ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ЕФЕКТИВНОСТІ ДІЯЛЬНОСТІ ДЕРЖАВНИХ УСТАНОВ НА ЗАСАДАХ ДЕМОКРАТИЧНОГО ВРЯДУВАННЯ Автореферат

У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження і її значущість, встановлено зв'язок із науковими програмами; розкрито мету, завдання, об’єкт, предмет, методи дослідження, наукову новизну отриманих результатів та їх практичне значення; визначено особистий внесок здобувача, наведено відомості про апробацію результатів дослідження, структуру дисертації та її обсяг.

У першому розділі – «Теоретико-методологічні засади забезпечення ефективності діяльності державних установ» – проаналізовано стан теоретичного дослідження визначеної проблеми та визначено методологічні засади; досліджено державні установи як складову політики держави: а саме з точки зору управління як системними утвореннями та особливості їх функціонування в організаційному вимірі; розкрито теоретичні аспекти забезпечення ефективності діяльності державних установ в умовах демократизації врядування.

Аналітичний огляд теоретико-методологічних засад управління державними установами в умовах демократизації врядування, надав можливість розподілити джерелознавчу літературу на таку, що:

· стосується особливостей і загальних проблем ефективності системи державного управління (В.Авер’янов, Г.Атаманчук, В.Бакуменко, В.Князєв, В.Козбаненко, В.Мартиненко, Н.Нижник, Л.Сморгунов, В.Цвєтков);

· визначає суть, характер і особливості управління державними установами в умовах демократизації врядування ((Г. Алмонд, Г. О'Доннелл, С. Ліпсет, Д. Растоу, Р. Інглехарт, Ф. Шміттер, Л. Уайтхед, Дж. Ді Палма, З.Балабаєва, А.Балашов, Дж.Медісон, П.Надолішній, Л.Приходченко);

· становить теоретичне підґрунтя для осмислення державного управління, управління державними установами, їх правового і організаційного поля (Ю.П.Битяка, Р.А.Калюжного, Л.В.Коваля, Ю.М.Козлова, Л.Л.Попова, М.Г.Шульги, В.З.Ярчука), обґрунтовано застосування процесного підходу до оптимізації управління державними установами на основі моделі, побудованої за принципом управління якістю (А.М. Балашов);

· обґрунтовує актуальність досліджень інструментів і технологій, створення таких умов для їх функціонування, які б забезпечували ефективність їх діяльності (Д.Алексєєв, Т.Безверхнюк, Л.Віткін, О.Головінов, В.Долечек, О.Карпенко).

А також політико-правові документи, що сформували та обумовлюють існування політичного режиму, політичної системи, державної політики, а відтак і відповідної діяльності державних установ.

На основі аналізу першоджерел було зроблено висновок, що маємо достатньо спеціалізованих наукових, теоретичних праць і розробок, що стосуються особливостей і загальних проблем управління суспільними процесами та визначають суть, характер і особливості державної політики та системи державного управління. Однак разом з тим бракує наукових досліджень, робіт узагальнюючого, комплексно-системного характеру, які б обґрунтовували специфіку і особливості управління державними установами, розглядали питання забезпечення ефективності їх діяльності саме в умовах демократизації врядування. Не вирішують вказаних завдань і окремі публікації фахівців, які досліджували правове та організаційне поле функціонування державних установ.

Державна установа як вид організації виробничо-обслуговуючого характеру, створена для практичної реалізації державної політики з адміністративно-політичних чи соціально-культурних завдань, з метою створення соціальних цінностей в тій чи іншій галузі, з наявним певним штатом службовців та адміністрації. Вона має ряд обов’язкових якісних ознак: діючи від імені і за дорученням держави, надаючи послуги населенню, державна установа наділяється відповідною компетенцією; управлінська діяльність властива лише адміністрації державної установи і вона має внутрішній характер; властивими трудовими відносинами особистого складу, кожний член якої включається у складну сітку (мережу) запрограмованих організаційних зв’язків.

