УПРАВЛІННЯ ЗБРОЙНИМИ СИЛАМИ УКРАЇНИ: МЕХАНІЗМИ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ЕФЕКТИВНОСТІ Автореферат

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційної роботи, сформульовано гіпотезу, визначено мету і завдання дослідження, його об’єкт, предмет і методи, ступінь наукової розробленості теми, розкрито наукову новизну і практичне значення отриманих результатів, визначено особистий внесок здобувача, подано інформацію про апробацію і впровадження результатів дослідження, відомості про публікації з теми дисертаційної роботи, зазначено структуру дисертації та її обсяг.

У першому розділі – «Теоретико-методологічні основи дослідження механізмів забезпечення ефективності управління Збройними Силами» – визначено ступінь дослідженості обраного предмету дослідження і обґрунтовано вибір напрямів наукової розвідки; конкретизовано сутність ключових понять дослідження: «ефективність», «територіальна оборона», «механізм забезпечення ефективності організації та управління територіальної оборони», «демократичний цивільний контроль»; здійснено порівняльний аналіз форм здійснення цивільного контролю; уточнено критерії та методи аналізу ефективності управління Збройними Силами.

Методологічною основою для теоретичного розгляду зазначених завдань стали: фундаментальні положення теорії державного управління, узагальнені і розроблені В. Бакуменком, В. Князєвим, В.Козбаненком, В.Мартиненком, П.Надолішнім, Г.Одинцовою, Л.Сморгуновим; державного управління й права: В.Б. Авер’яновим, Г.В. Атаманчуком, Н.Р.Нижник, В.В Цвєтковим; дослідження із розв’язання комплексної проблеми забезпечення національної безпеки: О.С.Бодруком, В.Ю.Богдановичем, В.П.Горбуліним, А.Б.Качинським, В.І.Мунтіян, Г.М.Перепелицею, У.Дж.Перрі, І.С.Романченко, О.Г.Шекерою, В.П.Шкідченком; теоретичні засади та механізми державного управління військовими формуваннями воєнної організації Ю.Даником, А.Гриценком, С.Нечхаєвим, В.Телелим, В.Шамраєм. А також кандидатські та докторські дисертаційні дослідження українських вчених: Г.П.Ситника, А.І.Семенченка, В.В.Говорухи, У.В.Ільницької, Г.В.Єфімова, О.М.Мельник, В.О.Шевельова, в яких розглянуто питання формування, функціонування та удосконалення воєнної організації держави, цивільно-військові відносини та проблемні аспекти запровадження цивільного контролю.

Аналіз показав, що рівень загроз у воєнній сфері, порівняно з часами «холодної війни», значно знизився, що певним чином позначилося і на процесах, пов’язаних з воєнною реформою в Україні, становлення та розвитку системи державного управління Збройними Силами. Це потребує постійного оцінювання обсягу завдань, які, з огляду на глобалізаційні виклики, можуть виникнути перед Збройними Силами у випадку війни, а також враховувати необхідність підтримання оборонної достатності за мирних часів.

З врахуванням того, що існує розбіжність поглядів науковців щодо визначення поняття оборонної здатності (достатності) держави було здійснено його уточнення як із теоретичних, так і практичних позицій. Доцільним є наступне визначення: «оборонна достатність держави – досягнення збалансованості між рівнем гарантованого забезпечення воєнної безпеки держави та її економічними можливостями з метою створення умов для повного виконання Стратегічного замислу та Стратегічного плану застосування Збройних Сил».

Обґрунтовано, що в умовах обмеженості ресурсів можливо і доцільно розглядати поняття «ефективність державного управління в системі забезпечення обороноздатності держави» як співвідношення між досягнутими (не досягнутими, частково досягнутими) цілями і результатом (тобто досягнення чітко визначеного рівня оборонної достатності країни) з урахуванням витрачених ресурсів і стандартів державних послуг.

Основним результатом управлінської діяльності є рішення, і саме вони, як продукт діяльності, можуть бути покладені в основу критеріїв ефективності. В оборонній сфері ефективність державних рішень можна виміряти, використовуючи такі показники, як питома вага військових витрат у ВВП країни, кількість зайнятих у Збройних Силах до всього населення України, оцінка професійної кваліфікації військовослужбовців, оцінка структури Збройних Сил, вогнева міць, оцінка виконання програм реформування Збройних Сил, відповідність наслідків реалізованих управлінських рішень і таке інше по відношенню до результату – забезпечення оборонної достатності країни. Остання повинна мати чіткі визначення, критерії, показники.

