Товт М.М. Міжнародно-правовий захист національних меншин (тенденції сучасного розвитку)

Короткий зміст

У вступі обгрунтована актуальність теми дисертації, зв’язок роботи з науковими програмами, планами та темами, формулюється мета і основні завдання дослідження, визначається його об’єкт, предмет, методи, вказуються основні джерела дослідження, розкривається новизна, теоретична й практична цінність дисертації, даються відомості про апробацію, публікацію, структуру й обсяг роботи.

Перший розділ – “Поняття національної меншини. Етапи розвитку міжнародно-правового закріплення прав національних меншин” - присвячений вивченню специфіки правової концепції меншин, розгляду історичних аспектів формування та розвитку прав національних меншин, аналізу проблем, пов’язаних з визначенням, тлумаченням поняття національної меншини в міжнародно-правових документах, положеннях національних законодавств окремих країн, документах неурядових організацій.

Такий підхід зумовлений тим, що, на думку здобувача, питання відсутності дефініції поняття національної меншини у загальноприйнятий спосіб нині є однією з головних теоретичних і прикладних проблем, що заважає подальшому розвиткові прав національних меншин у напрямі їхньої конкретизації, створення більш сприятливих умов реалізації і ефективних засобів захисту прав національних меншин як на рівні міжнародного права, так і в законодавстві України. Нерішучість, непослідовність окремих держав стосовно вирішення проблем національних меншин в своїй основі має політичний підтекст, що, в свою чергу, випливає з історичних особливостей виникнення національних меншин і негативного досвіду окремих невдалих політичних рішень, які призводили до трагічних наслідків у цій сфері суспільних відносин.

На підставі аналітичних узагальнень теоретичних і практичних підходів здобувач доходить висновку, що в сучасній доктрині міжнародного права меншинами взагалі вважаються такі групи людей, які через свою відмінність від більшості займають нерівне, з обмеженими можливостями соціальне становище в суспільстві, а сутність прав меншин проявляється у створенні спеціальних юридичних механізмів, спрямованих на вирівнювання об’єктивно існуючої нерівності. Здобувач констатує, що сучасна концепція меншин грунтується на визнанні їхнього існування та поваги до їхньої відмінності, неповторності, а також доцільності, потребі, суспільної корисності існування такої різноманітності як спільного надбання людської цивілізації та необхідності вирішення тих проблемних питань, що пов’язані з існуванням і розвитком меншин.

Проблема захисту прав національних меншин і нині не втрачає надзвичайної актуальності, що пов’язане насамперед з геополітичними та соціально-економічними змінами, які відбулися у світовому масштабі та, зокрема, на європейському континенті протягом XX століття і активними учасниками яких ми є. Йдеться про крах континентальних імперій (Австро - Угорської, Германської, Оттоманської, Російської) у Європі внаслідок Першої світової війни та утворення на уламках цих держав незалежних “національних” держав за принципом: одна нація – одна держава, що призвело до появи великої кількості (близько 25% населення Європи) осіб, які за своїм етнічним походженням не належали до “державотворчих”, “титульних” етносів нових незалежних держав. Гостроту суперечності, що виникає з цієї ситуації, усвідомлювали держави-переможці, створивши в рамках Паризьких мирних договорів першу міжнародно-правову систему захисту прав національних меншин. Так, відповідно до резолюції Ради Ліги Націй від 15. листопада 1920 року умовою входження країн до цієї міжнародної організації було вжиття ними заходів щодо захисту прав національних меншин. Ця система захисту поширювалася приблизно на 39 млн. осіб, котрі проживали в 16 країнах і розмовляли 36 мовами.

Після Другої світової війни питання захисту прав національних меншин стало предметом уваги ООН та інших міжнародних організацій. Прийнятий Міжнародний пакт про громадянські та політичні права (1966 р.) вперше на рівні міжнародного договору універсального рівня зобов’язав країни, в яких є етнічні, релігійні та мовні меншини, не відмовляти їм у користуванні своєю культурою та мовою, сповідуванні своєї релігії тощо. У Декларації про права осіб, які належать до національних або етнічних релігійних та мовних меншин (1992 р.) вперше на міжнародно-правовому рівні було вжито термін “національні меншини”.

Розглядаючи розвиток міжнародно-правового регулювання захисту прав національних меншин, здобувач умовно поділяє його на чотири історичні етапи: перший охоплює період до Першої світової війни; другий - період між двома світовими війнами; третій - від завершення Другої світової війни до початку дезінтеграційних процесів у колишніх СРСР та в Югославії; четвертий починається з прийняттям країнами - членами ОБСЄ Паризької хартії для нової Європи у 1990 році.

