ВІДОМЧИЙ КОНТРОЛЬ В ОРГАНАХ ВНУТРІШНІХ СПРАВ УКРАНИ ЯК ФУНКЦІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ Автореферат

У Вступі визначено актуальність теми дисертаційного дослідження, встановлено її зв’язок з науковими програмами та темами, визначено мету, завдання, об’єкт, предмет і методи дослідження, обґрунтовано наукову новизну і практичне значення отриманих результатів, подано відомості щодо апробації та публікації результатів дослідження, його структури та обсягу.

Розділ 1 «Відомчий контроль в органах внутрішніх справ України: загально-правова характеристика» присвячено встановленню поняття, основних засад, мети, форм і методів відомчого контролю в органах внутрішніх справ України з позиції визначення такого однією з функцій державного управління.

Підрозділ 1.1 «Місце відомчого контролю в структурі функцій державного управління та його види» присвячено визначенню критеріїв виділення різних видів функцій державного управління та встановленню місця відомчого контролю в структурі таких функцій.

Підтримано позицію розмежування категорій «функції державного управління» і «управлінські функції державного органу» під час визначення справедливості твердження: функції державного управління втілюються через здійснення управлінських функцій апаратом держави. Таким чином, доведено, що абстрактно державне управління здійснюється державою, являючи собою діяльність за певними напрямками, які в сукупності характеризують функції державного управління. Фактично державне управління здійснюється системою органів держави, з яких кожен призначений реалізувати певний аспект державного управління за одним або кількома напрямками.

Обґрунтовано, що відомчий контроль в органах внутрішніх справ України являє собою одну з основних загальних внутрішніх функцій державного управління, що вказує на адміністративно-правову природу цього різновиду повсякденної внутрішньоорганізаційної діяльності конкретних різного рівня вертикально підпорядкованих структурних елементів системи органів внутрішніх справ, а, отже, віднесення її правового регулювання до сфери дії адміністративного права на противагу пропозиціям правового регулювання внутрішнього управління, включаючи відомчий контроль, нормами трудового права, як це відбувається нині, але справедливо визнається вадою сучасного стану розвитку державного управління в Україні.

Визначено, що відомчий контроль в органах внутрішніх справ як структурний елемент системи загальних внутрішніх функцій державного управління має певні різновиди, групування яких відбувається за певними критеріями. Зокрема, залежно від кола контрольованих видів діяльності запропоновано розрізняти контроль суцільний і вибірковий. За стадією виконання об’єктом підконтрольного рішення виділено попередній (попереджувальний або ж превентивний), поточний (оперативний або проміжний) і наступний (остаточний) відомчий контроль. За часом здійснення внутрішньовідомчий контроль розділено на постійний та тимчасовий. За прийомом контролю виділено інформаційний відомчий контроль, фактичний і документальний. За предметом внутрішньовідомчий контроль поділено на відомчо-процесуальний та організаційно-відомчий контроль в органах внутрішніх справ. За відкритістю внутрішньовідомчий контроль в органах внутрішніх справ розділено на гласний та негласний.

Підрозділ 1.2. «Мета та завдання відомчого контролю в органах внутрішніх справ України» присвячено визначенню мети й завдань контролю в органах внутрішніх справ України як прогностичного.

Задля вдосконалення внутрішньовідомчої контрольної діяльності в системі органів внутрішніх справ як складової контрольної діяльності держави в цілому першочерговим завданням у цьому напрямку визначено переорієнтацію усіх суб’єктів контролю на прогностичний контроль, метою якого є коригування системи і всіх її елементів задля підвищення ефективності і результативності функціонування такої.