Аргументовано, що використання положень теорії нечітких множин є найбільш раціональним та адекватним підходом для оцінки ефективності державного управління Збройними Силами та їх реформування, який може бути використаний при проведенні постійного та періодичного моніторингу функціонування та розвитку ЗСУ. Вказана методологія враховує використання дельфійського методу експертних оцінок у поєднанні з бальними та інтервальними оцінками, допускає зручні, якісні, лексичні оцінки та вирішує проблему розмірності різнорідних даних та показників, а також допускає використання певних принципів теорії ймовірностей.

Аналіз зарубіжного досвіду показує, що цивільно-військові відносини (ЦВВ) знаходять своє відображення у таких формах, як: цивільна підтримка військових; цивільно-військове співробітництво між військовими та цивільними суб’єктами, що не мають владних повноважень; здійснення демократичного цивільного контролю. Відповідно, методами, які забезпечуєть ефективність цивільно-військових відносин, доцільно визнати: публічну звітність; аналіз висвітлення проблем ЦВВ засобами масової інформації; аналіз громадської думки; аналіз звернень громадян; аналіз результатів виборів на загальнодержавному та територіальному рівнях. Вони ґрунтуються на принципах гласності та відкритості, прозорості діяльності Збройних Сил України.

Виявлено, що упорядкованість цивільно-військових відносин, їх відповідність сучасним умовам трансформації українського суспільства потребують більш детального розгляду демократичного контролю над сектором безпеки, який поєднує в собі практично всі елементи громадянського контролю та політичного контролю. Найбільш поширеними західними моделями цивільного контролю є служба уповноваженого в справах військовослужбовців, спеціальна незалежна контрольна інспекція, яка представляє собою цивільно-військовий інститут.

Територіальна оборона – це система заходів (правових, військових, організаційних, економічних, інформаційних) взаємоузгоджених за цілями, місцем і часом, спрямованих на підвищення готовності та здатності всіх суб’єктів цивільно-військових відносин до оборони та захисту національних інтересів держави. На шляху створення і розвитку системи державного управління територіальної оборони слід враховувати ряд чинників:

· централізованість управління з чіткою ієрархією, що забезпечується системою органів управління (військових і державних), системами пунктів управління та зв’язку;

· включеність збройних сил у ліквідацію наслідків аварій, катастроф і стихійних лих на території держави;

· мінімально необхідний рівень чисельності національних збройних сил (із наявністю в їх складі високоманевреного компоненту).

Механізм забезпечення ефективності організації та функціонування територіальної оборони є сукупністю взаємопов’язаних елементів (цілей, функцій, заходів, методів), практичне втілення яких знаходить відображення в управлінських рішеннях, спрямованих на захист національних інтересів.

Таким чином, узагальнюючий аналіз вітчизняної та зарубіжної літератури переконує в необхідності розробки механізму забезпечення ефективності управління Збройними Силами та обґрунтування його складових, що буде сприяти зміцненню обороноздатності України.

У другому розділі роботи – «Сучасний стан реформування Збройних Сил України: ефективність управління» – на основі дослідження етапів та напрямків реформування, здійснення заходів структурної перебудови виявлено фактори впливу на ефективність функціонування ЗСУ, здійснено обґрунтування показників та критеріїв, структури військових витрат, проаналізовано механізм управління територіальною обороною країни та визначено проблемні питання його функціонування.

На основі теорії нечітких множин, в процесі визначення інтегральної оцінки рівня ефективності реформування ЗСУ та механізму управління, проведено співставлення досягнутих результатів з цільовими орієнтирами та завданнями програм розвитку ЗСУ на період до 2005 р. і на період 2006-2011 рр. Аналіз показав, що внаслідок здійснення заходів структурної перебудови Збройних Сил, найсуттєвіші зміни відбулися в:

· управлінні кадрами: комплектування основних керівних посад Міністерства оборони України переважно цивільним персоналом, що відповідає принципам демократичного цивільного контролю над Воєнною організацією держави;

· забезпеченні мобілізаційними ресурсами (кардинальний перегляд процедури розподілу людських, фінансових, матеріально-технічних, озброєння);

· плануванні: здійснено перехід (від практики однорічного оборонного планування) до програмно-цільового методу стратегічного планування за стандартами НАТО;

· реалізації принципу прозорості, підзвітності та достовірності в системі діяльності ЗСУ (щорічне видання «Білої книги»).

Це надало змогу підвищити ефективність управління військовими силами, вивільнити значні людські та матеріальні ресурси, створити необхідне підґрунтя для наступного етапу воєнної реформи та прискореної реалізації в Україні сучасної моделі Збройних Сил. Разом з тим, чіткого визначення не тільки воєнно-політичної орієнтації України, але й багатьох інших понять, категорій, стандартів в цей період сформульовано не було, що ускладнювало (і ускладнює сьогодні) процес реформування та розвитку ЗСУ, знижує якість оборонних послуг та ефективність контролю за використанням ресурсів. Спостерігається певне сповільнення чи навіть призупинення темпів військової реформи як через брак коштів, незавершеність політичної, адміністративної, бюджетної, податкової, антикорупційної, судової реформ в цілому, так і не вирішеність проблемних питань формування адміністративно-політичного управління ЗСУ та встановлення цивільного контролю за діяльністю зокрема.