Проведене дослідження державних установ показало, що особливості їх діяльності в організаційному вимірі обумовлені: директивним, державним регулюванням; порядком створення; виконанням зовнішніх та внутрішніх функцій держави; галузевим спрямуванням; єдиноначальністю, можливістю створення допоміжно-колегіальних організацій з дорадчими правами, консультативними функціями; перебуванням майна в господарському віданні або оперативному управлінні. Відповідно, діяльність державних установ безпосередньо пов’язана з державою та її інститутами. У взаємовідносинах з органами виконавчої влади (від місцевого рівня до центральних органів виконавчої влади) та місцевого самоврядування вони практично вирішують всі питання – від створення, здійснення своєї діяльності та до її припинення.

Зазначається, що адміністрація державної установи перебуває у «потрійному підпорядкуванні»: з однієї сторони – адміністрації вищого рівня галузевого спрямування, з іншого – загальних зборів (рад) трудового колективу, чиї рішення (за умови прийняття на основі діючого законодавства з дотриманням власних повноважень) є для адміністрації обов’язковими та органами виконавчої влади.

Розгляд державних установ у контексті ключових положень теорії систем, надав змогу визначити специфічні особливості їх функціонування як системних утворень. Зокрема, державні установи відносяться до відкритих систем, які постійно відшкодовують свої витрати за рахунок зовнішнього оточення з метою досягнення динамічної рівноваги. Для них, як ієрархічних систем, є характерним: послідовне вертикальне розташування підсистем, що складають певну систему (вертикальна декомпозиція); пріоритет дій або право втручання підсистеми верхнього рівня; залежність дій підсистем верхнього рівня від фактичного виконання нижчими рівнями своїх функцій.

На підставі чого зроблено висновок, що державна установа – це певна структура, основу якої складає колектив людей, поєднаних прагненням досягнення спільної мети та відповідними взаємовідносинами, що має майно (власне чи надане у користування) власний орган управління. Адміністрація (орган управління) організації може мати одноосібний характер (директор), колегіальний (правління) чи поєднувати риси колегіального і одноосібного (генеральний директор і правління). В різних організаціях структура внутрішнього управління має свої особливості. Щодо структури управління державною установою, то під нею ми будемо розуміти упорядковану сукупність взаємопов'язаних елементів, які знаходяться між собою в сталих відносинах, що забезпечують їх функціонування і розвиток як єдиного цілого.

Основними напрямками державної політики у сфері саме управління державними установами встановлено: визначення основних цілей, завдань та принципів функціонування державної установи; забезпечення ефективної роботи всіх державних організацій відповідно до їх компетенції (галузевої спрямованості). Відповідно, підвищення ефективності системи державного управління потребує принципово нових підходів до функціонування державних установ та підприємств, головним напрямком діяльності яких стає надання державних послуг населення.

Велике значення в управлінні державними установами має оптимальне співвідношення централізації та децентралізації. При децентралізації в управлінні наголошується на зміні правил управління, а не зміні управлінців, тому вона передбачає вертикальну децентралізацію – право приймати рішення передається вниз по рівнях управління та горизонтальну децентралізацію – право приймати рішення передається підлеглим, які не є керівниками.

Акцентовано увагу на тому, що забезпечення ефективності діяльності державних установ відбувається на двох рівнях: внутрішньо організаційному та зовнішньо організаційному. А це означає, що при пошуку інструментів та технологій, здатних покращити якість діяльності, кожний із вказаних рівнів справляє свій вплив на функціонування державних установ. Зазвичай, їх ефективна діяльність забезпечується наявністю принципу єдиноначальства, оплачуваного службового апарату, спеціалістів, адміністративного розпорядку, призначеністю. У зв’язку з цим, аргументовано необхідність у дослідженні ефективності управлінського процесу, спрямованого на досягнення чітко визначеної цілі, що надає змогу конкретизувати результати діяльності, що потребує більш деталізованого вивчення єдиного ланцюжка «вхідні ресурси – ефективність (продуктивність)», який складається з множини взаємозалежних елементів та врахування специфіки діяльності

