Євстігнєєв А.С. Правове забезпечення вимог екологічної безпеки в процесі приватизації земель в Україні

Короткий зміст

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, визначаються його мета і завдання, об’єкт та предмет, висвітлюється методологічна та науково-теоретична основи дослідження, формулюється наукова новизна та практичне значення роботи, вказується її структура та обсяг, апробація результатів та публікації за темою дисертації.

Розділ І. „Теоретико-правові засади забезпечення вимог екологічної безпеки в процесі приватизації земель в Україні” складається з двох підрозділів. У підрозділі 1.1. „Юридична природа вимог щодо забезпечення екологічної безпеки в процесі приватизації земель в Україні” досліджуються юридична природа Вимог та приватизації земель, аналізуються пов’язані із використанням земель екогогічні ризики, а також формулюється визначення поняття „Вимоги”.

Відсутність законодавчого визначення понять „вимоги екологічної безпеки” та „Вимоги” зумовила звернення автора до аналізу загальномовного значення терміну „вимоги”. З точки зору семантики термін „вимога” означає норми, правила, які необхідно виконувати, пропозицію в категоричній формі зробити щось, потреби, запити, які хто-небудь або що-небудь має або ставить до когось, чогось, примусове наполягання. Наведене дало підстави дисертанту зробити висновок про те, що семантично термін „вимога” означає обов’язкові (імперативні) для виконання дії, які з юридичної точки зору являють собою не що інше, як обов’язки суб’єктів правовідносин. Вказаний висновок підтверджено розумінням поняття „вимоги”, яке наведено в юридичній літературі та в нормативно-правових актах різної юридичної сили. Отже, Вимоги на рівні об’єктивного права формалізуються та закріплюються в суб’єктивних обов’язках учасників земельно-приватизаційних правовідносин, при цьому можливість дотримання таких обов’язків при подальшому використанні земельної ділянки після приватизації повинна бути перевірена в процесі їх забезпечення.

Аналіз юридичної та економічної літератури, а також положень національного законодавства вказує на наявність принаймні двох основних підходів до розуміння приватизації земель: 1) як до оплатної або 2) безоплатної процедури передачі земельних ділянок державної і комунальної власності у приватну власність. Дисертант підтримує другий із наведених підходів, адже у випадку розуміння приватизації земель, як платної процедури, втрачається юридичне значення вказаного явища, тому що платна процедура фактично є тотожною іншим відомим правовим способам набуття права приватної власності на землі державної чи комунальної власності, передусім – купівлі-продажу. Очевидно, що за таких умов визнавати приватизацію землі окремим специфічним різновидом зміни (виникнення) форм власності на земельну ділянку немає підстав. Таке визнання є можливим лише за умови врахування такої обов’язкової ознаки приватизації земель, як безоплатність.

Приватизація земель у передбачених чинним законодавством України формах створює правові основи використання земельних ділянок на праві приватної власності. В свою чергу, таке використання, з огляду на якісні показники земель та специфіку діяльності, що здійснюється на них, продукує екологічні ризики. При цьому зроблено висновок про те, що основними їх різновидами є:

- ризик, пов’язаний з якісними (вмістом різноманітних небезпечних речовин, в тому числі хімічних, зокрема, пестицидів, агрохімікатів, радіонуклідів, ін., в ґрунті або інших елементах (піску, камінні, асфальті, ін.), з яких складається земельна ділянка) показниками конкретної земельної ділянки. При цьому конкретний вид діяльності, що здійснюватиметься на такій ділянці, може як мати, так і не мати значення в контексті прояву такого ризику;

- ризик, пов’язаний з діяльністю, що планується до здійснення на конкретній земельній ділянці. В такому випадку якісні показники земельної ділянки не створюють небезпеки для життя і здоров’я фізичних осіб, проте така загроза виникає при здійсненні певного виду діяльності і може не виникати при здійсненні іншого виду діяльності.

Водночас зазначається, що спектр різновидів екологічного ризику, пов’язаних з однією земельною ділянкою, може залежати не тільки виключно від якісних показників такої земельної ділянки або від здійснюваної на такій ділянці діяльності. Екологічний ризик в земельно-приватизаційних відносинах часто є комбінованим, тобто зумовлюється одночасно як якісними показниками земельної ділянки, так і здійснюваною на такій ділянці діяльністю.

В процесі з’ясування юридичної природи Вимог та особливостей їх об’єктивації в праві, в першому підрозділі Розділу І дисертаційного дослідження визначено їх поняття.