Для аналізу ефективності механізму управління обороною країни, розвитку та реформування ЗСУ, проведено опитування методом експертного інтерв’ю в два етапи, під час яких визначалися основні стратегічні фактори (напрями реформування), які формують рівень ефективності та реформованості системи державного управління: в сфері військової безпеки держави (суб’єкту управління) та власне управління ЗСУ (об’єкту управління).

Отримані результати свідчать про те, що найбільший вплив на ефективність функціонування ЗСУ чинять 3 фактори: розвиток озброєння та військової техніки і забезпеченість ними; реформування та розвиток системи управління ЗСУ; соціальне забезпечення військовослужбовців. Оцінка результатів реформування за окремими напрямами показала розбіжність поглядів у різних категорій: військовослужбовці незадовільно оцінили реформування територіальної оборони; науковці – антикорупційні заходи в сфері управління ЗСУ; представники громадських організацій (до них приєдналися і науковці) досить низько оцінили умови, створені органами влади для виробництва новітньої техніки та озброєнь.

Формалізація виміру ефективності реформування та розвитку ЗСУ відбувається і шляхом співставлення відносних показників: процент виділення коштів на реформування та процент виконання завдань програми реформування згідно оцінок експертів. Оптимізація структури військових витрат потребує оборонного бюджету, сформованого на програмно-цільовій основі та передбачає видатки на утримання особового складу (50 %), бойову підготовку (25 %) та матеріально-технічне забезпечення (25 %). Зроблено висновок, що для прийняття адекватних та ефективних рішень на державному рівні в сфері забезпечення обороноздатності країни слід використовувати об’єктивні показники та критерії, зокрема – реальний обсяг ВВП країни, реальний рівень заробітної плати в економіці, дані про оптимальну структуру фінансування військових витрат.

Результати обстеження та аналізу механізму управління територіальною обороною країни переконливо свідчать, що існуюча правова база, в цілому, регламентує порядок підготовки територіальної оборони держави та розгортання системи управління, визначає необхідний комплекс загальнодержавних і військових заходів з метою переведення держави, її економіки, Збройних Сил і інших військових формувань на функціонування в умовах особливого періоду у разі виникнення загрози незалежності і територіальній цілісності України. Разом з тим, система управління територіальної оборони на регіональному рівні (у ланці зона – район територіальної оборони) має суттєві недоліки і неспроможна ефективно функціонувати через нечітку визначеність у законодавчих актах обсягу обов’язків і повноважень місцевих органів державної влади в сфері територіальної оборони під час її підготовки у мирний час та з початком розгортання у особливий період. А також неконкретну регламентованість структури взаємовідносин і розмежування функцій між місцевими органами державної влади, місцевого самоврядування та військовими органами управління; непродуману та безперспективну практику скорочення та об’єднання місцевих органів військового управління; невизначеність (з боку Кабінету Міністрів України) порядку фінансування заходів територіальної оборони на регіональному рівні.

Таким чином, проведений аналіз сучасного стану реформування Збройних Сил України свідчить про необхідність подальшого удосконалення механізму забезпечення ефективності управління, розробку практичних заходів щодо упорядкованості цивільно-військових відносин, зокрема впровадження апробованих світовою практикою методів цивільного контролю.

У третьому розділі – «Комплексний механізм забезпечення ефективності управління Збройними Силами України» – визначено складові удосконалення механізмів забезпечення ефективності управління територіальною обороною на регіональному рівні та цивільно-військових відносин, обґрунтовано доцільність запровадження цивільного контролю «європейського зразка», надано рекомендації щодо внесення організаційних та нормативно-правових змін та запропоновано модель комплексного механізму.

Акцентуючи увагу на тому, що існує ряд державних структур та дорадчих органів (входять до воєнної організації держави), які при удосконаленні їх діяльності можуть забезпечити ефективну координацію та узгодженість роботи всіх структур, запропоновано принципову схему розподілу координаційних та дорадчих функцій, адміністративного управління та територіальної оборони, яка серед суб’єктів управління включає й Раду національної безпеки і оборони як координаційний орган. Запропоновано створити урядовий комітет, який би здійснював підготовку і узгодження рішень у відповідності зі стратегією державної політики в Збройних Силах.

