УДОСКОНАЛЕННЯ МЕХАНІЗМУ УПРАВЛІННЯ ОБ’ЄКТАМИ НЕРУХОМОСТІ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАСНОСТІ Автореферат

У вступі обґрунтовано актуальність обраної теми, сформульовано мету, основні завдання, об’єкт, предмет, методи дослідження, визначено наукову новизну, особистий внесок автора, практичне значення одержаних результатів, наведено дані щодо їх апробації та публікації.

У першому розділі – “Теоретичні та прикладні основи управління об’єктами нерухомості державної власності” – узагальнено наукові підходи у дослідженні власності як категорії державного управління, розкрито нормативно-правове й інституційне забезпечення процесів управління ОНДВ.

Установлено, що стан досліджень і наукового пізнання власності досі однозначно не висвітлений у відповідних джерелах, а наповнення змістом цього поняття залежить від специфіки становлення й утвердження певної соціально-економічної системи. Західні науковці (А. Берлі, Дж. Гелбрейт, Р. Клапгам, М. Ротбард, Л. Тейлор, Д. Тобін, Дж. Стігліц, Ф. А. Хайєк) трактували власність здебільшого як сталу юридичну категорію. У працях науковців постсоціалістичних країн (І. Артеменко, В. Будкіна, А. Гриценка, Г. Задорожного, І. Лазні, І. Лукінова, С. Мочерного, В. Рибалкіна, В. Рубаника, М. Хохлова) власність досліджувалась у процесі ринкових перетворень на національно-державному рівні, а в окремих випадках, як суспільне явище в цілому. Окрім економічного й юридичного аспекту власності виділено соціальний, психологічний, політичний і національний аспекти та сформульовано висновки про необхідність розвитку відносин власності за умови виваженого політичного й економічного регулювання.

Найчастіше вітчизняна наука використовує роботи російських учених (В. Грігор’єва, І. Остріної, О. Руднєва, В. Бандуріна, В. Касаткіна, І. Ядрової), оскільки висновки, зроблені ними, у багатьох аспектах відображають ситуацію, що характерна і для України, – необхідно сформувати довгострокову стратегію соціально-економічного розвитку, у якій ключова роль відводиться концепції упорядкування й утвердження системи відносин власності, що має враховувати національно-історичні особливості та соціальні досягнення минулого. Вітчизняні науковці (В. Алексеєв, В. Бабаєв, О. Гриневецька, В. Кубліков Л. Мельник, М. Чечетов) розкриваючи власність у контексті державно-управлінських відносин зазначають, що ключовим чинником детермінації їх змісту є саме відносини власності. Вони визначають основні риси й цілі управління, а інститут державного устрою набуває певних ознак, оскільки власність, що перебуває у розпоряджанні органу управління, виступає одним із механізмів, за допомогою якого відбувається управління територіальним розвитком.

Різноманіття підходів і певна фрагментарність у визначенні власності зумовила необхідність узагальненого формулювання зазначеної дефініції в рамках науки державного управління як сукупності майнових прав і відносин, які регулюються державою через відповідні інституції. Особливим видом таких відносин є ті, що пов’язані з управлінням державною власністю.

З’ясовано, що державна власність виступає важелем державного управління щодо стабілізації й розвитку соціально-економічної діяльності. На основі аналізу функцій державної власності та її актуальності щодо ефективного задоволення різноманітних сучасних потреб суспільства визначено, що управління державною власністю є процесом прийняття й реалізації управлінських рішень, спрямованих на ефективне використання, цільовий розвиток, трансформацію її об’єктів (зокрема, об’єктів нерухомості) для забезпечення виконання актуальних соціально-економічних завдань держави.

Нерухомість (будівлі і споруди, цілісні майнові комплекси підприємств, об’єкти незавершеного будівництва, об’єкти культурної спадщини) є особливим видом власності. На основі аналізу нормативно-правового забезпечення процесів управління ОНДВ встановлено, що різні законодавчі акти України містять іншу (відмінну) термінологію, яка визначає нерухомість (об’єкти нерухомості, нерухомі об’єкти та споруди, нерухомі речі, нерухоме майно, об’єкти нерухомого майна). Окрім того, у цивільному законодавстві України відсутній узагальнений перелік її об’єктів, що ускладнює ототожнення певного об’єкта з нерухомістю й обумовлює необхідність звернення до низки інших правових норм.