Для всіх різновидів внутрішньовідомчого контролю в органах внутрішніх справ загальними (як обов’язковими – завжди наявні під час здійснення внутрішньовідомчої контрольної діяльності, так і факультативними − вирішуються у випадку наявності фактичних передумов у розвитку системи та всіх її елементів) повинні бути наступні завдання: обстеження підконтрольної системи і всіх її елементів задля визначення фактичного стану розвитку; оцінка фактичного розвитку системи і всіх її елементів відповідно до заданих значень розвитку (плану, програми, прогнозу тощо) шляхом порівняльного аналізу; вжиття заходів для найбільш оперативного, повного, якісного, всебічного і доцільного розвитку системи та всіх її елементів; попередження неналежного розвитку, затримки у розвитку чи відсутності розвитку системи і всіх її елементів шляхом попередження діянь, що можуть виступити потенційною загрозою порушень норм права чи норм розвитку системи, є стримуючими чинниками такого розвитку, недоцільні для здійснення, здійснюються неякісно; виявлення відхилень системи і всіх її елементів від заданих значень розвитку; вжиття заходів з метою припинення діянь, що порушують норми права чи норми розвитку системи, є стримуючими чинниками такого розвитку, недоцільні для здійснення, здійснюються неякісно; вжиття заходів з метою повернення системи та всіх її елементів до запланованого шляху розвитку, включаючи можливе примусове повернення; вжиття заходів для притягнення або притягнення до відповідальності винних у вчиненні діянь, що порушили норми права чи норми розвитку системи, були стримуючими чинниками такого розвитку, були недоцільними чи здійснювалися неякісно; розробка програми покращення ефективності та результативності функціонування системи і всіх її елементів.

Підрозділ 1.3 «Методи та форми відомчого контролю в органах внутрішніх справ України» присвячено визначенню понять форми та методів відомчого контролю, розкриттю їх сутності відносно відомчого контролю в органах внутрішніх справ України.

На сьогодні продовжуються зміни і триває пошук методів (як можливостей впливу суб’єктів на об’єкти за допомогою сталих поєднань способів і прийомів державного управління) і форм (зовнішній зміст методів управління) державного управління, розпочаті у 60-х рр. XX ст. у рамках боротьби з бюрократичним адміністративних апаратом, які набули додаткового імпульсу з проголошенням незалежності України. Йдеться переважно про відмову від значної частини адміністративних методів та їх вилучення з числа методів державного управління як рудиментів старого устрою. Доведено, що надто радикальні прагнення у цій сфері не є доцільними, адже ігнорування цього різновиду методів державного управління сприяє виникненню й поглибленню кризових явищ у громадському й державному житті. Інша річ, що обмеження лише адміністративними методами досягнення цілей і здійснення державного управління в умовах ринкової економіки, розбудови демократичної, правової, соціальної держави не є обґрунтованим. Тому на сьогодні слід дотримуватися позиції різноманіття методів відомчого контролю, серед яких, виходячи з конкретної ситуації, суб’єкт контролю самостійно обирає підходящий в конкретній ситуації, але завжди виходячи з власної компетенції, враховуючи специфіку об’єкта і предмета контролю, час здійснення такого, конкретні завдання та інші змінні в кожному конкретному випадку здійснення відомчого контролю чинники.

Обґрунтовано, що відомчий контроль в органах внутрішніх справ сьогодні здійснюється у наступних формах: 1) безпосередня перевірка виконавців керівниками органів внутрішніх справ та структурними підрозділами внутрішнього контролю певної спрямованості, різновидами якої є: інспектування, огляд, оцінка (ефективності, якості, стану збереження, управління, ступеня виконання тощо), аналіз проектів наказів та інших документів, пов'язаних із використанням бюджетних коштів, внутрішній аудит, моніторинг виконання (врахування) рекомендацій за результатами проведення внутрішнього аудиту, інвентаризація; 2) ознайомлення зі статистичною звітністю, яка надходить із підконтрольного органу (підрозділу); 3) ознайомлення з виконанням управлінських рішень; 4) ознайомлення з витягами з банків даних ІІПС щодо фактів внесення, обробки, отримання інформації, виконання запитів користувачами стосовно об'єктів обліку ІІПС, зафіксованих у системних журналах реєстрації роботи користувачів таких ІІПС.

