СУДОВИЙ КОНТРОЛЬ ЗА ЗАКОННІСТЮ АДМІНІСТРАТИВНОЇ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ Автореферат

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, визначено її зв’язок із науковими планами та програмами, мету і завдання, об’єкт і предмет, методи дослідження, наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, особистий внесок здобувача в їх одержанні, наведено відомості щодо апробації та публікації результатів дослідження.

Розділ 1 «Теоретико-правові засади судового контролю за законністю адміністративної діяльності органів виконавчої влади та гарантій його здійснення» містить три підрозділи, в яких досліджено сутність і зміст судового контролю, обґрунтовано склад системи гарантій його здійснення.

У підрозділі 1.1 «Законність адміністративної діяльності органів виконавчої влади як об’єкт судового контролю» вказано, що судовий контроль за законністю зазначеної діяльності здійснюють не тільки адміністративні суди. Загальні суди при розгляді цивільних справ також перевіряють законність прийняття рішення суб’єктом владних повноважень, проте, на відміну від адміністративних судів, така перевірка стосується порушень у приватно-правових відносинах. Практично те ж саме зазначено й щодо характеристики контрольних повноважень господарських судів. Різниця полягає в предметі спору та суб’єктному складі спірних відносин, оскільки одним із них може бути юридична особа. Перевірка законності діяльності суб’єктів владних повноважень (зокрема, посадових осіб органів виконавчої влади) здійснюється під час розгляду кримінальних справ. Оскільки законність адміністративної діяльності органів виконавчої влади виступає об’єктом судового контролю з боку загальних судів виникає питання про межі застосування судами контрольних повноважень, юридичні наслідки відповідних дій та предмет контрольної діяльності. Для вирішення цього питання виділено мету та межі судового контролю, зосереджено увагу на предметі контрольної діяльності судів щодо перевірки законності реалізації органами виконавчої влади повноважень. Підкреслено недоцільність охоплення науковим пошуком питань судового контролю, здійснюваного Конституційним Судом України, оскільки єдиний орган конституційної юрисдикції перевіряє не законність, а конституційність предмета звернення.

Встановлено, що законність адміністративної діяльності органів виконавчої влади як об’єкт судового контролю становить собою правовий режим адміністративної діяльності зазначених органів (їх посадових осіб), за яким їх дії, поведінка відповідають нормативним приписам чинного законодавства, що регламентують загальнообов’язкові правила у сфері реалізації органами виконавчої влади (їх посадовими особами) визначеної законодавством компетенції. Доведено, що до складу адміністративної діяльності слід віднести не тільки діяльність щодо правової охорони, а й адміністративну регулятивну діяльність. Формами адміністративної регулятивної діяльності названо адміністративні договори, адміністративні послуги. Рисами адміністративного договору визначено такі: 1) предмет стосується реалізації державних інтересів або інтересів територіальних громад; 2) обов’язковим учасником договірних відносин є суб’єкт, наділений владними повноваженнями; 3) реалізується на підставі та у межах законодавства; 4) спрямовані на організацію, упорядкування певних відносин, які такого впорядкування потребують. Вказано, що по суті адміністративна послуга реалізується методом надання владних приписів, уникаючи при цьому прямого втручання у сферу оперативної діяльності суб’єкта правовідносин як адресата приписів, проте формуючи необхідні умови функціонування такого суб’єкта з дотриманням вимоги законності.

Відносинами, які пов’язані з адміністративною діяльністю органів виконавчої влади і стосуються внутрішньоорганізаційних питань функціонування певного органу виконавчої влади, названо такі: щодо структурної побудови органу виконавчої влади; проходження державної служби в органах виконавчої влади (цивільної та мілітаризованої); організація виконання завдань, покладених на орган виконавчої влади; інформаційні відносини у сфері обміну інформацією, забезпечення інформатизації діяльності органу виконавчої влади; відносини щодо матеріально-технічного та фінансового забезпечення діяльності органу виконавчої влади та інші. На відміну від внутрішньоорганізаційної зовнішня адміністративна діяльність органів виконавчої влади є найбільш розгалуженою і стосується реалізації завдань, покладених на органи виконавчої влади чинним законодавством.