У підрозділі 1.2. „Юридичні ознаки, функції та класифікація вимог щодо забезпечення екологічної безпеки в процесі приватизації земель в Україні” наводяться та детально характеризуються юридичні ознаки та функції Вимог, а також пропонуються юридично значимі критерії їх класифікації.

Обґрунтовано, що під функціями Вимог слід розуміти напрями впливу обов’язків суб’єктів правовідносин щодо їх забезпечення – осіб, що приватизують земельні ділянки, на волю та поведінку таких суб’єктів, а також на стан забезпечення екологічної безпеки в процесі безоплатної передачі земельних ділянок державної і комунальної власності в приватну власність фізичних та юридичних осіб.

 Зроблено висновок, що Вимоги виконують загально-соціальні, спеціальні юридичні та юридичні галузеві функції, наведено перелік та характеристику таких функцій.

 Класифікацію Вимог запропоновано здійснювати за наступними юридично значимими критеріями: 1) за рівнем нормативно-правового акту, в якому вони містяться: встановлені Конституцією України, встановлені законами України, встановлені підзаконними нормативно-правововими актами, встановлені нормативно-технічними документами; 2) за рівнем загальності: Вимоги, які є загальними, а для встановлення їх чітких меж необхідно додатково звертатись до інших джерел, що їх конкретизують, та Вимоги, які встановлюють конкретні межі необхідної чи допустимої поведінки та не потребують подальшої деталізації; 3) за рівнем поширення на сфери життєдіяльності людини: Вимоги, що є загальними для всіх сфер життєдіяльності людини, і, зокрема, поширюються на земельно-приватизаційні відносини та Вимоги, що стосуються використання земель та підлягають забезпеченню при їх приватизації; 4) за різновидами екологічного ризику, на запобігання неприпустимого рівня якого вони спрямовані: Вимоги, спрямовані на запобігання прояву неприпустимого рівня екологічного ризику, пов’язаного із якістю земельної ділянки та Вимоги, спрямовані на запобігання прояву неприпустимого рівня екологічного ризику, пов’язаного із планованою до здійснення або здійснюваною діяльністю на земельній ділянці, яка приватизується; 5) за різновидами категорії земель, стосовно якої вони встановлені: Вимоги, що стосуються земель сільськогосподарського призначення та Вимоги, що стосуються земель інших категорій, аніж землі сільськогосподарського призначення; 6) за характером суб’єктивного обов’язку, що містить Вимоги: Вимоги, що зобов’язують вчинити певні дії та Вимоги, що зобов’язують утриматись від вчинення певних дій.

Розділ ІІ. „Механізм правового забезпечення вимог екологічної безпеки в процесі приватизації земель в Україні” складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. „Нормативно-правові засади забезпечення вимог екологічної безпеки в процесі приватизації земель в Україні” проведено аналіз чинного національного законодавства, передусім – на рівні законів, в порівняльному контексті – аналіз законодавства ЄС та деяких зарубіжних країн, на предмет нормативного закріплення Вимог, вимог екологічної безпеки та наявності дієвих правових механізмів їх забезпечення, а також сформульовані пропозиції щодо закріплення в ЗКУ основних положень щодо зазначеного забезпечення. Обґрунтовано, що чинні вітчизняні нормативно-правові акти здебільшого не містять положень, які безпосередньо стосуються процедури забезпечення Вимог, однак містять норми, які є Вимогами. Зазначені акти можуть бути застосовані в процедурі забезпечення Вимог шляхом їх тлумачення. Також ці акти є основою для  удосконалення та розвитку законодавства України в сфері відповідного забезпечення.

Зроблено висновок про те, що удосконалення та розвиток законодавства України в сфері забезпечення Вимог повинні здійснюватись як у формі внесення змін і доповнень до чинних норм права, так і у формі запровадження нових правових норм.

Аналіз іноземного досвіду в сфері забезпечення вимог екологічної безпеки при передачі земель у приватну власність розпочато із Європейського Союзу. Так, законодавством ЄС підстави та процедури набуття прав на окремі земельні ділянки приватними особами не визначені, положення щодо дотримання екологічної безпеки під час переходу прав на земельні ділянки в нормативно-правових актах Євросоюзу відсутні, відповідне регулювання здійснюється кожною країною-учасницею на рівні внутрішньодержавних правових норм. Водночас, нормативні акти ЄС містять низку обов’язкових матеріальних норм, які можуть вважатись вимогами екологічної безпеки щодо земель.

