праві власності народу України, та земельно-межові правовідносини щодо визначення та оформлення меж адміністративно-територіальних утворень. 

Дослідження першої групи земельно-межових правовідносин дозволило визначити, що:

- носієм права на межування частини території земної кулі шляхом визначення та оформлення меж землі України з метою територіально-просторової організації держави є Український народ. Держава Україна наділена представницькою земельно-межовою правосуб’єктністю, яка “обмежена” волею Українського народу відносно встановлення та зміни меж території, яка є просторовим базисом володарювання держави та об’єктом права власності Українського народу;

- практика правового регулювання межування землі Українського народу пішла по шляху формування двох основних видів земельно-межових правовідносин: а) визначення шляхом проектування (делімітації), відновлення (редемаркації) та оформлення державного кордону між Україною та сусідньою державою (Словенія, Польща, Румунія, Угорщина); б) визначення шляхом проектування (делімітації), встановлення (демаркації) та оформлення державного кордону між Україною та сусідньою державою (Російська Федерація, Білорусь, Молдова);

- зміст усіх видів земельно-межових правовідносин щодо визначення та оформлення меж землі, що належить на праві власності Українському народу, регламентується міжнародно-правовими договорами та в тій частині, яка не суперечить міжнародно-правовим договорам – внутрішнім законодавством держав-учасниць.

Суттєвим недоліком правового регулювання земельно-межових відносин щодо визначення та оформлення кордонів землі як частини земної кулі, яка  належить на праві власності народу України, є відсутність відповідних норм на рівні норм Земельного кодексу України.

Стан правового регулювання земельно-межових відносин з визначення та оформлення меж адміністративно-територіальних утворень дає змогу виділити такі недоліки правового регулювання: 

- відсутність реальних важелів впливу на земельно-межові правовідносини щодо визначення та оформлення меж адміністративно-територіальних утворень в управомоченої особи, якою є територіальна громада села, селища, міста, через законодавче їх делегування представницькому органу – сільській, селищній, міській раді або районній, обласній раді;

- відсутність законодавчо визначеної правової можливості виникнення та реалізації земельно-межових правовідносини по визначенню шляхом проектування та відновлення меж адміністративно-територіальних утворень, що суттєво обмежує вибір варіантів земельно-межової діяльності органів місцевого самоврядування;

- наявність правової “дискримінації” земельно-межових правовідносин з визначення та оформлення меж областей. Так, виходячи з норм Земельного кодексу України,  межі області взагалі не визначаються та не оформлюються;

- недосконалість, передбаченої законодавством, моделі юридичного факту як підстави виникнення та припинення земельно-межових правовідносин щодо визначення та оформлення меж адміністративно-територіальних утворень.

Юридичний факт припинення земельно-межових правовідносин у вигляді оформлення державного акту на межі адміністративно-територіальних утворень не дозволяє вважати завершеними жодні з існуючих земельно-межових правовідносин з визначення та оформлення меж адміністративно-територіальних утворень, з огляду на відсутність законодавчо визначеної форми такого документа, що ставить під сумнів легітимність не лише земельно-межових правовідносин іншої групи, а й досягнуті результати земельної реформи в цілому.

Підрозділ 2.2. “Правове регулювання межування земель у сфері забезпечення національної безпеки” присвячений виявленню особливостей правового регулювання земельно-межових правовідносин у сфері:

- забезпечення соціального, культурного та духовного розвитку населення України, шляхом дослідження земельно-межових правовідносин, які опосередковують визначення та оформлення меж земельних ділянок природно-заповідного фонду, іншого природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення;

- забезпечення економічного зростання, підвищення рівня життя і добробуту населення України, шляхом дослідження правового регулювання земельно-межових відносин, які опосередковують визначення та оформлення меж земель транспорту, зв’язку, промисловості, енергетичної системи та оборони.