У підрозділі 1.2 «Поняття та принципи судового контролю за законністю адміністративної діяльності органів виконавчої влади» вказано, що в Україні судовий контроль за законністю адміністративної діяльності органів виконавчої влади стосується переважно питань судової адміністративної юрисдикції як його процесуальної форми. Зважаючи на норму частини першої ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України, в якій зазначено завдання адміністративного судочинства, можна зауважити, що судовий контроль здійснюється адміністративними судами під час судового захисту прав, свобод фізичних осіб, прав і законних інтересів юридичних осіб у публічно-правових відносинах. Підкреслено, що судовий контроль за законністю адміністративної діяльності органів виконавчої влади становить собою правозастосовну діяльність, насамперед, адміністративних судів. Ознаками судового контролю за законністю адміністративної діяльності органів виконавчої влади названо: а) є видом контрольної діяльності держави, предмет якої стосується питань дотримання органами виконавчої влади компетенції, визначеної законодавством при здійсненні адміністративної діяльності – зовнішньої і внутрішньоорганізаційної регулятивного та правоохоронного змісту; б) суб’єктом здійснення є суд (адміністративний, господарський, загальний із розгляду цивільних і кримінальних справ). У системі загальних судів адміністративні суди наділені юрисдикцією щодо розгляду публічно-правових спорів, які виникають у сфері діяльності органів виконавчої влади; в) здійснюється в процесуальній формі та врегульований процесуальними законодавчими актами – кодексами; г) полягає в перевірці та оцінці законності актів, рішень і дій (бездіяльності) органів виконавчої влади.

Зважаючи на сутність судового контролю, вказано, що його принципи становлять основу, на якій базуються процесуальні дії суду, учасників судового адміністративного процесу. Водночас, принципи судового контролю можна розглядати і як правові вимоги, дотримання яких є гарантією здійснення належної судової процедури розгляду справи адміністративної юрисдикції та відповідної поведінки позивача, відповідача, третіх осіб, представників та інших учасників судового процесу (секретаря судового засідання, судового розпорядника, свідка, перекладача). Підкреслено, що засадниче значення для формування моделі принципів судового контролю мають принципи права та загальні принципи контролю. При формулюванні принципів судового контролю за законністю адміністративної діяльності органів виконавчої влади не були враховані такі принципи адміністративного судочинства як: змагальність, диспозитивність, процесуальна рівність сторін, оскільки вони є основою розгляду справи адміністративним судом. Судовий же контроль здійснюється адміністративним судом під час розгляду справи. Звідси – контрольна діяльність суду є супутньою і об’єктивно іманентною судовому розгляду справи адміністративної юрисдикції. Реалізуючи контрольну функцію, суд, тим самим, здійснює вищий контроль за законністю, результатом якого є рішення у справі, яким спір вирішено по суті й у якому здійснено правову оцінку діяльності органу виконавчої влади (його посадової особи).

У підрозділі 1.3 «Юридичні гарантії ефективності судового контролю за законністю адміністративної діяльності органів виконавчої влади» визначено показники ефективності судового контролю, виходячи зі сформульованих С. С. Алексєєвим показників ефективності права. Підкреслено, що за змістом показники ефективності судового контролю будуть відрізнятися від загальних показників ефективності права, враховуючи специфіку контрольних правовідносин, проте мають бути відповідними за суттю.

На основі доктринальних положень теорії права зроблено висновок, що подолання прогалин і колізій у чинному законодавстві виступає важливим способом гарантування ефективності судового контролю за законністю адміністративної діяльності органів виконавчої влади. Підкреслено, що визначення системи гарантій ефективності судового контролю має випливати з норми частини п’ятої ст. 124 Конституції України, в якій прямо встановлено, що судові рішення ухвалюються судами іменем України і є обов’язковими до виконання на всій території України. Виходячи з цієї конституційної норми зазначено, що ефективність судового контролю має забезпечуватись, насамперед, дотриманням вимоги обов’язковості виконання рішень суду. Ще одним елементом гарантій ефективності виділено юридичну відповідальність за порушення встановленого порядку розгляду справи судом. Підкреслено необхідність існування процесуальних гарантій реалізації такої відповідальності шляхом встановлення процесуальної форми відносин у сфері застосування відповідних заходів.

Поняття ефективності судового контролю за законністю адміністративної діяльності органів виконавчої влади сформульоване на підставі доктринальних положень теорії права щодо сутності категорії «ефективність механізму правового регулювання» (О. Ф. Скакун).

Розділ 2 «Зміст судового контролю, здійснюваного адміністративними судами, за законністю адміністративної діяльності органів виконавчої влади» складається з двох підрозділів, в яких досліджуються сутність адміністративної процедури судового контролю, зміст адміністративного позову та судового рішення.