Проведений аналіз нормативно-правових актів відповідного спрямування деяких пострадянських країн дозволяє констатувати, що спільним для земельних кодексів Російської Федерації, Білорусі, Казахстану, Узбекистану та Молдови є майже повна відсутність безоплатної процедури набуття права власності на землю, а також відсутність регулювання забезпечення вимог екологічної безпеки під час передачі земельних ділянок у приватну власність, більше того, на відміну від ЗКУ, ці кодекси навіть не містять положень відносно обов’язкового погодження документації щодо відведення земельної ділянки, як це визначено ч. 9 ст. 118 ЗКУ, та перевірки під час такого погодження дотримання положень екологічного законодавства. Наведене, з позицій дисертанта, вказує на те, що, навіть в чинній редакції, ЗКУ є більш досконалим в частині врахування екологічних норм під час процедури безоплатної передачі земельних ділянок у приватну власність фізичних та юридичних осіб.

  За наслідками аналізу вітчизняного та зарубіжного законодавства сформульовані пропозиції по запровадженню загальних норм щодо забезпечення Вимог на рівні ЗКУ. Зокрема, в ньому слід закріпити основні положення щодо забезпечення Вимог, які за своїм змістом мають складати фундамент відповідної нормативно визначеної процедури та не потребуватимуть частих змін, а саме: положення щодо обов’язковості забезпечення Вимог; положення бланкетного характеру щодо врегулювання порядку забезпечення Вимог на підзаконному рівні із зазначенням орієнтовного обсягу такого регулювання; положення щодо заборони приватизації земельних ділянок, по відношенню до яких встановлено неможливість дотримання Вимог після приватизації; загальні положення щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності за наслідками забезпечення Вимог; загальні положення щодо прокурорського нагляду за дотриманням законності під час забезпечення Вимог.

Проведений аналіз правового статусу органів прокуратури дозволив прийти до висновку про те, що чинна редакція Закону України „Про прокуратуру” передбачає достатньо повноважень прокурора щодо реагування на порушення законодавства при забезпеченні Вимог, адже відповідно до положень ст.ст. 20-24 вказаного закону прокурор має право виносити приписи та постанови, вносити протести і подання. Зазначені повноваження є універсальними та можуть, зокрема, ефективно впливати на усунення порушень під час вказаного забезпечення. Запровадження спеціальних нових повноважень посадових осіб прокуратури щодо реагування на зазначені порушення вважаємо недоцільним.

У підрозділі 2.2. „Процесуально-правове забезпечення вимог екологічної безпеки в процесі приватизації земель в Україні” здійснено дослідження юридичного поняття „забезпечення Вимог” та складу відповідних правовідносин, проведено аналіз чинних вітчизняних нормативно-правових актів, насамперед – процедурного (процесуального) характеру, з метою визначення можливості їх використання для забезпечення Вимог та внесено пропозиції щодо удосконалення правового регулювання зазначеного забезпечення як шляхом прийняття спеціального процесуального акту – Порядку, так і шляхом змін і доповнень чинних норм.

Обґрунтовано, що „забезпечення Вимог” слід розуміти як: 1) діяльність уповноважених осіб; 2) функцію органів управління; 3) правовідносини.

Об’єктами правовідносин забезпечення Вимог виступають життя і здоров’я людини та безпечне для них довкілля і його компоненти, а саме: будь-які складові такого довкілля, які потенційно можуть зазнати шкоди через неможливість виконання Вимог при використанні приватизованої земельної ділянки, внаслідок чого вони набудуть небезпечних для життя і здоров’я людини властивостей. Суб’єктами правовідносин забезпечення Вимог слід визнати осіб, які наділені законодавством відповідними правами і обов’язками щодо їх забезпечення. Зміст правовідносин забезпечення Вимог наповнюють права та обов’язки їх суб’єктів. Підставами виникнення, зміни та припинення вказаних правовідносин слід визнати загальні для всіх правовідносин, в тому числі – і для еколого-правових, підстави, а саме: юридичні факти та юридичні склади, тобто певні діяння (дії або бездіяльність) або події, з якими нормами екологічного права пов’язуються зазначені виникнення, зміна або припинення.

Аналіз чинних нормативно-правових актів дозволяє констатувати, що цілісного правового регулювання процедури забезпечення Вимог законодавство України не містить, нормативно не визначено обсяг поняття „Вимоги”, не встановлено конкретного змісту поняття „забезпечення” із вказівкою на його основні напрями, що потребує внесення відповідних змін і доповнень до чинного законодавства.