Згідно з прийнятим визначенням ефективності діяльності органів державної влади аргументовано необхідність максимальної формалізації цілей та введення критеріїв і стандартів державних послуг у сфері оборони. Це надасть змогу оцінити ефективність використання ресурсів, виділених суспільством для здійснення державного управління в тій, чи іншій сфері і персоналізувати відповідальність за прийняті рішення, виконання заходів, планів, програм військового будівництва та розвитку ЗСУ.

З’ясовано, що удосконалення механізму забезпечення ефективності управління територіальною обороною потребує внесення змін у організаційну побудову органів управління і пунктів управління. Для цього визначено основні складові пункту управління начальника зони територіальної оборони за функціональним призначенням, із врахуванням переваг схеми їх зміни. Запропоновано алгоритм роботи штабу і начальника зони територіальної оборони – голови обласної державної адміністрації при прийнятті рішень в ході підготовки територіальної оборони.

Нормативно-правова база, що регламентує порядок підготовки, розгортання і функціонування системи управління територіальної оборони, потребує уточнення. А саме надання права головам обласних державних адміністрацій – начальникам зон територіальної оборони, визначати кількість районів територіальної оборони в області (зоні ТрО) своїм розпорядженням. Критеріями має слугувати: площа території зони територіальної оборони (області); кількість адміністративно-територіальних одиниць; кількість важливих об’єктів територіальної оборони та об’єктів, що становлять потенційну загрозу для цивільного населення; наявність ділянок державного кордону та можливість проникнення крізь нього на територію України нелегальних мігрантів, контрабанди, зброї і вибухових речовин; розвиток мережі комунікацій на території зони та інші фактори.

Забезпечення сталого функціонування, розвитку та реформування ЗСУ передбачає суттєве удосконалення програмно-цільового підходу: розроблення програм із використанням методів проектного менеджменту; чіткого визначення критеріїв і показників результативності і ефективності виконання програм, механізму контролю та відповідальності за їх виконанням; включення тимчасової виконавчої ланки.

Різні сценарії економічного розвитку України в найближчі 10 років відкривають і різні можливості для фінансування військових витрат. Це зумовило необхідність виконання розрахунків фінансового забезпечення реформування та розвитку ЗСУ на період до 2018 р. з врахуванням помірного показника інфляції в залежності від сценаріїв розвитку економіки та рівня витрат на оборону.

На основі аналізу підходів до переходу та організації комплектування збройних сил за контрактом, визначено доцільність їх комплектування за змішаним принципом, яке має здійснюватися поетапно, без фіксованої дати – у міру фінансової і організаційної готовності.

На думку автора, механізм забезпечення ефективності цивільно-військових відносин зумовлює необхідність законодавчого закріплення переліку адміністративних посад у Міністерстві оборони та інших структурах військової організації, що відповідають за служби забезпечення, планування та тилу, які повинні посідати цивільні особи. А взаємна зацікавленість та узгоджена діяльність військових та цивільних структур потребує законодавчого закріплення функцій цивільних організацій, що досліджують різні аспекти діяльності військової організації, можливості виступати в ролі експертів та радників як представників виконавчої, так і законодавчої влади. Також визначено, що дієвим механізмом оптимізації та демократизації цивільно-військових відносин є інститут PR Збройних Сил, технології застосування якого забезпечують ухвалення оптимальних політичних рішень; формування позитивного іміджу – забезпечує легітимацію функціонування силової структури, підтримку стратегічного курсу Збройних сил як громадськістю України, так і міжнародною спільнотою.

Доведено, що створення повноцінної системи цивільного контролю за сектором безпеки «європейського зразку» здійснюється через засоби масової інформації, діяльність недержавних, громадських організацій, реалізацію прав, свобод і обов’язків громадян у відносинах із Збройними Силами та іншими військовими формуваннями. В Україні це потребує здійснення: контролю та участі законодавчої влади у військовій політиці (відкритість бюджетного процесу); існування інституту цивільних міністрів: оборони, внутрішніх справ та голови СБУ; відкритості несекретної інформації з питань національної безпеки; допуску омбудсмена, преси та громадських організацій до нагляду за життєдіяльністю силових структур; проведення моніторингу (офіційного урядового, порівняльного (міжнародного, по країнах), неурядового. Це надасть змогу більш ефективно здійснювати облік стану та використання ресурсів держави, а за таких умов і ефективно здійснювати оборонне планування та впроваджувати оптимальні рішення.

Таким чином, механізмами забезпечення ефективності управління Збройних Сил є: механізм забезпечення ефективності управління територіальною обороною, механізм забезпечення ефективності цивільно-військових відносин. А також застосування інноваційних технологій та високотехнологічних елементів і систем, організація комплектування збройних сил за змішаним принципом, механізми залучення і відновлення (відшкодування) ресурсів силових структур при виконанні завдань під час забезпечення громадської безпеки та ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій на територіальному рівні управління.