Аналіз земельно-межових правовідносин у сфері забезпечення соціального, культурного та духовного розвитку населення України свідчить, що: 1) поза сферою правового регулювання залишаються земельно-межові відносини з визначення шляхом проектування та відновлення і оформлення меж земельних ділянок земельних ділянок природно-заповідного фонду, іншого природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення; 2) норми, що регулюють земельно-межові відносини даної групи, достатньо ускладнені, оскільки поєднуються з нормами, що регулюють відносини в сфері упорядкування землеволодіння; 3) при регулюванні земельно-межових відносин даної групи поєднуються “загальні” та “спеціальні” норми, які частково суперечать один одному, що створює неоднозначну правозастосовчу практику.

Правове регулювання земельно-межових відносин у сфері забезпечення економічного зростання, підвищення рівня життя і добробуту населення України, характеризується: 1) відсутністю єдиного законодавчого акта, який би встановлював особливості визначення та оформлення меж земельних ділянок зазначених категорій, як це передбачено щодо земель природно-заповідного фонду, іншого природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення; 2) особливості правового регулювання визначення та оформлення меж земельних ділянок зазначеної категорії визначаються галузевими нормативно-правовими та нормативними документами, які регулюють порядок використання та охорони земельних ділянок земель транспорту, зв’язку, промисловості, енергетичної системи та оборони.

У підрозділі 2.3. “Правове регулювання межування земель у сфері забезпечення  потреб фізичних та юридичних осіб у земельних ресурсах” детально досліджуються: загальні ознаки земельно-межової правосуб’єктності управомочених суб’єктів (незалежно від виду земельно-межових правовідносин), якими є вік, громадянство, наявність спеціального правового статусу; спеціальні ознаки земельно-межової правосуб’єктності, які притаманні управомоченим суб’єктам певних видів земельно-межових правовідносин з визначення меж земельної ділянки. Ознаками правосуб’єктності юридичних осіб є вид юридичної особи та  наявність спеціального (земельно-правового чи іншого статусу).

Аналіз моделей життєвих обставин, з якими законодавство пов’язує виникнення земельно-межових правовідносин, свідчить про їх неоднозначність та здебільшого однобічність. Обґрунтовується позиція щодо необхідності диференціації підстав виникнення земельно-межових правовідносин  залежно від виду останніх. Підстави припинення земельно-межових правовідносин пов’язуються з моментом завершення процесу оформлення визначених меж земельної ділянки.

Зміст земельно-межових правомочностей досліджується через призму: загальних правомочностей управомоченого та уповноваженого суб’єктів земельно-межових правовідносин (незалежно від виду земельно-межових правовідносин) та спеціальних правомочностей для кожного управомоченого та уповноваженого суб’єкта конкретного виду земельно-межових правовідносин.

На підставі проведеного дослідження встановлено, що:

- зміст земельно-межових правовідносин по визначенню шляхом проектування та встановлення меж земельних ділянок з наступним їх оформленням передбачає реалізацію управомоченими суб’єктами своєї земельно-межової правосуб’єктності при набутті права на земельну ділянку на первинному ринку земель, а також при реалізації правового титулу землеволодільця, у зв’язку з неможливістю виявлення дійсних меж земельної ділянки;

- зміст земельно-межових правовідносин по визначенню шляхом проектування та відновлення меж земельних ділянок з наступним їх оформленням передбачає реалізацію управомоченими суб’єктами своєї земельно-межової правосуб’єктності при набутті права на земельну ділянку на вторинному ринку земель, а також при реалізації правового титулу землеволодільця, у зв’язку з втратою, пошкодженням чи зношенням межових знаків;

- зміст земельно-межових правовідносин по визначенню шляхом проектування та зміни меж земельних ділянок з наступним їх оформленням передбачає реалізацію управомоченими суб’єктами своєї земельно-межової правосуб’єктності при впорядкуванні існуючого землеволодіння та землекористування.

