ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВІ ОСНОВИ РЕФОРМУВАННЯ СИСТЕМИ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ В УКРАЇНІ Автореферат

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв’язок з науковими програмами, планами та темами, мета і задачі, об’єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, особистий внесок здобувача в їх одержання, апробація результатів дисертації, публікації.

Розділ 1 «Теоретико-методологічні засади реформування органів виконавчої влади в Україні» присвячено уточненню поняття та системи органів виконавчої влади, визначенню їх особливостей, з’ясуванню сутності та особливостей цієї гілки влади, проаналізовано історико-правові аспекти виникнення цієї влади на теренах України.

У підрозділі 1.1 «Історико-правові аспекти організації системи органів виконавчої влади в Україні» зазначається, що побудова в Україні суверенної та незалежної, демократичної, соціальної, правової держави, демократизація суспільних відносин, вихід нашої країни на більш високий етап суспільно-політичного розвитку потребують формування нових підходів до проблем реформування органів виконавчої влади. Підтвердженням тому є активні дискусії щодо подальших шляхів розвитку адміністративної реформи органів виконавчої влади України, які ведуться понад 20 років незалежності України серед політиків, науковців, у засобах масової інформації. Водночас, полеміка та дискусії з зазначеного приводу є доцільними, адже вони можуть сприяти вдосконаленню реформування органів виконавчої влади України через удосконалення загальноприйнятого понятійного апарату, а також виокремленню напрямів здійснення адміністративної реформи органів виконавчої влади. Зазначене зумовлює необхідність, насамперед, дослідити теоретичне підґрунтя виникнення органів виконавчої влади та визначити сутність поняття «виконавча влада». Крім того, дослідження природи, сутності органів виконавчої влади, шляхів реформування цих органів державної влади не можливе без з’ясування форм державного управління, які існували на певних етапах розвитку людської цивілізації взагалі, та української державності, як окремого феномену реальної дійсності, зокрема. Також слід відокремити та відстежити розвиток і становлення саме системи органів виконавчої влади в Україні на певних етапах розвитку держави.

У підрозділі аналізуються певні етапи розвитку української державності. На основі історико-правового підходу робиться висновок, що вивчення та дослідження положень, закріплених у Конституції Пилипа Орлика 1710 р., позитивно впливає на подальший розвиток української державності, дає можливість відзначити, що вже на той час було передбачено принцип розподілу влади на законодавчу (Генеральна Рада), виконавчу (Гетьман) та судову (Генеральний суд).

На підставі аналізу основних нормативно-правових актів колишнього СРСР, у складі якого понад 70 років була й УРСР, щодо особливостей організації органів виконавчої влади в Україні визначено, що систему органів виконавчої влади того періоду складали: 1) Рада міністрів України, як вищий виконавчий і розпорядчий орган державної влади; 2) центральні органи виконавчої влади – міністерства (союзно-республіканські – подвійного підпорядкування та республіканські); 3) державні комітети та управління. З цих положень взагалі можна зробити висновок, що в побудові системи органів виконавчої влади в УРСР відслідковувалась «трирівнева» система організації органів виконавчої влади. Але цей факт є доволі умовним. Адже з урахуванням того моменту, що СРСР був союзною державою, а Рада міністрів УРСР, як вищий виконавчий та розпорядчий орган державної влади в УРСР, відповідно до законодавства того часу, підпорядковувалася і Раді міністрів СРСР, є всі підстави стверджувати, що система органів виконавчої влади в УРСР за радянських часів була «чотирирівневою».

У підрозділі 1.2 «Загальна характеристика системи органів виконавчої влади в Україні на сучасному етапі» охарактеризовано загальний стан організації та діяльності системи органів виконавчої влади в державі. Сформульовано авторське визначення «система виконавчої влади», під якою запропоновано розуміти нормативно врегульовану, ієрархічно структуровану організацію діяльності державних органів виконавчої влади з чітко визначеними завданнями та функціями, компетенцією та повноваженнями, юрисдикцією, порядком організації, реорганізації та ліквідації кожного окремо взятого органу виконавчої влади.

Відзначається, що на сучасному етапі реформування органів виконавчої влади, на законодавчому рівні склалась така система органів виконавчої влади: 1) Кабінет Міністрів України; 2) міністерства; 3) інші центральні органи виконавчої влади (служби, агентства, інспекції); 4) центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом (Антимонопольний комітет України, Фонд державного майна України, Державний комітет телебачення і радіомовлення України); 5) Рада міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні (обласні та районні) адміністрації. Позитивною рисою сучасного адміністративного реформування системи органів виконавчої влади є відмова від таких центральних органів виконавчої влади як державні комітети, і на основі функціонального принципу, заснування державних агенцій, державних служб та державних інспекцій, в залежності від покладених на ці центральні органи виконавчої влади завдань.

