Жила О.В. Відшкодування шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями, чи бездіяльністю службових осіб органів державної податкової служби України

Короткий зміст

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, визначаються його мета та завдання, методологічна та теоретична основа, ступінь наукової новизни та основні положення дисертації, які виносяться на захист, теоретична та практична цінність роботи, апробація отриманих результатів.

Розділ перший «Загальна характеристика відносин, що виникають внаслідок завдання шкоди службовими та посадовими особами податкових органів» присвячений дослідженню загальних теоретичних проблем відшкодування шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю службових осіб органів державної влади, зокрема податкових органів.

У підрозділі 1.1. «Формування засад відшкодування шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю службових осіб органів державної влади» розглянуті основні етапи розвитку законодавства та наукової думки про відшкодування шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю службових осіб органів державної влади.

Історичний аналіз дозволяє зробити висновок, що правовий інститут відповідальності держави за незаконні акти посадовців в публічно-правовій сфері – явище порівняльне нове. В більшості держав до кінця XIX – початку XX століття признавалася лише відповідальність держави як скарбниці, тобто в тих випадках, коли держава виступала в майнових правовідносинах на рівних засадах з приватними особами і відповідно несла рівну з ними відповідальність за своїми зобов’язаннями. І лише на наступній стадії робляться спроби законодавчо закріпити відповідальність держави за дії своїх службових осіб.

Що стосується вибору напрямів дослідження, то на них у першу чергу, крім недослідженості теми відповідальності саме податкових органів та їх посадових осіб, вплинуло також конституційне положення закріплене у ст. 56 Конституції України і супутні їй норми ЦК 2003 року і інших актів, що народжують декілька питань: по-перше, у ст. 56 Конституції і в ст.ст. 1172-1176 ЦК України мається на увазі відшкодування недоговірної шкоди; по-друге, у ст. 56 Конституції йдеться про відшкодування шкоди, заподіяної «органами державної влади» або їх службовими особами. Конституція, очевидно, виходить з положення, згідно якому «державна влада в Україні здійснюється на основі розділення на законодавчу, виконавчу і судову». Таким чином, Конституція не передбачає і тому не допускає виключення зі встановленого в ст. 56 правила для якої-небудь з гілок влади; по-третє, вперше включене в ст. 56 Конституції, а вслід за нею в статті ЦК України слово «бездіяльність», що тягне обов'язок держави відшкодувати шкоду, заподіяну незаконною бездіяльністю органів державної влади або службових осіб; по-четверте, для розуміння і застосування ст. 56 Конституції важливо встановити, хто мається на увазі як заподіювач шкоди та яких осіб слід вважати службовими або посадовими особами.

У підрозділі 1.2. «Правова природа відносин, що виникають внаслідок завдання шкоди незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю посадових та службових осіб органів податкової служби України» наголошено, що виявлення правової природи будь-яких правовідносин має першочергове теоре­тичне і практичне значення, оскільки правильне визначення характеру правовідносин зумовлює законність застосування правової норми, обґрунтованість теоретичних висновків і пропозицій.

Норми, що утворюють інститут відшкоду­вання шкоди, крім цивільного законодавства містяться також у кримінально-процесуальній, трудовій, пенсійній, житловій та інших галузях права. Вони мають спеціальне призначення і ви­конують правопоновлюючу функцію. Це галузі як приватноправові так і публічні галузі права. Зроблене припущення, що інститут відшкодування шкоди державою за незаконні дії посадових осіб державних органів не можна в повному обсязі віднести ні до публічного, ні до приватного права.

Елементи публічного права наступні: шкода заподіюється в результаті того, що державні органи неправильно здійснюють владні повноваження, діючи як публічно-правові утворення; стороною у правовідношенні завжди виступає держава в особі своїх органів; порядок реалізації відшкодування шкоди (порядок виплати відшкодування) має публічно-правовий характер і регулюється нормами фінансового, бюджетного права; джерелом виплати грошового відшкодування служить державний бюджет.

Елементи приватного права: шкода поменшує приватноправову (матеріальну або нематеріальну) сферу потерпілого; захист порушеного права здійснюється за загальним правилом за ініціативою зацікавленої особи (потерпілого); спір про відшкодування шкоди розглядається в позовному порядку шляхом здійснення цивільного або господарського судочинства. Крім

того, у відповідності до ст. 21 КАС України вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб'єктів публічно-правових відносин, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір.

Однак, оскільки стосовно цивільно-правового зобов’язання відшкодування шкоди першочерговою є мета відновлення майнового положення потерпілого, то принципи і норми саме приватного, цивільного права дозволяють найбільшою мірою реалізувати відновну функцію.