У Висновках за результатами дослідження викладені найважливіші наукові результати роботи щодо поставлених завдань дослідження, основні з яких зводяться до такого:

1. Поняття межування земель слід розглядати в суб’єктивному та об’єктивному значеннях:

 межування земель в суб’єктивному значенні можна розглядати як сукупність суб’єктивних можливостей осіб, які наділені земельно-межовою правосуб’єктністю щодо індивідуалізації земельного просторового базису шляхом визначення (проектування, встановлення, відновлення, зміни) та оформлення його меж з метою досягнення стану територіальної обмеженості межами, його зміни та відновлення.

межування земель в об’єктивному значенні є системою норм права, що регулюють земельно-межові відносини, які опосередковують діяльність управомочених та уповноважених суб’єктів щодо визначення (проектування, встановлення, зміни, відновлення) та оформлення меж земельного простору з метою досягнення стану територіальної обмеженості межами, його зміни та відновлення. Аналіз норм законодавства дозволяє стверджувати, що правове регулювання межування земель є правовим субінститутом правового інституту землеустрою земельного права. 

2. Порівняння поняття межування земель з подібними до нього словами дозволяє свідчить про те, що:

межування земель є правовим поняттям, відмежування земель – правовим терміном, що позначає поняття межування земель; 

поняття розмежування, розділення, розподіл земель не можуть замінювати поняття межування земель, і навпаки, оскільки зазначені поняття несуть самостійне змістовне навантаження, що обумовлює їх відокремлене вживання в понятійному апараті земельного права;

поняття межування земель не можна замінювати поняттям відведення земельної ділянки, оскільки остання за своїм значенням є синонімом понять розмежування, розділення, розподіл.  

3. Основними правовими формами регулювання земельно-межових відносин протягом усього його історичного розвитку є звичаєво-правова, нормативно-правова та договірна форми. Звичаєво-правова форма регулювання земельно-межових відносин поступово замінюється нормативно-правовою формою, утворюючи субсидіарне джерело правового регулювання земельно-межових відносин у середині держави. Договірна форма правового регулювання земельно-межових відносин застосовується для регулювання зовнішнього межування, тобто межування частини земельного простору з метою визначення та оформлення меж землі народу України. 

4. Управомочені особи земельно-межових правовідносин, які є носіями права на межування земель, наділені спеціальною земельно-межовою правосуб’єктністю. Земельно-межова правосуб’єктність є різновидом земельної правосуб’єктності, носить галузевий характер. Земельно-межові правовідносини мають особистісний характер, тому не можуть реалізовуватись за недієздатну особу дієздатним суб’єктом.

5. Виникнення, зміна земельно-межових правовідносин здійснюється здебільшого на підставі юридичних складів. У цій частині чинне законодавство України не враховує правову природу земельно-межових правовідносин, тому потребує відповідного корегування. 

Припинення земельно-межових правовідносин завершується оформленням визначених меж земельної ділянки, що також потребує законодавчого регламентування як гарантії реалізації права управомоченої особи на межування земель.

6. Зміст земельно-межових правовідносин утворюють права та обов’язки управомоченого та уповноваженого суб’єктів, які можна розглядати з позиції їх поділу на загальні, тобто ті, які притаманні суб’єктам земельно-межових правовідносин незалежно від виду останніх, та спеціальні, тобто ті, які притаманні суб’єктам земельно-межовим правовідносинам певного виду в межах конкретної групи.

Враховуючи вищевикладене, в Додатках запропоновано системний підхід до вдосконалення стану земельно-межових правовідносин – проект закону України “Про межування земель”. За допомогою прийняття розроблених проекту закону України “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у сфері регулювання земельно-межових відносин” та проекту наказу Держкомзему України “Про внесення змін і доповнень до Інструкції про порядок складання, видачі, реєстрації і зберігання державних актів на право власності на земельну ділянку і право постійного користування земельною ділянкою та договорів оренди землі, затвердженої наказом Держкомзему від 04.05.99 № 43 і зареєстрованої Мін’юстом 04.06.99 за № 354/3647”, автор пропонує зняти деякі нагальні проблемні питання практики в сфері регулювання межування земель.