Демократичне врядування, як базовий принцип і дієвий фактор ефективності, на основі якої ґрунтуватиметься подальший процес трансформації держави, потребує: використання в управлінській практиці наукових форм, методів і засобів оволодіння об’єктивної дійсності суспільного буття; координації зусиль влади, щонайперше, на створенні умов для формування та розвитку інститутів громадянського суспільства. Відтак. демократизація врядування зумовлює принципові зміни в діяльності державних організацій. Насамперед всього, до державних установ – засновуватися і функціонувати на основі суворого і неухильного виконання правових норм. Кожний орган держави, кожна державна установа повинні мати стільки повноважень, скільки необхідно, щоб створити умови для реалізації прав людини, їх охорони і захисту. Законність має тісно поєднуватися з гласністю, відкритістю та прозорістю діяльності установ, безпосередньо процесу надання послуг населенню, а також дотримання принципів концепції демократичного врядування.

Зважаючи на нинішню ситуацію в Україні у сфері державного управління, варто вказати на необхідність принципової зміни усієї системи управління, організаційної роботи державних установ, яка б гнучко поєднувала методи ринкового регулювання, що ґрунтується на зворотних зв’язках з державним регулюванням соціальних та економічних процесів.

У другому розділі – «Інституційні засади забезпечення ефективності державних установ» – здійснено комплексний аналіз стану та діяльності держаних установ в Україні, визначено їх функції та роль у системі державних організацій, проаналізовано відповідні норми міжнародного права і українського законодавства, ресурсне забезпечення, узагальнено досвід проведення державної політики в зарубіжних країнах щодо таких організацій.

Як засвідчив аналіз, існуюча наразі система державних установ була сформована, коли країна знаходилася в інших соціально-економічних умовах, і сьогодні функціонує у відриві від сучасних підходів до розвитку державного управління і місцевого самоврядування: органи публічної влади утримують її незалежно від об'єму і якості послуг, що надаються установами. Одним з найвагоміших чинників, який перешкоджає ефективній діяльності державних установ є законодавство щодо проблеми співвідношення держави та державних установ, а також можливість притягнення першої до відповідальності за дії останніх. Так, зокрема, власник майна, тобто фактично компетентний орган державної влади має право вилучити майно у підвідомчої йому державної установи та передати його на баланс новоствореного державного підприємства. Крім того, державна установа не має права самостійно створювати державне підприємство та передавати йому на баланс майно, оскільки право на вчинення таких дій у будь-якому разі має лише власник майна.

Аналіз зарубіжного досвіду показав, що, у термінології законодавства країн з ринковою економікою щодо державних утворень також існують проблеми щодо узгодженості в його розумінні та визначенні. Доволі суперечливими залишаються і терміни, які використовуються для його позначення в різних мовах, що робить знаходження адекватного українського еквіваленту ще більш проблематичним.

Корисним у цьому аспекті є досвід російського законодавця, де важливим кроком в рішенні аналогічної проблеми стало ухвалення Федерального закону від 8 травня 2010 р. № 83-ФЗ «Про внесення змін до окремих законодавчих актів у зв'язку з вдосконаленням правового положення державних (муніципальних) установ». Новий закон направлений на підвищення ефективності надання державних і муніципальних послуг за умови збереження або зниження темпів зростання витрат бюджетів всіх рівнів на їх надання.

Проте, як показав порівняльний аналіз, загалом документи і концепції щодо державних установ, вироблені ООН та іншими законодавцями, наразі не є достатньою мірою запитуваними державними структурами України, що також впливає на стан установ, що досліджуються. Сьогодні у державних установ в Україні відсутні стимули до підвищення ефективності своєї діяльності, що обумовлено в першу чергу кошторисним фінансуванням від витрат, що фактично склалися.