При аналізі тенденцій розвитку міжнародно-правового захисту національних меншин, попри певну циклічність, нерівномірність процесів у цій сфері, звертається особлива увага на той істотний прогрес, який відбувся протягом історично відносно короткого проміжку часу (практично за минуле XX століття) щодо застосування в цій сфері все більш загальновизнаних міжнародно-правових принципів. Цей прогрес спостерігається у поступовому розширенні застосування таких принципів, починаючи від принципу поступок, що означало тільки визнання існування меншин і обмеження втручання з боку держав у культурне та релігійне життя меншин, через застосування для захисту меншин принципу недискримінації за національною, етнічною, мовною чи релігійною ознакою, заборони такої дискримінації та покарання за неї, до визнання та поступового заохочення застосування принципу “позитивної дискримінації”, а також застосування з метою захисту прав національних меншин принципу субсидіарності та пов’язаного з ним принципу “обмеженого”, “внутрішнього” самовизначення меншин як права меншин на різні форми автономій.

Водночас зазначається, що подальший розвиток міжнародно-правового захисту меншин гальмують як відсутність відповідної політичної волі з боку урядів окремих країн, так і невирішеність низки правових питань як теоретичного, так і прикладного характеру. Наголошується, що серед прикладних проблем невирішеною залишається проблема судового захисту прав меншин як на національному, так і на міжнародному рівнях, особливо тих, що стосуються колективних прав. До проблем теоретичного плану, серед інших, належать невирішеність питання визначення поняття національних меншин у загальноприйнятий спосіб та проблема права на самовизначення цих груп людей.

Аналізуючи наявні наукові підходи до визначення поняття національної меншини (Н. Гіразолі, Ж. Дежене, Ф. Капоторті), положення деяких документів міжнародних організацій та законодавств окремих країн, здобувач доходить висновку, що більшість документів міжнародного права не містить визначення національної, расової, етнічної меншин і навіть не ставить за мету дати таке визначення. Пояснюють це тим, що завданням документів є не чітке визначення самого суб’єкта дискримінації (нерівності), а неприпущення дискримінації або її ліквідація. І напевно, для негативних, забороняючих правових рішень цього цілком достатньо, але для позитивного правового регулювання, тобто для застосування на практиці принципу позитивної дискримінації, - надання тих пільг, які необхідні для досягнення не формальної, а реальної рівності, надання так званих “компенсуючих”, “вирівнюючих” прав, – найбільш чітка дефініція суб’єкта цих прав (правовідносин) здається є конче потрібною.

На підставі і з урахуванням викладеного вище, здобувач пропонує наступне узагальнююче визначення поняття національної меншини, що, на його думку, є похідним і випливає з політико-правових концепцій “народу,” “нації”, “національної держави” та з доктрин правового захисту меншин як невід’ємної частини міжнародно–правового захисту прав людини та прав народів: “НАЦІОНАЛЬНІ МЕНЩИНИ (national minorities – англ.) – політико-правовий термін, що означає групу осіб, громадян певної держави, належних до цієї групи, які за фактом існування цієї групи та їхньої належності до неї підпадають під дію певних міжнародних, а за їх наявності й національних правил – стають об’єктами права, суб’єктами певних правовідносин. До національних меншин, відповідно до закону, можуть належати групи громадян держави, які: постійно проживають на її території; підтримують довгострокові, міцні, тривалі зв’язки з цією країною; демонструють характерні етнічні, культурні, релігійні або лінгвістичні характеристики; кількісно достатньо представлені; заінтересовані в збереженні того, що становить їхню спільну ідентичність, включаючи їхню культуру, традиції, релігію або мову”.