У підрозділі 1.3 «Фактори, які зумовлюють необхідність реформування органів виконавчої влади в Україні» наголошується, що система органів виконавчої влади на сучасному етапі розвитку державності України є малоефективною та в певних випадках економічно не обґрунтованою з причин перш за все нераціонального розподілу функціональних обов’язків між різними суб’єктами владних повноважень. Тому здобувачем у даному підрозділі звертається увага на ті фактори, які зумовлюють необхідність реформування органів виконавчої влади в Україні. У підрозділі відстоюється позиція, згідно з якою факторами, які підсилюють необхідність реформування органів виконавчої влади в Україні, є: 1) соціальний; 2) економічний; 3) політичний; 4) кадровий; 5) ідеологічний; 6) правовий. Соціальний фактор реформування органів виконавчої влади полягає у забезпеченні органами виконавчої влади державної політики у сфері соціального забезпечення громадян, яке гарантоване Конституцією України. Економічний фактор реформування органів виконавчої влади ґрунтується на оптимізації та раціоналізації системи органів, яка повинна бути структурно ефективною та економічно обґрунтованою. Політичний фактор реформування системи органів виконавчої влади відповідає курсу інтеграції України до Європейської спільноти. Кадрово-ідеологічний фактор реформування цих органів полягає у тому, що настала необхідність не тільки реформувати саму систему органів виконавчої влади, а й науково-методологічні підходи до підготовки кадрового персоналу державних службовців (чиновників), які працюють у системі органів виконавчої влади, підвищенні статусу державних службовців та їх морально-ділових якостей, професійних умінь та навичок у системі підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації. З ідеологічної точки зору необхідне впровадження нової ідеології служіння народові України, головною тезою якої повинна стати ідея «влада для народу». Правовий фактор зумовлюється певною недосконалістю чинного законодавства, яке регламентує організаційно-правові засади діяльності органів виконавчої влади.

Розділ 2 «Організаційні та правові основи реформування органів виконавчої влади в Україні» містить чотири підрозділи, в яких уточнюється правова природа та особливості органів виконавчої влади, як однієї з гілок влади, аналізуються правові засади організації та функціонування системи органів виконавчої влади, розглядається організація діяльності щодо підвищення ефективності системи органів виконавчої влади, досліджується міжнародний досвід правового забезпечення і практики організації та функціонування органів виконавчої влади з баченням можливостей його використання в Україні.

У підрозділі 2.1 «Правова природа та особливості органів виконавчої влади, як однієї з гілок влади» досліджено та вдосконалено такі наукові поняття та терміни, як «влада», «державна влада», «політична влада», «виконавча влада», проаналізовано співвідношення цих наукових термінів, що, в свою чергу, надало можливість розкрити зазначені в підрозділі питання та відокремити специфіку й особливості органів виконавчої влади, як однієї з гілок влади в системі організації державної влади.

Виконавча влада, як суспільно-політичне явище, з’явилася з давніх часів, але з’ясувати її сутність та правову природу можливо лише з урахуванням теорії розподілу влад, теоретичні положення якої на сучасному розвитку світової спільноти панують у більшості демократично розвинутих країнах світу в тій чи іншій інтерпретації, залежно від історичних умов розвитку певної нації, національного менталітету, розвитку науки, в тому числі й юриспруденції, політичних та соціально-економічних умов розвитку певної держави.

Порівняльний аналіз організаційно-правових та функціональних характеристик законодавчої, виконавчої та судової влади, їх природи, сутності та особливостей дає змогу відзначити, що специфіка виконавчої влади полягає в забезпеченні дотримання конституційно закріплених прав громадянина та людини і нерозривно пов’язана з діяльністю та функціонуванням системи органів виконавчої влади в Україні, адже на цю гілку влади, відповідно до чинного законодавства, покладено обов’язок створення адміністративно-правових, матеріальних, соціально-економічних умов для реалізації фізичними та юридичними особами своїх прав.

У підрозділі 2.2 «Правові засади організації та функціонування системи органів виконавчої влади» обґрунтовується позиція, згідно з якою вирішальне значення в організації та функціонуванні системи органів виконавчої влади належить правовим засадам (принципам) діяльності цих органів. Робиться висновок, що правові засади (принципи) організації діяльності органів виконавчої влади – це нормативно закріплені постулати, на основі яких здійснюється організаційно-правове врегулювання діяльності органів виконавчої влади. Ці принципи умовно можна поділити на основні (конституційні), загальні, які притаманні всім гілкам державної влади, та на спеціальні, які властиві лише стосовно органів виконавчої влади. Крім того, надається авторська класифікація основних принципів організації та діяльності системи органів виконавчої влади. На думку автора, основними принципами діяльності органів, які складають систему виконавчої влади в Україні, є: 1) принцип розподілу влад на законодавчу, виконавчу та судову; 2) принцип верховенства права; 3) принцип законності; 4) принцип відповідальності та підконтрольності органів виконавчої влади парламенту України та Президентові України; 5) принцип вертикальної підпорядкованості; 6) принцип єдиноначалля; 7) принцип територіальності; 8) принцип спеціалізації органів виконавчої влади; 9) принцип доступності до державної служби; 10) принцип державної мови; 11) принцип професіоналізму; 12) принцип безперервності; 13) принцип колегіальності; 14) принцип відкритості; 15) принцип прозорості.