На сьогодні розроблено декілька варіантів концепції управління державною власністю (зокрема ОНДВ), які відображені у Концепції політики Кабінету Міністрів України щодо управління об’єктами державної власності, програмах діяльності уряду, посланнях Президента України до парламенту. У них фрагментарно відображені мета й основні завдання, принципи здійснення політики управління об’єктами державної власності, шляхи реалізації, наслідки й ризики. Втім найбільшим недоліком даних варіантів концепції є недостатнє наукове забезпечення, що, зокрема, не виключає ризиків блокування державно-управлінських рішень.

Наголошено, що інституційне забезпечення процесу державного управління ОНДВ здійснюється за участю законодавчої, виконавчої та судової влади. Визначальна роль при цьому належить органам виконавчої влади: Кабінету Міністрів України (встановлення загальних норм і виконання ролі головного суб’єкта, який здійснює від імені держави управління ОНДВ); органам виконавчої влади, до яких відносяться міністерства, інші центральні органи державного управління (серед них ключова роль належить Фонду державного майна України, який здійснює державну політику у сфері приватизації й оренди державного майна та загальні управлінські процедури щодо ОНДВ); місцевим органам виконавчої влади, до яких відносяться, насамперед, місцеві державні адміністрації та територіальні органи відповідних центральних органів виконавчої влади на місцях (зокрема, регіональні відділення Фонду державного майна України). Водночас, відсутність чіткого розмежування повноважень між “гілками” влади, статус і субординація окремих суб’єктів управління, ставить розподіл ОНДВ у залежність від змін політичної кон’юнктури.

Удосконалено концептуальні основи управління ОНДВ у частині систематизації принципів державного управління такими об’єктами. Виділено загальні (комплексність і системність, ефективність, відкритість, наукова обґрунтованість, безпечність, відповідальність і професіоналізм, багатогранність форм і методів управління) та часткові (рівність форм власності, об’єктний підхід до управління, оптимальне використання, баланс інтересів, соціальна спрямованість, адекватність розвитку об’єктів нерухомості) принципи. Часткові принципи доповнено принципом “збереження критичної інфраструктури”, який визначає функціональну доцільність для гарантування безпечного розвитку (з використанням певних ОНДВ) конкретної території.

У другому розділі – “Аналіз системи та механізму управління об’єктами нерухомості державної власності” – розкрито систему управління ОНДВ, здійснено аналіз механізму державного управління такими об’єктами та його методичного забезпечення.

Визначено, що система державного управління ОНДВ, окрім суб’єктів та об’єктів управління, містить такі основні структурні елементи: функціональні підсистеми (планування, моніторинг, аудит, облік і контроль), які забезпечують реалізацію загальних і конкретних функцій управління; підсистеми забезпечення (нормативно-правового, організаційного, фінансового, обліково-аналітичного, кадрового й інформаційного); механізм управління. Встановлено, що така система характеризується специфічними особливостями: неоднозначність мети та динамічність процесу управління ОНДВ (економічна мета – збільшення доходів держави – не може бути абсолютним орієнтиром в управлінні такими об’єктами, оскільки держава повинна створювати належні матеріальні умови для стабільного відтворення суспільних благ, забезпечувати реалізацію актуальних соціальних проектів і, відповідно, часто ухвалювати завідомо неефективні (щодо прибутку) управлінські рішення); неоптимальність структури управління; конфліктність і нерівнозначність умов, за яких реалізуються управлінські рішення щодо певних ОНДВ, а також законодавчої та нормативної невизначеності. Це актуалізує необхідність формування та запровадження в Україні єдиної науково обґрунтованої системи управління ОНДВ у структурі загальнодержавної системи управління власністю, що сприятиме досягненню цілей і пріоритетів, для реалізації яких вона розроблена, раціональному використанню бюджетних коштів і збільшенню надходжень до державного бюджету, підвищенню якості життя населення, інтеграції у світовий економічний простір.