У другому розділі - “Захист прав національних меншин – складова частина (елемент) міжнародного захисту прав людини” - розглядаються особливості прав національних меншин у їхньому співвідношенні з правами людини, класифікація прав національних меншин в міжнародних документах, вивчається міжнародно-правова проблема права національних меншин на самовизначення, аналізуються права національних меншин з точки зору їхньої кодифікації і систематизації в міжнародно-правових документах, а також розглядається питання відповідальності держав за дотримання зобов’язань по міжнародних договорах через системи контролю міжнародних організацій за дотриманням прав національних меншин. Зазначається, зокрема, що захист прав національних меншин є частиною міжнародного захисту прав людини і, як такий, є об’єктом міжнародного співробітництва. З огляду на це питання, пов’язані з порушеннями прав меншин, не можуть розглядатися як питання, належні лише до внутрішніх справ країн. У цьому розділі наголошується на тих особливостях прав меншин, що відрізняють їх від прав людини у загальноприйнятому розумінні, а саме: вони адресовані не всім, а стосуються тільки осіб, належних до тієї чи іншої національної меншини; їх прийнято визначати як вирівнюючі чи компенсуючі права або як позитивну дискримінацію меншин. Підкреслюється, що тільки правовий режим держави, що гарантує як основні права для всіх, так і спеціальні права, адресовані меншинам, може створити справедливі умови для населення різних культурних відтінків. До особливостей реалізації у певній країні окремих норм міжнародно-правових актів про захист прав національних меншин, на думку здобувача, належить релятивність (відносність) форм, рівня і обсягу їхнього практичного виконання. Ці параметри (форма, рівень, обсяг) у свою чергу є похідними від обсягу та рівня імплементованості міжнародно-правових норм в національне законодавство та від об’єктивних можливостей меншинської групи (організованості, структурованості, чисельності, типу й форми розселення, соціального положення і таке інше), історично сформованих традицій тощо.

Тому поділ прав національних меншин на “позитивні” та “негативні” здобувач вважає умовним, принаймні тому, що саме релятивність при виконанні міжнародних зобов’язань вимагає позитивних підходів з боку держав, адже сутність захисту прав меншин полягає в створенні спеціального режиму захисту, заснованого на наданні їм додаткових прав, а сутність такого режиму здебільшого залежатиме від волі державної влади. Здобувач вважає, що сутність прав національних меншин слід визначати як особливі права, певна форма позитивних дій, спрямованих на те, щоб меншини мали можливість зберегти свої національні ознаки, особливості та традиції, причому права національних меншин є так само важливі для забезпечення рівного поводження, як і недискримінація. Права меншин означатимуть також отримання ними такого статусу, який їх задовольняє, а більшістю розглядається як природний і гарантує їм можливість вільного користування рідною мовою, керувати своїми навчальними закладами, створює умови ефективного функціонування організованих ними служб та установ, а також для їх участі у політичному та економічному житті місцевостей свого традиційного або компактного проживання і держави в цілому.

Як свідчить досвід окремих країн, що детально аналізується у розділі, сприятливість таких режимів здебільше вимірюється рівнем самоврядності національних громад. Вдалою можливістю розв’язання суперечності, що виникає між правом народів на самовизначення та принципом територіальної цілісності і політичної єдності держав, здобувач вважає розроблену в сучасній науці міжнародного права теорію “внутрішніх” і “зовнішніх” аспектів здійснення права на самовизначення. Відповідно до цієї теорії “зовнішній” аспект означатиме самовизначення з його звичайними ознаками (створення суверенної і незалежної держави, вільне приєднання до незалежних держав, об’єднання з нею або встановлення будь–якого іншого політичного статусу, вільно визначеного народом), а “внутрішній” – обмежене право на самовизначення, яке стосується, передусім, обмеженості кордонами суверенної держави, тобто самовизначення в країні помешкання, вважаючи різні форми автономії саме таким засобом “обмеженого” самовизначення.

Не вдаючись до безплідної, на думку здобувача, дискусії навколо понятійних та інших розбіжностей між національно-персональною та національно-культурною формами нетериторіальних автономій національних меншин, він запропонував проект “Концептуальних засад національно-культурної автономії національних меншин в Україні” як можливу модель практичного здійснення самоврядування національних громад в Україні. Слід зазначити, що запропоновані Концептуальні засади принципово різняться від вже представлених деякими вітчизняними авторами (Ю. Волошин та С. Кіяшко) проектів законів. Здобувач визначає національно-культурну автономію як гарантовані державою право та реальну здатність громадян України, які належать до національних меншин та об'єднані в національну громаду, самостійно (персонально) або під відповідальність органів та посадових осіб національно-культурної автономії вирішувати питання свого національного життя, віднесені до їхньої компетенції законодавством України та Статутом національно-культурної автономії. Тобто національно-культурну автономію здобувач пропонує розглядати як одну з форм самоорганізації та самоврядування громадян України.