Правові засади організації та функціонування системи органів виконавчої влади в Україні – це нормативно закріплені у чинному законодавстві положення, що стосуються побудови та діяльності органів, які становлять систему виконавчої влади в Україні. До таких нормативно-правових актів належать Конституція України, закони України, укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів України, накази міністерств та інших ЦОВВ. Аналіз чинного законодавства з приводу організації діяльності системи органів виконавчої влади в Україні дає можливість зазначити, що до основних законів, які регламентують діяльність цієї гілки влади, слід віднести: закони України: «Про Кабінет Міністрів України» від 7 жовтня 2010 р. № 2591-VI, «Про центральні органи виконавчої влади» від 17 березня 2011 р. № 3166-VI, «Про Антимонопольний комітет України» від 26 листопада 1993 р. № 3659-XII, «Про Фонд державного майна України» від 9 грудня 2011 р. № 4107-VI, «Про місцеві державні адміністрації» від 9 квітня 1999 р. № 586-XIV, закони України «Про Раду міністрів Автономної Республіки Крим» від 16 червня 2011 р. № 3530-VI, «Про столицю України – місто-герой Київ» від 15 січня 1999 р. № 401-XIV, «Про державну службу» від 16 грудня 1993 р. 3723-XII, «Про засади запобігання і протидії корупції» від 7 квітня 2011 р. № 3206-VI, відповідні закони України «Про Державний бюджет України» та деякі інші. Слід відзначити, що із-за специфіки виконавчої влади нормативно-правовий масив, який регулює діяльність зазначених органів, досить швидкоплинно міняється, що, в свою чергу, з нашої точки зору негативно впливає на діяльність всієї системи органів виконавчої влади.

У підрозділі 2.3 «Організація діяльності щодо підвищення ефективності системи органів виконавчої влади» зазначається, що проголошення суверенітету України та хаотичні, безсистемні спроби побудови нової, молодої демократичної держави на теренах колишнього СРСР, хід політичного та соціально-економічного розвитку країни на початковому етапі розбудови української державності навели як науковців, так і політиків на думку про неспроможність та неможливість системи органів виконавчої влади ефективно реалізовувати функції в основних сферах державного управління. Пропоновані законодавцем нові умови економічного розвитку країни, спроба перейти до ринкової економіки, зміна форм власності на засоби виробництва та зміна організаційно-правових форм здійснення підприємницької діяльності, спонукали законодавця до прийняття великого обсягу нормативно-правових актів, які регламентували різноманітні напрями здійснення державного управління зазначеними процесами. Стара адміністративно-командна система управління, яка існувала за років колишнього Союзу, і на перших роках становлення України, як самостійної держави, не змогла ефективно здійснювати управління певними процесами майже у всіх сферах державного будівництва. На дійсні реалії державного будівництва в Україні, на той час, впливав насамперед той факт, що майже п’ять років з моменту проголошення в Україні незалежності був відсутній Основний закон України і саме це було тим самим гальмом, хоча й інші фактори вкрай негативно впливали на побудову української держави. На основі аналізу таких понять як «ефективність», «ефективність системи», «ефективність системи органів виконавчої влади», «організація діяльності», «керівництво», «регулювання», «заходи з організації діяльності», «напрями організації діяльності» робиться висновок відносно ролі Верховної Ради України в організації діяльності щодо підвищення ефективності системи органів виконавчої влади, в частині прийняття законів та інших нормативно-правових актів. Згідно з передбаченими повноваженнями та компетенцією, цей державний орган визначає основні засади діяльності всієї існуючої в нашій державі трирівневої системи виконавчої влади. Розвиток подій в Україні дає можливість відзначити, що законодавство, яке регламентує діяльність системи органів виконавчої влади, надто динамічне. За останні роки було прийнято цілу низку законодавчих актів, які тим чи іншим шляхом регулюють діяльність Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, внесено ряд доповнень до згаданого вище Закону України «Про місцеві державні адміністрації». Більш оперативною та динамічнішою, з приводу оптимізації системи органів виконавчої влади, є діяльність Президента України та Кабінету Міністрів України. Помітну роль у процесі підвищення ефективності системи органів виконавчої влади відіграє і нормативно-правова діяльність міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, місцевих державних адміністрацій. Зазначене дає можливість стверджувати, що підвищення ефективності системи органів виконавчої влади здійснюється через: 1) законодавчі акти; 2) нормативні акти; 3) локально-правові акти. До останніх слід віднести накази та розпорядження міністерств, інших ЦОВВ, місцевих державних адміністрацій.