Встановлено, що необхідною передумовою ефективної діяльності державної установи є її належне ресурсне забезпечення. Проте реалії сьогодення – обмеженість державних матеріально-фінансових ресурсів – обумовили виникнення проблеми неефективної діяльності державних установ. Навпаки, організаційні та людські ресурси – це резерв ефективності управління, що потребує свого розвитку.

В результаті дослідження доведено, що вирішення проблеми належного ресурсного забезпечення діяльності державних установ потребує чіткої ідентифікації змісту ключового поняття «ресурс». У контексті запропонованого автором підходу вживається термін «ресурси, що забезпечують діяльність державної установи», під яким розуміються реальні можливості суб’єкта (суб’єктів) управління щодо доцільного та раціонального використання елементів системи, в якій функціонує державна установа, для досягнення її цілей і завдань. Узагальнюючи аналіз сучасних концепцій ресурсного забезпечення, дисертант розвиває думку попередніх дослідників і, спираючись на власні дослідження, розглядає ресурси діяльності державної установи як реальні можливості, які є в розпорядженні у суб’єктів управління для:

- забезпечення ефективності процесу управління, як діяльності державної установи з надання різноманітних послуг (влада, право, демократія, управлінські повноваження, персонал);

- досягнення цілей управління – якісні та своєчасні послуги (час, організація, знання, інформація, компетентність, кадри, фінанси).

Аналіз показав, що здатність державної установи виконувати свої функції базується на праві володіння і розпорядження ресурсами та організаційних здібностях суб’єктів управління. Здібності – це ексклюзивний організаційний ресурс – складна зв’язка індивідуальних навичок та акумульованих знань – комбінація знань і дій (навичок і технологій), що існує в колективній пам’яті персоналу й робить унікальною здатність організації у використанні основних ресурсів. Організаційні здібності, а не доступність фізичних чи нематеріальних ресурсів стають визначаючою умовою ефективності діяльності державної установи та її конкурентоспроможності.

Встановлено, що механізмом забезпечення діяльності державної установи є режим взаємодії всіх суб’єктів управління державною установою в процесі виробництва та надання суспільних послуг, що реалізується через регламентування та взаємозв’язок окремих дій згідно з компетенцією державної установи. У режимі на перший план виноситься регламентація порядку діяльності, що забезпечує облік і контроль дотримання правових норм. В залежності від того, які засоби домінують у режимі, він може бути або стимулюючим (створює сприятливі умови для задоволення конкретної групи інтересів), або обмежуючим (комплексне стримування задоволення інтересів)

Визначено, що роль законотворця і головного арбітра, який слідкує за виконанням суб’єктами управління державною установою встановлених «правил гри» в процесі вироблення та надання суспільних послуг, завжди виконувала і виконує держава. Відтак, доведено, що ефективність діяльності державної установи залежить від тих, хто їх створює і контролює їхнє дотримання, тобто від суб’єктів, які знаходяться при владі й задіяні в системі державного управління. Від того, наскільки вміло, шляхом введення інституційних обмежень і впровадження ефективних механізмів їх дотримання, влада зможе забезпечити ефективність діяльності державних установ, залежить, врешті-решт, ефективність всієї системи державного управління.

У третьому розділі – «Шляхи запровадження ринкових інструментів забезпечення ефективності діяльності державних установ» - проаналізовано конкурентні ринкові механізми забезпечення ефективності діяльності у приватному секторі та можливість їх адаптації до процесу надання послуг державними установами; досліджено проблему формування організаційної здатності як нематеріального ресурсу державної установи; запропоновано організаційний механізм трансформування діяльності державних установ у напряму надання якісних послуг (на прикладі Вищого навчального закладу).

Основною проблемою ефективного функціонування державних установ в Україні є те, що нові завдання в процесі суспільної трансформації намагаються вирішувати старими засобами, оскільки нові демократичні та ринкові спроможності в уряді та суспільстві ще не закріплені в публічних інституціях. Аби виконати нові завдання, які постали перед державними установами в умовах демократизації врядування, необхідно змінити філософію управління змінами та засоби розробки, ухвалення й впровадження реформ таким чином, щоб відбулося «притирання» різних груп інтересів.