Проведений аналіз кодифікації і систематизації прав національних меншин у міжнародно-правових документах підтвердив, що окремі права національних меншин по-різному підкріплюються приписами міжнародно–правових норм. Найбільш грунтовно виписані в міжнародних документах мовні та освітні права національних меншин, і в цих сферах суспільних відносин на держави покладені найбільш змістовні та конкретні зобов’язання. Найменш підкріплені міжнародно–правовою аргументацією ті права меншин, які належать до суто політичних, а саме: право на представництво та право на національно-культурну автономію, що пояснюється певним побоюванням урядів ряду країн з огляду на їхню внутрішню ситуацію з цих питань, що стримує та ускладнює процес пошуку компромісів або консенсусу, необхідного для прийняття відповідного рішення на рівні міжнародної організації.

Незважаючи на суттєвий прогрес у розвитку системи міжнародного контролю за виконанням державами міжнародних зобов’язань із захисту прав національних меншин, ефективність і оперативність її діяльності ще не можна вважати достатньою. На думку здобувача, такий стан речей спричинений недостатнім віддзеркаленням прав національних меншин у тих міжнародних договорах, які безпосередньо підпадають під контроль міжнародних судових органів. Тому, на його думку, вже назріла необхідність прийняття Радою Європи спеціального додаткового протоколу до Конвенції про захист прав і основних свобод людини стосовно захисту прав національних меншин, як це вже неодноразово пропонувалося Парламентською Асамблеєю цієї поважної організації.

Третій розділ – “Імплементація міжнародних стандартів універсального і регіонального характеру з прав національних меншин в законодавстві України” - присвячений вивченню правових засад та організаційних умов захисту комплексу прав національних меншин та аналізу проблем, пов’язаних з імплементацією норм і принципів міжнародно-правових документів в законодавстві України. На підставі проведеного аналізу здобувач робить висновок про двоякість сучасного стану правових засад та організаційних умов захисту прав національних меншин у нашій державі. Ця двоякість проявляється, зокрема в тому, що, з одного боку, в нормах і положеннях політико-правових і юридичних актів України відбиті практично всі права національних меншин, що передбачені міжнародно-правовими документами (див. Додаток Б до дисертації), але, з іншого боку, для окремих з них відсутні механізми реалізації, а деякі протягом багатьох років не виконуються або тільки частково виконуються органами державної влади. Найбільш чітко така двоякість простежується у підходах до колективних прав національних меншин.

Здобувач вважає, що неналежний рівень інституційного забезпечення захисту та реалізації прав меншин, а також відсутність необхідних легітимних механізмів діалогу та узгодження своїх позицій між представниками влади та меншин значною мірою ускладнюють процес пошуку компромісів, потрібних для формування та реалізації виваженої державної політики у міжнаціональних стосунках яка б відповідала сучасним вимогам. А це в свою чергу негативно відбивається на процесах законодавчого регулювання суспільних відносин у цій сфері, що проявляється у повільному прийнятті законодавчих актів та появі внутрішніх невідповідностей, суперечностей між окремими законодавчими актами, що ще більш ускладнює їхнє практичне застосування.

Суттєвим гальмом подальшого розвитку національного законодавства, на думку здобувача, є відсутність визначення або неоднозначне, нечітке, не відповідне сучасним вимогам визначення низки ключових термінів, які використовуються в офіційних нормативно-правових документах, зокрема таких основних понять, як “корінні народи” і “національні меншини”, тобто невизначеність самих суб’єктів даних правовідносин. Визнаючи неповну відповідність законодавства України її міжнародним зобов’язанням, здобувач, зокрема, пропонує продовжувати роботу над удосконаленням українського законодавства із захисту прав національних меншин, вивчати досвід інших країн, суворо дотримуватися стандартів міжнародного права.

На думку здобувача, з огляду на невирішеність проблем, що належать до сфери міжнаціональних відносин, необхідно в подальшому здійснити теоретико-методологічний аналіз і обгрунтування, провести наукову дискусію, порівняти різні точки зору, уточнити позиції. Варто проаналізувати, як діють на практиці законодавчі акти, які їхні положення не працюють і чому. З урахуванням цього слід підготувати зміни до відповідних законів. Виконуючи цю складну роботу, не слід забувати, що головним є не створення надвеликих зобов’язань, тим більше таких, які не відповідають сучасним фінансовим можливостям держави, а безумовне, послідовне слідування принципам, на яких грунтуються норми міжнародно-правових документів, учасником яких є Україна.

Як конструктивний варіант можливої імплементації міжнародно-правових норм і стандартів в законодавстві України здобувачем запропонований проект нової редакції Закону України “Про мови в Україні”. (див. додаток В).