Підрозділ 1.4 «Основні засади (принципи) відомчого контролю в органах внутрішніх справ України» присвячено визначенню поняття, доцільних способів фіксації та переліку принципів відомчого контролю в органах внутрішніх справ України.

Загальними принципами контролю, включаючи відомчий контроль в органах внутрішніх справ України, закріпленими в Конституції України, визначено: пріоритет прав і свобод людини, що передбачає обов'язок державних службовців визнавати, дотримуватися, гарантувати і захищати права і свободи людини і громадянина (ст. 3 Конституції України); відповідальності держави за свою діяльність перед людиною (ст. 3 Конституції України) - конкретизується стосовно державної служби у принцип відповідальності державних службовців за підготовлювані й прийняті рішення, невиконання або неналежне виконання своїх посадових обов'язків; принцип здійснення державної влади народом України (ст. 5 Конституції України); єдність державної влади під час її поділу на законодавчу, виконавчу й судову (ст. 6 Конституції України); верховенства права (ст. 8 Конституції України) - верховенства Конституції України над законами України та іншими нормативними правовими актами, посадовими інструкціями під час виконання державними службами посадових обов'язків та забезпечення їх прав; діяльності державних органів, органів місцевого самоврядування, їх службовців на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України (ст. 19 Конституції України); гарантованості прав і свобод людини з метою неможливості їх відчуження, порушення, скасування (ст. 21–23 Конституції України).

До організаційних та функціональних принципів відомчого контролю, які запропоновано включати до тих актів Міністерства внутрішніх справ України, відповідно до яких буде здійснюватись (чи здійснюється на сьогодні, але положення щодо принципів у них відсутні) відомчий контроль певного виду, віднесено: 1) організаційні принципи: галузевий принцип; лінійний принцип; функціональний принцип; диференціацію і фіксування форм і методів відомчого контролю; 2) функціональні принципи: об'єктивність; повнота; систематичність; здійснення системно з використанням усіх контрольних засобів; оперативність; результативність; відповідальності контролюючого органу; взаємодії суб’єктів відомчого контролю; принцип зворотних зв'язків, які виникають у процесі будь-якої взаємодії суб'єкта і об'єкта в системі управління.

У розділі 2 «Сутність організаційно-відомчого контролю в органах внутрішніх справ як напрямку управлінської діяльності» здійснено суб’єктно-об’єктну характеристику відомчого контролю в органах внутрішніх справ України, визначено стадійність такого процесу та охарактеризовано найбільш використовувані форми.

Підрозділ 2.1 «Суб’єктна характеристика відомчого контролю в органах внутрішніх справ України» присвячено окресленню кола тих суб’єктів, що здійснюють контроль в органах внутрішніх справ України, здійснено класифікацію таких суб’єктів.

Суб’єктами відомчого контролю в системі ОВС України визнано структури цієї системи (з індивідуальним та колективним членством), для яких хоча б одним з основних чи додаткових завдань є здійснення завдань (одного чи кількох) відомчого контролю. Виходячи з такого трактування суб’єктів відомчої контрольної діяльності у системі органів внутрішніх справ України, запропоновано розмежовувати організаційно відокремлені структури системи, для яких функція відомчого контролю є однією з основних, та організаційно відокремлені структури системи, для яких функція відомчого контролю є додатковою відносно основних і забезпечувальних функцій органів внутрішніх справ. При цьому організаційно відокремлені структури системи, для яких функція відомчого контролю є однією з основних, поділено на індивідуальних суб’єктів (керівництво кожної з ланок системи ОВС України) та колективних суб’єктів (наприклад, Служба міністра; управління та відділи внутрішньої безпеки та ін.).