Нові моделі державного управління допомогли урядам розпочати надання широкого кола інноваційних суспільних та адміністративних послуг, які виявилися вкрай важливими для підтримки приватного сектора та сприяння зростанню продуктивності та інновацій у ньому. У результаті, швидкий розвиток інноваційних концепцій державного управління та методів врядування докорінно змінив роль сучасної держави та спонукав державні установи до запровадження нових процедур та видів надання суспільних послуг із максимальною віддачею від використаних державних коштів.

Доведено, що залучення приватного сектора до надання державних послуг має бути логічною частиною загальної концепції реформування державного управління та повинно ґрунтуватися на зваженій оцінці спроможності підвищити ефективність врядування внаслідок передачі функцій від державного до приватного сектора. Активне партнерство та співробітництво між приватним та державним секторами втілюється в багатьох способах надання суспільних послуг, що впроваджують ринкові елементи в контрольовану державою комерційну та адміністративну діяльність. Рушійною силою все ширшого застосування такої практики у сфері державного управління є її потенційний вплив на вартість та якість надання суспільних послуг. Вдало розроблені ринкові механізми можуть забезпечити значне зростання ефективності завдяки зменшенню вартості та підвищенню якості суспільних послуг, а також сприяти суттєвій економії обмежених бюджетних коштів. Найпоширенішими ринковими механізмами залучення приватного сектора до виконання функцій державних установ є: використання приватних підрядників (аутсорсинг); ваучерні схеми; механізм державно-приватного партнерства тощо.

Обґрунтовано, що теоретико-методологічним підґрунтям реалізації цього стратегічного завдання має стати концепція розвитку організаційної здатності як нематеріального ресурсу державних установ як суб’єктів управління. Організаційна здатність – це складна зв’язка індивідуальних здібностей, ресурсів і акумульованих знань, які дозволяють суб’єкту управління координувати діяльність і використовувати ресурси. Це ресурс на основі комбінації знання і дії, що існує в колективній пам’яті персоналу. Здатність відрізняється від інших ресурсів тим, що вона розвивається в процесі використання. З огляду на це, даний ресурс має використовуватися і розвиватися як сталий елемент управління, а не використовуватися «час від часу». Режим відтворення і розвитку організаційної здатності повинний мати стимулюючий характер.

Розвиток організаційної здатності державних установ має відбуватися у двох паралельних, але взаємопов’язаних напрямах:

- організаційне навчання та підвищення управлінської і професійної компетентності персоналу через запровадження системи менеджменту знань з метою розвитку організаційного знання;

- модернізація організаційних рутин через запровадження процесного підходу до управління з метою ефективного використання ресурсів.

Якість послуг, що надаються державними установами визначається дією багатьох як об’єктивних, так і випадкових, місцевих, суб’єктивних факторів. Для попередження впливу цих факторів на рівень якості потрібні не окремі розрізнені й епізодичні зусилля, а сукупність заходів постійного впливу на процес - необхідна система управління якістю. У цьому сенсі актуальним для України, поряд з введенням загальноєвропейської системи вдосконалення діяльності державних установ, є розробка та запровадження систем управління якістю відповідно до вимог міжнародного стандарту серії ISO 9000.

Дієвість організаційного механізму запровадження системи управління якістю в державних установах безпосередньо залежить від чіткого визначення ролі і місця кожного співробітника організації в системі якості. Ефективний організаційний механізм припускає, що реальне управління кожним з процесів делегується окремому співробітникові, який одночасно є простим учасником інших процесів. Істотною характеристикою СУЯ в державній установі є те, що система мотивації персоналу не може обмежуватися жорсткими методами, вона має стимулювати процеси самомотивації персоналу. У запропонованому організаційному механізмі ця проблема розв’язується шляхом формування структури, де кожен співробітник є менеджером довіреного йому процесу і простим учасником інших процесів.