З’ясовано, що механізм державного управління ОНДВ – це система, яка призначена для досягнення поставлених цілей, що має визначену структуру, методи (організаційні, економічні, соціально-психологічні), важелі (економічні, фінансові, правові), інструменти впливу на об’єкт управління (управлінські технології) з відповідним правовим (закони, укази Президента України, постанови уряду, накази, листи міністерств і відомств), нормативним (інструкції, стандарти, норми та нормативи, методичні вказівки) й інформаційним забезпеченням (засоби масової інформації, статистичні збірники, Інтернет). Обґрунтовано, що такий механізм доцільно розглядати в аспекті управління конкретними процесами: реформування форм і відносин власності (приватизація, націоналізація (реприватизація), перехід ОНДВ у комунальну власність і навпаки); управління діяльністю об’єктів державної власності (надання ОНДВ у оренду, концесію, безпосереднє використання таких об’єктів органами управління); реструктуризації, створення, ліквідації майнових об’єктів (розвиток ОНДВ, відновлення втрачених об’єктів, у тому числі й тих, на які не зафіксовані права власності, ліквідації ОНДВ у зв’язку з утратою практичної цінності).

Підтверджено, що процеси приватизації в Україні 1992-2010 рр. характеризувалися непослідовністю та низкою недоліків (недосконалість профільного законодавства, неузгодженість стратегічних цілей і завдань приватизації з концепцією здійснення соціально-економічних реформ, відсутність нової державної програми приватизації). Довготривалими та складними є процедури передачі в оренду ОНДВ, орендовані об’єкти використовуються з численними порушеннями, затягуються судові розгляди щодо проблемних взаємовідносин між суб’єктами орендних відносин, а державний бюджет втрачає значні суми орендних платежів. Концесії є досить новою практикою для України, тому через відсутність досвіду й професійних умінь щодо укладання концесійних договорів і управління концесіями вони використовуються досить обмежено.

Існують випадки упущення важелів державного управління ОНДВ. При цьому втрачаються “нічиї” ОНДВ через доведення їх у стан непридатності, або ж несанкціонована зміна власника, яка підпадає під категорію “розкрадання” державного майна, чи використання таких об’єктів у сумнівних корпоративних інтересах певної державної організації. Це підтверджує актуальність формування ефективного комплексного механізму державного управління ОНДВ.

Установлено, що пакет методичного забезпечення механізму управління ОНДВ потребує доопрацювання. Зокрема, у наявних методичних рекомендаціях відсутній чіткий опис критеріїв і показнику моніторингу ефективності використання певних ОНДВ, конкретних інструментів оцінки ефективності управління такими об’єктами й здійснення управлінських функцій суб’єктами управління. Визначено, що для отримання об’єктивної оцінки вказані критерії і показники необхідно згрупувати та проранжувати з урахуванням їх значимості й функціональних особливостей і характеристик певних ОНДВ. Це запобігатиме малоефективним контрольним заходам і сприятиме об’єктивній оцінці управління такими об’єктами.

У третьому розділі – “Напрями вдосконалення механізму управління об’єктами нерухомості державної власності” – розглянуто основні аспекти формування комплексного механізму державного управління ОНДВ, а також обґрунтовано доцільність застосування методології інтегрованих описів в управлінні такими об’єктами.

Доведено необхідність розробки адекватної моделі, яка б описувала механізм державного управління ОНДВ із найбільш повним урахуванням зовнішніх і внутрішніх чинників та динаміки їх змін. Це повинна бути формалізована модель, яка б відображала комплексний механізм державного управління ОНДВ, що сприяло б оптимізації використання цих об’єктів за видами та характерними функціональними ознаками, забезпеченню надходжень до державного бюджету за рахунок ефективного використання таких об’єктів, створенню сприятливих умов для розвитку ринкових відносин у майновій сфері тощо.

Установлено, що комплексний механізм державного управління ОНДВ є багатоцільовою системою, яку становлять правовий, фінансово-економічний, організаційний і мотиваційний механізми державного управління (рис.). Формування такого механізму доцільно здійснювати, дотримуючись певних принципів: цілеспрямованість; комплексність і системність управління; вимірюваність; безперервність і надійність; цілісність і сумісність; несуперечливість законам управління.

Комплексний механізм державного управління ОНДВ сприятиме забезпеченню цілеспрямованого інформаційного обміну між суб’єктами власності й управління, а процес взаємодії з інформаційним потоком містить певні інформаційні зв’язки, які властиві послідовно-ітераційному процесові.