Підрозділ 2.2 «Об’єкт та предмет відомчого контролю в органах внутрішніх справ України» присвячено визначенню об’єктів і предметів відомчого контролю як розбіжних за змістом понять.

Об’єктами відомчого контролю визнано ті структури системи, стосовно яких суб’єкти відомчого контролю реалізують завдання такого. Під час розробки і вдосконалення структури системи ОВС України акцентовано увагу на необхідності враховувати доцільність безпосередньої підпорядкованості конкретного об’єкта контролю виключно одному суб’єкту контролю при дотриманні правила граничної чисельності таких об’єктів у 5–8 осіб у разі неоднорідності виконуваних підлеглими функцій; 10–12 осіб, якщо функції однорідні.

Суб’єктно-об’єктна характеристика є динамічною за рахунок змінюваності характеристик структур системи. Зокрема, суб’єкт відомчого контролю часто виступає одночасно і його об’єктом, коли мова йде про різні рівні системи чи різні види відомчої контрольної діяльності.

Службова діяльність кожного працівника будь-якої з ланок системи ОВС України, починаючи з МВС України і закінчуючи міськ-, рай-, лін- органами внутрішніх справ, являє собою в загальному розумінні предмет внутрішньовідомчого контролю в рамках цієї системи. При цьому і контрольна діяльність, якщо вона становить одну з основних функцій структури системи ОВС України, може бути предметом внутрішньовідомчого контролю. І в такому випадку суб’єкт контрольної діяльності набуде властивостей об’єкта для керуючого суб’єкта, але одночасно залишиться суб’єктом контролю для підпорядкованих йому об’єктів. Предметом відомчого контролю в ОВС України може бути і такий стан об’єкта контролю, коли йдеться про стан виконання конкретної функції.

У підрозділ 2.3 «Етапи здійснення відомчого контролю в органах внутрішніх справ України» здійснено характеристику стадійності відомчого контрольного процесу в органах внутрішніх справ України.

Етапи внутрішньовідомчого контролю в ОВС України як складові процесу випливу суб’єктів цього різновиду контрольної діяльності на об’єкти можна охарактеризувати у двох аспектах: стадії логічної послідовності та стадії функціонального призначення. З цих аспектів лише перший становить узагальнюючу характеристику відомчого контролю в ОВС України без необхідності урахування специфіки об’єктів контролю, що передбачає розбіжність суб’єктів, форм, методів, завдань контрольної діяльності.

Стадіями логічної послідовності внутрішньовідомчого контролю в ОВС України є організаційна (планування та підготовка контрольних заходів), центральна (аналітична), підсумкова, бажаною складовою якої повинна бути обліково-реєстраційна робота як передумова формування достовірних інформаційних ресурсів; контролю за виконанням рішень, пропозицій, вказівок та рекомендацій, які містяться у документі, що фіксує результати здійсненого контролю.

Підрозділ 2.4 «Безпосередня перевірка виконавців як найбільш розповсюджена правова форма відомчого контролю в органах внутрішніх справ України» присвячено визначенню найбільш розповсюдженої форми відомчої контрольної діяльності в органах внутрішніх справ України та її різновидів.

Безпосередні перевірки, незважаючи на їх переважно комплексний характер, що обумовлює складність, тривалість та трудомісткість такої форми відомчого контролю в ОВС України, є найбільш ефективними порівняно як із дистанційними перевірками, так і здійсненням відомчого контролю в інших формах, оскільки дозволяють не тільки виявити відхилення, помилки у предметі контролю, але й запобігти появі нових.

Безпосередні перевірки як форма відомчого контролю в ОВС України поділяються на певні різновиди: комплексне інспектування, наскрізна перевірка, цільова (спеціальна) перевірка, контрольна перевірка. Комплексне інспектування є загальним відомчим контролем. Наскрізні, цільові та контрольні перевірки можна віднести до спеціального відомчого контролю в ОВС України, що не вказує на позбавлення таких перевірок статусу комплексних.