У підрозділі 2.1 «Сутність адміністративної процедури судового контролю за законністю адміністративної діяльності органів виконавчої влади» на підставі опрацювання сучасних наукових підходів щодо визначення сутності категорії «адміністративна процедура» (Ю. М. Козлов, Л. Л. Попов, Н. Р. Нижник, Е. Ф. Демський, О. В. Кузьменко, Р. С. Мельник, О. І. Миколенко та інші) доведено, що її сутність доцільно визначати через цілеспрямовану послідовність вчинюваних уповноваженими суб’єктами адміністративного права дій. Зазначено, що адміністративна процедура судового контролю за законністю адміністративної діяльності органів виконавчої влади відтворює порядок вчинення послідовних цілеспрямованих дій суб’єктів судового адміністративного процесу, передусім – адміністративного суду (судді) з метою встановлення відповідності діяльності, рішень органів виконавчої влади вимогам чинного законодавства в частині, що стосується компетенції зазначених органів. Ознаками адміністративної процедури судового контролю за законністю адміністративної діяльності органів виконавчої влади названо такі: а) являє собою порядок послідовно здійснюваних процесуальних дій провадження у справах адміністративної юрисдикції (адміністративного судочинства) щодо встановлення законності адміністративної діяльності органів виконавчої влади; б) виступає як засіб реалізації матеріальних норм адміністративного права та норм інших галузей права, які не мають «власних» процесуальних (процедурних) норм; в) обов’язковою є участь органу виконавчої влади; г) зовнішній характер щодо організаційно не підпорядкованих органам виконавчої влади суб’єктів; д) наслідком процедури судового контролю є правовий акт індивідуальної дії – судове рішення у формі постанови чи ухвали.

Категоріальний ряд «адміністративна процедура судового контролю за законністю», «процедурна форма», «процесуальна форма» сприймається як окремі аспекти характеристики судового адміністративного процесу: адміністративною процедурою охоплено послідовність здійснюваних процесуальних дій, процедурна форма характеризує процесуальні акти, а процесуальна форма відображає зміст цих актів. Водночас, і послідовність дій, і процесуальні акти, і їхнє змістове наповнення стосується єдиної мети – захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних і юридичних осіб, який відбувається під час встановлення адміністративним судом відповідності діяльності, актів органів виконавчої влади чинному законодавству, яким визначено їхню компетенцію, внаслідок чого адміністративний суд приймає правовий акт індивідуальної дії – судове рішення.

У підрозділі 2.2 «Адміністративний позов та судове рішення як юридичні факти, з якими пов’язані початок і завершення адміністративної процедури судового контролю» на підставі наукової думки В. М. Горшеньова і П. Є. Недбайла, які підкреслювали зв’язок виникнення, зміни чи припинення певних правовідносин із документами як відповідними юридичними фактами, зазначено про доцільність визначення адміністративного позову як юридичного факту, з яким пов’язане виникнення процесуальних правовідносин у сфері судового адміністративного процесу. Встановлення провадження у справах адміністративної юрисдикції як первинного елемента адміністративної процедури судового контролю за законністю адміністративної діяльності органів виконавчої влади дало змогу виділити ще один підхід до розкриття сутності адміністративного позову – як початку такої процедури. Таким чином, сутність адміністративного позову визначається як: а) сукупність процесуально-правової та матеріально-правової сторін; б) юридичний факт, із яким пов’язане виникнення процесуальних правовідносин у сфері судової адміністративної юрисдикції; в) юридичний факт, із яким пов’язаний початок адміністративної процедури судового контролю. Класифікацію адміністративних позовів як юридичних фактів, з якими пов’язаний початок адміністративної процедури судового контролю за законністю адміністративної діяльності органів виконавчої влади запропоновано здійснити за критерієм змісту правової вимоги, що міститься в предметі адміністративного позову.

Підкреслено, що рішення адміністративного суду спрямовані на захист прав, свобод, законних інтересів фізичних і юридичних осіб. Крім того, Кодексом адміністративного судочинства України встановлено таку процесуальну форму судового контролю як окрема ухвала суду. Ознаками судового рішення, яким фіксується завершення адміністративної процедури судового контролю, визначено: а) є документом, у якому фіксується результат процесуальної діяльності адміністративного суду щодо вирішення справи адміністративної юрисдикції; б) у судовому рішенні опосередковано форму реалізації процесуальних прав і обов’язків адміністративного суду щодо здійснення правосуддя; в) є актом правосуддя, спрямованим на захист прав, свобод, законних інтересів фізичних і юридичних осіб у відносинах за участі органів виконавчої влади, у якому закріплено висновок про відповідність діяльності, рішень органів виконавчої влади вимогам чинного законодавства у частині, що стосується компетенції зазначених органів; г) має реквізити та відповідає вимогам, визначеним Кодексом адміністративного судочинства України.

Розділ 3 «Система юридичних гарантій ефективності судового контролю за законністю адміністративної діяльності органів виконавчої влади» складається з трьох підрозділів, де в логічній послідовності розкриваються сутність адміністративної відповідальності за проступки, що посягають на встановлений порядок розгляду справ судом та процесуальна форма її застосування, формулюються пропозиції щодо вдосконалення правового регулювання здійснення судового контролю за законністю адміністративної діяльності органів виконавчої влади.