Досягнення відповідних результатів можливе завдяки наступним поступовим концептуальним крокам оптимізації зазначеної системи: 1) реалізація заходів, спрямованих на наукове обґрунтування стратегічних засад побудови та діяльності державних органів; 2) здійснення комплексу організаційно-функціональних та компетенційних заходів з ліквідації зайвих адміністративно-бюрократичних структур, радикального реформування системи публічних фінансів, делегування нових, ширших повноважень для демократично вибраних місцевих влад, підвищення ефективності всієї системи органів виконавчої влади; 3) підвищення матеріально-технічного забезпечення органів виконавчої влади за рахунок використання коштів, вивільнених під час ліквідації структур, виконуючих дублюючі функції, а також підвищення ролі, місця та престижності державної служби в Україні; 4) удосконалення підбору, підготовки та підвищення кваліфікації державних службовців; 5) створення єдиної інформаційно-телекомунікаційної системи органів виконавчої влади і забезпечення доступу до неї всіх територіальних підрозділів означених органів, відповідно до виконуваних ними функцій; 6) оптимізація взаємодії органів виконавчої влади на «горизонтальному» рівні; 7) підвищення доступності державних послуг фізичним та юридичним особам; 8) створення єдиного контрольно-наглядового органу за діяльністю органів, які становлять систему виконавчої влади, та посилення юридичної відповідальності державних службовців.

У підрозділі 2.4 «Міжнародна практика організації та функціонування органів виконавчої влади та можливості її використання в Україні» на основі правового аналізу організації та функціонування органів виконавчої влади в таких країнах як: Французька Республіка, Федеративна Республіка Німеччина, Польща та деяких інших країн, автор доходить висновку, що організація діяльності, функціонування та реформування системи органів виконавчої влади у зарубіжних країнах здійснюється в таких напрямах:

1) ідеологічне впровадження ідеї «служіння народові» з метою найсприятливішого забезпечення основних прав, свобод та законних інтересів як фізичних, так і юридичних осіб;

2) реформування державних установ, на які покладені відповідні функції органів виконавчої влади. Досвід зарубіжних країн дає можливість відзначити, що реформування уряду, міністерств, департаментів та органів державної влади на місцях здійснюється, по-перше, завдяки оптимізації кількісного складу цих органів, по-друге, завдяки оптимізації функціональних обов’язків, з метою усунення дублювання завдань та функцій окремо взятих державних органів виконавчої влади;

3) певна науково обґрунтована децентралізація державного управління у сфері організації діяльності органів, які становлять систему виконавчої влади в країні. Ці заходи передбачають перерозподіл завдань та функцій між органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування та делегування останнім певних повноважень;

4) надання кінцевому споживачеві адміністративних послуг та створення дійових механізмів з приводу їх доступності громадянам;

5) комплекс організаційно-правових та матеріальних заходів, спрямованих на використання новітніх інформаційно-технологічних систем (використання Інтернету, створення відповідних реєстрів, баз даних, спрощення документообігу та ін.);

6) заходи щодо підвищення місця, ролі та престижності державної служби в країні;

7) заходи з приводу підготовки висококваліфікованих, професіональних державних службовців та їх відповідного матеріального забезпечення;

8) удосконалення антикорупційного законодавства з метою ефективної протидії цьому негативному соціальному явищу.

Всі ці напрями міжнародної практики організації та функціонування системи органів виконавчої влади необхідно використовувати при здійсненні адміністративної реформи в Україні з метою побудови дійової, ефективної, здатної до виконання покладених завдань на органи, які становлять систему виконавчої влади.

Розділ 3 «Основні напрями реформування органів виконавчої влади в Україні» складається з трьох підрозділів, в яких характеризуються окремі напрями здійснення адміністративної реформи системи органів виконавчої влади, як ті, що передбачені Концепцією адміністративної реформи, так і запропоновані передовою науковою думкою з цих проблем.

У підрозділі 3.1 «Концепція адміністративної реформи в Україні як основа реформування органів виконавчої влади в Україні» зазначається, що прийняття у 1996 р. Основного Закону України стало основою для формування дієздатного уряду, побудови ефективно діючої вертикалі виконавчої влади, заснування розподілу повноважень центральних і місцевих органів влади. Поштовхом для початку адміністративної реформи системи органів виконавчої влади стало видання Президентом України Указу «Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні» від 22 липня 1998 р. № 810/98.

Здобувач надає авторське визначення поняття «адміністративна реформа», під якою пропонується розуміти комплекс заходів в організаційно-правовій, науковій, фінансовій (економічній) сферах, спрямованих на реформування системи органів виконавчої влади всіх рівнів з метою створення ефективного апарату управління всіма процесами суспільного життя для забезпечення конституційно закріплених основних прав, свобод та законних інтересів людини та громадянина.

Доводиться, що на сучасному етапі здійснення реформування системи органів виконавчої влади вкрай необхідно приділити увагу адміністративно-правовому врегулюванню переходу до сервісного типу держави, тобто надання органами виконавчої влади якісних адміністративних послуг фізичним та юридичним особам.

Крім того, зазначається, що основними напрямами реформування органів виконавчої влади є: наукове та інформаційне забезпечення системи державного управління, формування механізмів наукового та інформаційного моніторингу її діяльності; нормативно-правове втілення в правові механізми реформування органів виконавчої влади ідеї «служіння народові»; запровадження нових форм і процедур діяльності органів виконавчої влади; удосконалення фінансово-правового забезпечення функціонування системи органів виконавчої влади; удосконалення системи оцінювання ефективності діяльності органів виконавчої влади в Україні; контроль та нагляд за діяльністю органів виконавчої влади в Україні; запровадження нової ідеології співпраці органів виконавчої влади з іншими гілками державної влади та органами місцевого самоврядування; удосконалення кадрової підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців та підвищення престижності державної служби.