У висновках узагальнюються результати дисертаційного дослідження, які відбивають основні тенденції розвитку міжнародно-правового захисту прав національних меншин, характеризують стан національного законодавства у цій сфері суспільних відносин та стисло віддзеркалюють рекомендації дисертанта стосовно поглиблення імплементації міжнародно-правових принципів і норм в національному законодавстві України.

Зокрема, аналізуючи тенденції розвитку міжнародно-правового захисту прав національних меншин, зазначається той прогрес, що спостерігається у поступовому розширенні застосування низки прогресивних правових принципів, починаючи від принципу поступок, через застосування для захисту меншин принципу недискримінації за національною, етнічною, мовною чи релігійною ознакою, заборони такої дискримінації та покарання за неї, до визнання та поступового заохочення застосування принципу “позитивної дискримінації”, а також застосування принципу субсидіарності та пов’язаного з ним принципу “обмеженого”, “внутрішнього” самовизначення меншин як права меншин на різні форми автономій.

Акцентується увага на тому, що захист прав національних меншин сучасними документами міжнародного права розглядається як невід’ємна частина міжнародного правового захисту прав людини і як об’єкт міжнародного співробітництва держав. Характерною особливістю сучасного розвитку міжнародно–правового захисту прав меншин слід вважати органічний взаємозв’язок між актами міжнародного права різного рівня, їхній гармонійний розвиток, формування як універсальних, так і регіональних систем захисту меншин.

Дисертант вважає, що права національних меншин слід розглядати як особливі права – певна форма позитивних дій, спрямованих на те, щоб меншини змогли зберегти свої особливості та традиції, причому права національних меншин так само важливі для забезпечення рівного поводження, як і недискримінація. Реалізація права меншин означатиме також отримання меншинами такого статусу, який би їх задовольняв, а більшістю розглядався як природний, як такий, що гарантує будь-якій меншині можливість вільно користуватися рідною мовою, створювати й керувати своїми навчальними закладами, та брати участь у політичному та економічному житті держави.

Здобувач наголошує, що серед прикладних проблем невирішеною залишається проблема судового захисту прав меншин як на національному, так і на міжнародному рівнях, особливо тих, що стосуються колективних прав. Серед проблем теоретичного плану, серед інших, слід виокремити невирішеність питання визначення поняття національних меншин у загальноприйнятний спосіб та проблему права на самовизначення цих груп людей.

Аналіз практики низки країн підтверджує, що реалізація прав національних меншин гарантується лише за умови ефективної взаємодії міжнародного і внутрішньодержавного права, норми яких покликані забезпечити їхній захист та розв’язання конфліктів виключно правовим, мирним шляхом. Тому дисертант сформулював конкретні рекомендації щодо подальшого поглиблення імплементації міжнародно-правових норм у законодавстві України, зокрема:

·         Створити політико-правовий інститут національно–культурної автономії національних меншин України. Визначити національно-культурну автономію як гарантоване державою право та реальну здатність громадян України, котрі належать до національних меншин, об'єднаних у національну громаду, самостійно (персонально) або під відповідальність органів та посадових осіб національно-культурної автономії вирішувати питання свого національного життя, віднесені до їхньої компетенції законодавством України та Статутом національно-культурної автономії. Тобто національно-культурну автономію розглядати як одну з форм самоорганізації та самоврядування громадян України.

·         Урегулювати на законодавчому рівні питання місцевого самоврядування національних меншин у місцевостях їх компактного проживання.

·         Оновити мовне законодавство на основі Закону України “ Про ратифікацію Європейської хартії регіональних мов або мов меншин 1992 р.”

·         Удосконалити судові та несудові засоби захисту прав національних меншин. Йдеться про утворення процесуальних можливостей звернення до судових органів осіб, належних до національних меншин та їхніх колективів, та наявність ефективних засобів відновлення порушених прав, а також про вивчення можливості та доцільності утворення інституції Спеціального Уповноваженого з дотримання прав національностей.

Отже, для України на прийдешні десятиліття вбачається визначальним розвиток відносин з Європейськими та Євроатлантичними структурами, передусім з Європейським Союзом. Відомо також, що успіх євроінтеграційних намагань нашої держави, поряд з подоланням економічних труднощів та наближенням системи національного господарювання до стандартів ЄС, залежатиме також від успішної демократизації суспільства, що означатиме як економічну інтеграцією, також і інтеграцію в політичній, правовій та культурній площині, яка - і це треба чітко усвідомити - неможлива без вирішення всієї проблематики забезпечення та гарантування прав національних меншин.