У підрозділі 3.1 «Адміністративна відповідальність за проступки, що посягають на встановлений порядок розгляду справ судом» підкреслено наступне. До адміністративних проступків, що посягають на встановлений порядок розгляду справ судом, віднесено ті, адміністративна відповідальність за які передбачена ст.ст. 185-3 – 185-6 КпАП України: прояв неповаги до суду (ст.185-3); злісне ухилення свідка, потерпілого, експерта, перекладача від явки до органів досудового слідства або дізнання (ст.185-4); перешкоджання явці до суду народного засідателя (ст.185-5), невжиття заходів щодо окремої ухвали суду чи окремої постанови судді, подання органу дізнання, слідчого або протесту, припису чи подання прокурора (ст.185-6). Серед перерахованих проступків до тих, вчинення яких стосується діяльності адміністративного суду, віднесено передбачені ст.185-3 та ст.185-6 КпАП України в частині встановлення відповідальності за невжиття заходів щодо окремої ухвали суду, протесту, припису чи подання прокурора. Врахування існування непрямої форми судового контролю дало змогу охопити науковим аналізом усі названі проступки. Спираючись на підхід М. П. Запорожця, сформульовано положення про елементи адміністративної відповідальності за проступки, які посягають на встановлений порядок розгляду справи судом: а) звинувачення судом (суддею) певної особи у вчиненні адміністративного правопорушення, що посягає на встановлений порядок розгляду судом справи, і пояснення цієї особи з приводу свого проступку; б) негативна оцінка судом (суддею) протиправного діяння; в) застосування до винної особи адміністративного стягнення у вигляді штрафу. Встановлено невідповідність місця норм, якими передбачено адміністративну відповідальність за порушення, що посягають на встановлений порядок розгляду справ, у структурі КпАП України. Ці норми знаходяться у складі Глави 15, де зібрано адміністративні правопорушення, що посягають на встановлений порядок управління. Однак об’єкт адміністративних проступків, передбачених ст.ст.185-3 – 185-6 КпАП України, не належить до сфери управлінської діяльності. Ними є суспільні відносини у сфері здійснення судочинства. У зв’язку з цим, запропоновано вилучити вказані статті з Глави 15 та розташувати їх в окремій Главі 15-1 «Адміністративні правопорушення, що посягають на правосуддя». Обґрунтовано необхідність встановлення адміністративної відповідальності і за інші порушення встановленого порядку розгляду справ судом, здійснення правосуддя. Серед напрямів удосконалення законодавства з метою забезпечення реалізації норм Закону України «Про судоустрій і статус суддів» у частині, що стосується статусу народних засідателів, і, враховуючи світовий досвід використання інституту засідателів, запропоновано: розширити коло справ, що розглядаються за участі народних засідателів; удосконалити правове регулювання соціальних гарантій належного виконання народними засідателями функцій щодо здійснення правосуддя; встановити адміністративну відповідальність роботодавця за відмову звільнити народного засідателя, присяжного від роботи на час виконання ним обов'язків зі здійснення правосуддя; урегулювати питання організації діяльності народних засідателів, оновити законодавство про громадське об’єднання (раду) народних засідателів.

У підрозділі 3.2 «Процесуальна форма застосування адміністративної відповідальності за проступки, що посягають на встановлений порядок розгляду справ судом» зазначено, що такою формою є врегульовані адміністративно-процесуальними нормами багато повторювані юридичні дії та операції щодо притягнення осіб, які вчинили адміністративні правопорушення в зазначеній сфері до адміністративної відповідальності. Риси процесуальної форми щодо застосування адміністративної відповідальності за проступки, що посягають на встановлений порядок розгляду справи судом, відрізняються від загальних рис процесуальної форми застосування адміністративної відповідальності наступним: предметом здійснення процесуальних дій, суб’єктно-об’єктним складом процесуальних адміністративно-деліктних відносин; процедурами розгляду справ та оскарження постанов у справах.

У підрозділі 3.3 «Вдосконалення правового регулювання здійснення судового контролю за законністю адміністративної діяльності органів виконавчої влади» зазначено, що для вдосконалення судового контролю за законністю адміністративної діяльності органів виконавчої влади необхідно: а) усунути проблеми розмежування судових юрисдикцій у публічно-правових спорах за участі органів виконавчої влади (їхніх посадових осіб); б) закріпити критерії розмежування юрисдикцій адміністративного і Конституційного Суду України; в) забезпечити однакове застосування законодавства при розгляді окремих категорій публічно-правових спорів (зокрема, спорів щодо статусу біженця, видворення іноземця чи особи без громадянства з України; спорів, пов’язаних із перебуванням іноземця та особи без громадянства в Україні; спорів з питань публічної служби; спорів, що випливають із податкових правовідносин). Обґрунтовано конкретні пропозиції щодо внесення змін до чинного законодавства.