У підрозділі 3.2 «Запровадження нових форм і процедур діяльності органів виконавчої влади» зазначається, що у зв’язку зі становищем, яке склалося на сучасному етапі соціально-політичного розвитку країни, зміною пріоритетів у бік забезпечення прав та свобод людини та громадянина виникає потреба в пошуку оптимізації організаційно-правових засад діяльності органів виконавчої влади, в тому числі пошуку нових форм і процедур функціонування органів виконавчої влади в Україні. У цілому як помітний позитив оцінюється прийняття Верховною Радою України Закону України «Про адміністративні послуги» від 6 вересня 2012 р. № 5203-VI, який визначає правові засади реалізації прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб у сфері надання адміністративних послуг. Але зауважується, що і цей нормативно-правовий акт має певні недоліки та потребує подальшого доопрацювання. Крім того, у даному підрозділі дослідження подальший розвиток дістала наукова позиція запровадження нових форм і процедур в діяльності органів виконавчої влади і підтримана висловлена необхідність прийняття Закону України «Про правотворчу діяльність органів виконавчої влади», в якому б визначалися організаційно-правові засади підготовки, прийняття, ухвалення та скасування нормативно-правових актів, які прийняті (приймаються) органами виконавчої влади різних рівнів.

У підрозділі 3.3 «Контроль та нагляд за діяльністю органів виконавчої влади в Україні як напрям реформування» відзначається, що забезпечення законності у діяльності органів, які становлять систему виконавчої влади, має велике значення для реалізації громадянами та юридичними особами своїх конституційно проголошених прав. Автор констатує, що зловживання та корупційні дії певних посадових осіб негативно впливають як на реалізацію прав та свобод громадян, так і на репутацію та авторитет органів виконавчої влади, обумовлюють негативне відношення до них з боку громадян, засобів масової інформації та громадських організацій, в тому числі й міжнародних. Тому під час здійснення реформування органів виконавчої влади необхідно звернути свою увагу на питання, пов’язані з контролем та наглядом за діяльністю вищезазначених органів, удосконаленням антикорупційного законодавства, законодавства про державну службу тощо. Вперше визначено спеціальні ознаки контролю та нагляду за діяльністю органів виконавчої влади, провідними з яких є: об’єкт та предмет, на які вони спрямовані; суб’єктний склад, який наділений різним обсягом контрольних і наглядових повноважень, спеціальні форми та методи їх реалізації.

Автор доходить висновку, що такі способи забезпечення законності у діяльності органів виконавчої влади, як контроль, нагляд та розгляд звернень є дійовим механізмом у забезпеченні основних прав та свобод громадянина та людини, суб’єктів підприємницької діяльності. Ї хоча ці способи об’єднує єдина мета та завдання – забезпечення законності в діяльності органів виконавчої влади, але вони і відрізняються між собою за певними ознаками, до яких слід віднести ступінь адміністративно-правової регламентації процедур здійснення контролю, нагляду та звернень, вид та обсяг повноважень відповідних компетентних органів, на які покладені обов’язки з контролю та нагляду за діяльністю органів виконавчої влади, методи профілактичної роботи і впливу на порушників дисципліни та законності.

Розділ 4 «Реформування окремих органів виконавчої влади як об’єкта адміністративно-правового регулювання» включає в себе шість підрозділів, в яких висвітлено організаційно-правові засади, напрями реформування та пропозиції з удосконалення діяльності Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом, їх територіальних органів та місцевих державних адміністрацій, здійснений аналіз та виокремленні особливості адміністративно-правового статусу кожного з перелічених органів, надані пропозиції щодо вдосконалення діяльності цих органів виконавчої влади.

У підрозділі 4.1 «Президент України як суб’єкт впливу на формування окремих органів виконавчої влади» в контексті реформування окремих органів виконавчої влади, в рамках Концепції адміністративної реформи в Україні, звернена увага на вплив Президента України на формування, як і в цілому системи органів виконавчої влади, так і окремих її органів.

Обґрунтовано, що характер діяльності Президента України, як голови держави, у формуванні окремих органів виконавчої влади виявляється у наступних особливостях: 1) Президент України, не входячи до системи органів виконавчої влади, відповідно до чинного законодавства має повноваження, стосовно формування органів виконавчої влади; 2) Президент України як глава держави, відповідно до його повноважень, суттєво впливає на кадрову політику держави, що проявляється у тому, що він призначає за поданням Прем’єр-міністра України членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій та припиняє їхні повноваження на цих посадах; 3) стримуючим фактором у кадровій політиці та реформуванні окремих органів виконавчої влади Президента України є позиція Прем’єр-міністра України, адже він повинен, згідно з положеннями, закріпленими в Конституції України, внести подання на створення певних органів виконавчої влади та призначення керівників відповідних органів виконавчої влади. Звернута увага, що зловживання положеннями норм закріплених в п. 15 ст. 106 Конституції України, ч. 5 ст. 114 Конституції України та п. 2 ч. 2 ст. 42 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» щодо утворення, реорганізації та ліквідації Президентом України за поданням Прем’єр-міністра України міністерств та інших центральних органів виконавчої влади у певних політичних та соціально-економічних умовах може стати причиною кризових явищ у розвитку української державності і суспільства в цілому.