Водночас, в роботі обґрунтовано, що найбільш наближеною до процедури забезпечення Вимог в чинному національному законодавстві є процедура погодження проектів відведення земельних ділянок під час приватизації останніх природоохоронними органами та органами санітарно-епідеміологічної служби, адже під час такого погодження повинно бути перевірено можливість дотримання норм екологічного законодавства.

Також зроблено висновок про те, що чинне законодавство, яким визначено правовий статус органів, уповноважених приймати рішення про приватизацію земель, передусім – Закони України „Про місцеве самоврядування в Україні” та „Про місцеві державні адміністрації”, не містить норм, якими б визначався порядок забезпечення Вимог під час підготовки і прийняття вказаних рішень. Водночас, запропоновано наділити зазначені органи правом ініціювання проведення повторного забезпечення Вимог у випадку нормативного закріплення відповідної процедури.

На підставі проведеного аналізу чинного законодавства, приймаючи до уваги викладені в дисертації теоретичні положення щодо Вимог та їх забезпечення, сформульовано пропозицію щодо прийняття на рівні постанови Кабінету Міністрів України спеціального процедурного акту – Порядку забезпечення Вимог (далі – Порядок). Зазначений Порядок повинен закріпити: 1) нормативне визначення Вимог; 2) зміст діяльності щодо такого забезпечення; органи забезпечення, їх права та обов’язки; права та обов’язки осіб, що мають намір приватизувати земельні ділянки, під час забезпечення Вимог; 3) вимоги до документу, що приймається за наслідками забезпечення – висновку, строк набрання ним чинності; 4) положення щодо адміністративного оскарження висновку; 5) підстави та порядок повторного проведення процедури забезпечення; 6) строки вчинення окремих дій в процесі забезпечення. Запропоновано закріпити в Порядку визначення поняття „Вимоги” як „передбачені чинним законодавством обов’язки власників земельних ділянок, при порушенні яких прямо або опосередковано (через забруднення довкілля) завдається шкода життю або здоров’ю людини”.

Визначено основні напрями забезпечення Вимог та надано характеристику змісту кожного із таких напрямів.

В підрозділі 2.3. „Проблеми юридичної відповідальності у сфері забезпечення вимог екологічної безпеки в процесі приватизації земель в Україні” досліджено можливість притягнення винних у порушенні порядку забезпечення Вимог осіб до дисциплінарної, адміністративної, кримінальної, цивільно-правової відповідальності, здійснено характеристику основних санкцій за відповідні правопорушення. Враховуючи відсутність цілісного правового механізму забезпечення Вимог, застосування відповідних засобів відповідальності є можливим після комплексного законодавчого та підзаконного закріплення відповідних регулятивних правовідносин, так як кваліфікація певних діянь в якості порушень є можливою лише за умови наявності нормативно визначених меж правомірної поведінки.

В роботі зазначається, що до осіб, які вчиняють порушення в сфері забезпечення Вимог, повинні застосовуватись санкції дисциплінарної, адміністративної, кримінальної, а також цивільно-правової (до органів влади, спеціально уповноважених здійснювати забезпечення Вимог) відповідальності.

Обґрунтовується положення про те, що, хоча спеціальних норм щодо відповідальності у сфері забезпечення Вимог чинне законодавство України не містить, є можливість застосовувати в цій сфері інші, більш загальні норми. Водночас, таке застосування повинно мати місце паралельно із запровадженням спеціальних норм щодо відповідальності у досліджуваній сфері.

Джерелом фінансування витрат на компенсацію матеріальної та моральної шкоди, завданої внаслідок порушення нормативно встановленого порядку забезпечення Вимог, запропоновано визначити загальний фонд Державного бюджету України, причому – незалежно від наявності відповідної статті видатків на компенсацію завданої шкоди. Відповідачами у справах за позовами про компенсацію шкоди, заподіяної порушенням порядку забезпечення Вимог, слід визначити відповідний природоохоронний чи санітарно-епідеміологічний орган, внаслідок дій службових (посадових) осіб якого завдано шкоду, третьою особою по таких справах має бути Державне казначейство України.

Виявлена в роботі недостатність загальних норм щодо відповідальності в сфері забезпечення Вимог викликає необхідність удосконалення чинного законодавства України шляхом запровадження спеціальних складів адміністративного правопорушення та злочину у зазначеній сфері. Суб’єктами зазначених правопорушення та злочину мають бути визнані службові (посадові) особи органів, спеціально уповноважених здійснювати відповідне забезпечення, при цьому розмежування цих двох різновидів правопорушень пропонується здійснювати, визначивши формальний склад першого та матеріальний склад другого з наслідками у формі заподіяння тілесних ушкоджень або смерті фізичної особи.