Президент України, при побудові системи органів виконавчої влади та її окремих органів, не має повноважень з приводу ліквідації окремих міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, заснування та діяльність яких прямо передбачена Конституцією України, зокрема: Міністерства оборони України, Міністерства фінансів України, Міністерства закордонних справ України, Міністерства внутрішніх справ України, Антимонопольного комітету України, Фонду державного майна України, Державного комітету телебачення і радіомовлення України, Служби безпеки України та деякі інші органи виконавчої влади.

У підрозділі 4.2 «Удосконалення діяльності Кабінету Міністрів України як вищого органу виконавчої влади в Україні» зазначається, що з моменту прийняття у 1996 р. Конституції України, понад десятиліття у своїй діяльності Кабінет Міністрів України керувався в основному, зазначеними у Конституції положеннями, але ці постулати не могли повною мірою врегулювати адміністративно-правовий статус Кабінету Міністрів України, і це не дивно.

Аналіз положень Конституцій та чинного законодавства ряду зарубіжних країн дає можливість зробити висновок, що адміністративно-правова діяльність урядів, здебільшого, врегульовується спеціальними законами. Варто звернути увагу на той факт, що порядок організації діяльності Кабінету Міністрів України, пов’язаної з виконанням його повноважень, був затверджений Тимчасовим регламентом Кабінету міністрів України. Верховна Рада України 16 травня 2008 р. прийняла Закон України «Про Кабінет міністрів України», яким визначались організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України. У цілому, прийняття цього нормативно-правового акта позитивно вплинуло на реформування системи органів виконавчої влади, а саме врегулювання діяльності Кабінету Міністрів України, але певні суперечливі положення зазначеного закону, на що наголошували як політики, так і юристи, дає можливість відзначити наявність великої кількості спірних, недостатньо узгоджених питань, пов’язаних з організацією діяльності вищого органу виконавчої влади.

Зауважується, що під впливом певних політичних подій та деяких змін в соціально-економічній політиці держави Верховною Радою України був прийнятий Закон України «Про Кабінет Міністрів України» від 7 жовтня 2010 р. № 2591-VI, який визначає організацію, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України вже з урахуванням нових реалій.

Проте автор наголошує на деякі невідповідності положень ст. 2 зазначеного Закону змісту ст. 116 Конституції України щодо завдань, які покладені на Кабінет Міністрів України, і відповідно пропонується усунути наявні розбіжності.

Одним із напрямів удосконалення діяльності Кабінету Міністрів України, як вищого органу виконавчої влади, є визначення адміністративно-правового статусу членів Кабінету Міністрів України, адже певні суперечливі положення не сприяють високопрофесійній діяльності вищого органу виконавчої влади. Для вирішення зазначеної проблеми пропонується прийняття Закону України «Про політичних діячів», у якому доцільно було б, по-перше, закріпити дефініції таких правових категорій, як «політичний діяч» і «політична посада»; по-друге, визначити статус осіб, які обіймають в Україні політичні посади; по-третє, врегулювати службово-трудові та пенсійні правовідносини, які виникають при здійсненні своїх повноважень особами, які обіймають політичні посади. Це надало б можливість конкретизувати організаційно-правові засади діяльності осіб, які займають політичні посади, зокрема і членів Кабінету Міністрів України.

У підрозділі наводиться авторське визначення терміна політичний діяч. Ним має бути громадянин України, який обраний на свою посаду під час прямих виборів, а також іншим, законодавчо визначеним шляхом або призначений державними органами законодавчої і виконавчої влади для виконання політичної програми. Державними політичними діячами є Президент України, народні депутати України, Прем’єр-міністр і члени Кабінету Міністрів України.

У підрозділі зазначається, що відповідно до чинного законодавства, з однієї сторони посади членів Кабінету Міністрів України належать до політичних посад, на які не поширюється трудове законодавство та законодавство про державну службу, з іншого боку, що стосується умов та оплати праці, трудового стажу та пенсійного забезпечення – на них і законодавство про працю і пенсійне забезпечення розповсюджується. І цю юридичну колізію вкрай необхідно вирішити на законодавчому рівні, що в свою чергу позитивно вплине на вдосконалення адміністративно-правових засад діяльності Кабінету Міністрів України.

З метою вдосконалення організаційно правових засад діяльності Кабінету Міністрів України пропонується внести доповнення до ст. 46 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 7 жовтня 2010 р. № 2591-VI, з урахуванням того моменту, що в зазначеній статті необхідно закріпити норми: 1) які б врегульовували порядок забезпечення права акредитованим представникам засобів масової інформації бути присутніми на засіданнях Кабінету Міністрів України; 2) відповідно передбачити випадки, коли представники ЗМІ до таких засідань не допускаються; 3) також необхідно чітко визначити випадки, коли засідання Уряду може бути проведено у закритому режимі. Це сприятиме як удосконаленню діяльності Кабінету Міністрів України – вищого органу в системі виконавчої влади, так і забезпеченню конституційно проголошеного права громадян на інформацію.

У підрозділі 4.3 «Роль міністерств у системі органів виконавчої влади» відзначається, що побудова дійсно демократичної, соціально-орієнтованої держави, якою відповідно до положень чинної Конституції проголошена Україна, потребує реформування системи органів виконавчої влади. Одним із ланцюжків, який становить систему органів виконавчої влади, є міністерства, на які, відповідно до чинного законодавства, покладені певні завдання та функції. вони наділені певною компетенцією з приводу втілення політики держави в різноманітних сферах суспільно-політичного життя країни, з приводу забезпечення конституційно проголошених прав, свобод та законних інтересів осіб, які мешкають (тимчасово перебувають) на території нашої держави.

У підрозділі з’ясовується місце, роль, завдання та повноваження міністерств, як складової системи органів виконавчої влади та шляхи їх подальшого реформування. Підкреслено, що основна засада діяльності міністерства – державне управління у відповідній політичній та соціально-економічній сферах діяльності. При побудові структури органів, які становлять систему виконавчої влади в Україні, запроваджуються різні принципи визначення і розподілу повноважень та компетенції цих органів, але слід відзначити, що найпоширенішими є функціональний, галузевий та програмно-цільовий принципи.

Автор робить висновок, що міністерство, як орган виконавчої влади, є центральним органом виконавчої влади в Україні та входить до системи органів виконавчої влади, на які покладаються завдання 1) із забезпечення формування державної політики; 2) з реалізації державної політики в одній чи декількох (адміністративно-політичній, економічній, соціально-культурній та інших) сферах, з метою забезпечення прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб, гарантованих Основним Законом України. Означені чинним законодавством завдання міністерств, як центральних органів виконавчої влади, зумовлює їх певну підпорядкованість та відповідальність перед вищестоящим органом, тобто Кабінетом Міністрів України. Міністерство – для виконання покладених на нього задач наділено чітко визначеною компетенцією та певними повноваженнями представляти інтереси держави, має конкретно визначену організаційну структуру та територіальний масштаб діяльності (тобто поширюється на всю територію держави).

У підрозділі 4.4 «Удосконалення адміністративно-правового регулювання діяльності інших центральних органів виконавчої влади» наголошується, що, безперечно, вихідним у побудові всієї системи органів виконавчої влади є конституційно закріплена формула організації органів виконавчої влади, до яких, серед іншого, належать «міністерства та інші центральні органи виконавчої влади». У даному підрозділі визначається роль і місце в системі органів виконавчої влади, яку займають інші центральні органи виконавчої влади, чим вони відрізняються, наприклад, від міністерств та інших державних установ. Надається класифікація та характеристика видів інших центральних органів виконавчої влади, виокремлюється їх відмінність в організації діяльності та функціонування.

Доводиться, що на сучасному етапі здійснення адміністративної реформи в Україні функціонують такі види (типи) центральних органів виконавчої влади, як-то міністерства, державні агентства, державні служби, державні інспекції та ЦОВВ зі спеціальним статусом. Автор робить висновок, що інші центральні органи виконавчої влади входять до системи центральних органів виконавчої влади, яка у свою чергу, є однією із складових всієї системи органів виконавчої влади. На ці органи законодавцем покладений обов’язок з виконання окремих функції з реалізації державної політики. На даний час передбачені такі організаційно-правові форми існування ЦОВВ, як державні служби, державні агентства, державні інспекції. В основу заснування цих органів покладено функціональний принцип. Обґрунтовується пропозиція щодо вдосконалення організаційно-правових засад діяльності інших центральних органів виконавчої влади щодо ліквідації таких територіальних органів як Міжміське управління Держземагентства, Міжрайонне управління Держземагентства, які на теперішній час є складовою Державного агентства земельних ресурсів України.

У підрозділі 4.5 «Адміністративно-правовий статус окремих органів виконавчої влади» зазначається, що основним напрямом аналізу адміністративно-правового статусу окремих органів виконавчої влади є структурно-функціональний підхід, що являє собою відповідність структури до виконуваних функцій. У даному підрозділі визначена сутність центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом, охарактеризовані їх загальні та спеціальні ознаки, наведені відмінності від інших органів виконавчої влади.

Обґрунтовується позиція, згідно з якою Фонд державного майна України повинен бути відповідальним перед Верховною Радою України, а не перед Президентом України, і відповідно пропонується внести зміни до статті 1 Закону України «Про Фонд державного майна України» від 9 грудня 2011 р. № 4107-VI, виключивши частини 2 та 3 і замінити їх частиною 2 такого змісту: «Діяльність Фонду державного майна України спрямовується і координується Кабінетом міністрів України. Фонд державного майна України відповідальний перед Верховною Радою України».

Автор робить висновок, що центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом – це особливі органи, які входять до всієї системи виконавчої влади. Від інших ЦОВВ їх відрізняють особливості адміністративно-правового статусу. Ці відмінності полягають в наступному: по-перше, відповідно до чинного законодавства існування таких органів або прямо передбачене Конституцією України, або регламентоване спеціальними законами; по-друге, у вказаних нормативно-правових актах закріплені норми, які виокремлюють цю групу ЦОВВ. Що ж до особливостей покладених на ці органи завдань, то визначені повноваження, компетенція цих органів та організаційно-правові засади їх діяльності; по-третє, особливими є також порядок утворення, реорганізації та ліквідації ЦОВВ, призначення на посаду та звільнення з посади керівників та їх заступників ЦОВВ, у деяких нормативно-правових актах визначається певний строк виконання посадових обов’язків Головою центрального органу виконавчої влади зі спеціальним статусом; по-четверте, визначаються спеціальні процесуальні засади діяльності конкретного органу, в окремих випадках для забезпечення діяльності цих органів можуть бути передбачені порядок надання соціальних гарантій та охорони особистих і майнових прав працівників.

У підрозділі 4.6 «Місцеві державні адміністрації як складова системи органів виконавчої влади» наголошується на тому, що нижчою ланкою в ієрархії, яка становить систему органів виконавчої влади України, є місцеві державні адміністрації, хоча слід відзначити, що ці органи відіграють неабияку роль у забезпеченні прав, свобод та законних інтересів громадянина та людини у передбачених чинним законодавством адміністративно-територіальних утвореннях України. Цим органам відводиться певна роль, на них покладені конкретні завдання та відповідні функції, вони наділені певними повноваженнями, мають свій, означений чинним законодавством, об’єм відповідних прав та обов’язків як щодо вищестоящих органів виконавчої влади, так і до територіальних структур відповідних центральних органів виконавчої влади, так і до громадян і органів місцевого самоврядування.

Треба зазначити, що однією з особливостей побудови та функціонування органів виконавчої влади взагалі, та місцевих державних адміністрацій, у нашому випадку, є організаційні взаємозв’язки структурних підрозділів системи, які виражаються в структурній підпорядкованості, розпорядництві, підконтрольності, підзвітності та координації.

Доводиться, що аналіз положень чинного Закону України «Про місцеві державні адміністрації» від 9 квітня 1999 р. № 586-XIV дає змогу зробити висновок, згідно з яким, умовно компетенцію місцевих державних адміністрацій можливо поділити на загальну (предметну) та галузеву компетенцію.

Отже, місцеві державні адміністрації – це складова системи органів виконавчої влади та в ієрархії всієї системи займає відповідне місце. Це зумовлено законодавчо закріпленими положеннями щодо побудови системи органів виконавчої влади. Специфічність місця і ролі місцевих державних адміністрацій полягає в наступному: 1) місцеві державні адміністрації утворюються Президентом України; цей орган напряму відповідальний перед Президентом України та Кабінетом Міністрів України, підзвітний та підконтрольний йому – це ніби вертикальні правовідносини; 2) при здійсненні своїх повноважень місцеві державні адміністрації у сфері управління взаємодіють з відповідними міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади – прямого підпорядкування не має, але що стосується структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій, то вони підзвітні та підконтрольні відповідним міністерствам, іншим центральним органам виконавчої влади; 3) голови місцевих державних адміністрацій координують діяльність територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади і сприяють їм у виконанні покладених на ці органи завдань. А з питань здійснення повноважень місцевих державних адміністрацій керівники територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади підзвітні і підконтрольні головам відповідних місцевих державних адміністрацій; 4) свої повноваження місцеві державні адміністрації здійснюють в окремо визначеній адміністративно-територіальній одиниці та прийняті ними розпорядження, які не суперечать чинному законодавству, обов’язкові для виконання. Доведено, що основним призначенням місцевих державних адміністрацій є захист та забезпечення прав громадян та територіальної громади на певній адміністративно-територіальній одиниці. У цьому, на нашу думку, полягає місце та роль місцевих державних адміністрацій в системі органів виконавчої влади.

Завдання, функції, компетенція та повноваження місцевих державних адміністрацій – поняття не тотожні і чітко визначені чинним законодавством, стосуються певних сфер соціально-економічних та політичних сторін суспільного життя в країні.

З метою вдосконалення чинного законодавства, яке регламентує організаційно-правові засади діяльності місцевих державних адміністрацій, пропонується внести доповнення до ст. 8 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» від 9 квітня 1999 р. № 586-XIV, доповнивши її ч. 6 такого змісту: «Голова місцевої державної адміністрації має першого заступника та чотирьох заступників» і внести відповідні зміні до ст. 10 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» від 9 квітня 1999 р. № 586-XIV.

У додатках автором запропонований проект Закону України «Про органи виконавчої влади в Україні».