На підставі вищевказаного зроблено висновок, що доцільнішим та таким, що найбільшою мірою відповідає цілям існування інституту відшкодування шкоди державою за незаконні дії посадових осіб державних органів, є приватноправове регулювання даних відносин.

Цей висновок знайшов своє віддзеркалення в діючому законодавстві (відшкодування шкоди державою регулюється ст. 1173-1175 ЦК України). На відносини по відшкодуванню шкоди, заподіяною органами влади розповсюджуються загальні правила, що регулюють відшкодування шкоди.

Зроблений висновок, що інститут відшкодування шкоди державою за незаконні дії посадових осіб державних органів не відноситься до інституту відповідальності у цивільному праві, а відноситься до засобів захисту.

Відшкодування шкоди, що виникла в результаті незаконних дій посадових осіб державних органів, реалізується в рамках недоговірного зобов’язання.

Розділ другий «Особливості суб’єктного складу відносин, що виникають внаслідок заподіяння шкоди посадовими та службовими особами податкових органів» присвячений дослідженню особливостей правового статусу суб’єктів зобов’язання, що виникає внаслідок заподіяння шкоди посадовими та службовими особами податкових органів, а також безпосереднього заподіювача шкоди, який не є суб’єктом відповідного зобов’язання.

У підрозділі 2.1. « Правовий статус органів державної податкової служби» зроблено висновок, що податкова служба має всі ознаки державної служби, оскільки є специфічним різновидом останньої.

Щодо правового статусу структурного підрозділу Державної податкової адміністрації – податкової міліції – не підтримана думка, що вона є самостійним специфічним правоохоронним органом, оскільки чинне законодавство не надає податковій міліції статусу самостійного органу у складі Державної податкової адміністрації, хоча і завдання податкової міліції відрізняються від завдань, що стоять перед органами податкової служби.

Зроблено висновок, що служба у податкових органах є спеціалізованою державною службою, а податковий орган має одночасно риси органу управління, правоохоронного органу, органу державної влади, які проявляються у різних правовідносинах за участю посадових осіб податкових органів.

Визначено особливості органів податкової служби у системі державних органів України:

1.                В залежності від забезпечення виконання функцій держави, органи державної податкової служби належать до загальної системи правоохоронних органів та до системи спеціальних органів фінансового контролю.

2.      Ціль утворення та діяльності Державної податкової адміністрації України, місцевих державних податкових адміністрацій та, в тому числі, їх структурного підрозділу – податкової міліції – забезпечення фінансового інтересу держави (права держави на отримання обов’язкових платежів), пов’язаного з формуванням державних централізованих фондів (бюджету та в певних випадках позабюджетних фондів) шляхом здійснення контролю за дотриманням законодавства у сфері підприємництва та фінансової діяльності, перш за все, податкового законодавства та притягнення порушників до юридичної відповідальності.

3.      Органи державної податкової служби контролюють всю позабюджетну і частково бюджетну сфери народного господарювання стосовно сплати суб’єктами господарювання обов’язкових платежів до бюджетів та в певних випадках, позабюджетних фондів, діяльність фізичних осіб – платників податків, дотримання законодавства в сфері підприємництва та фінансової діяльності.

У підрозділі 2.2. «Суб’єкти зобов’язань, що виникають внаслідок завдання шкоди незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю посадових та службових осіб органів податкової служби України» зроблено висновок, що як правило боржником є особа, що безпосередньо заподіяла шкоду, але у зобов’язаннях, що виникають у зв’язку з завданням шкоди незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю посадових та службових осіб органів податкової служби України, безпосереднім заподіювачем шкоди є посадова особа, однак особою, що зобов’язана відшкодувати шкоду є держава.

Тому суб’єктами зобов’язання у зв’язку із заподіянням шкоди незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю службових осіб податкових органів України є держава та потерпілий.

Що стосується питання, який конкретно державний орган здійснює відшкодування шкоди, і які органи можуть бути її представниками у суді, то на підставі аналізу змісту ст. 170 ЦК України (держава набуває і здійснює цивільні права та обов’язки через органи державної влади у межах їхньої компетенції, встановленої законом), зроблений висновок, що держава, будучи єдиним та неподільним суб’єктом не діє у цивільних правовідносинах безпосередньо, а лише опосередковано через відповідні державні органи чи інших уповноважених осіб, які діють від імені держави та своїми діями створюють для неї цивільні права та обов’язки.

У зв'язку з відсутністю єдиного універсального відповідача, виступаючого від імені держави, запропоновано закріпити в законодавчому порядку можливість пред'явлення позову безпосередньо до держави України, з подальшим обов'язком

суду визначити належний орган або особу, до компетенції якого відноситься обов'язок виконання заявленої позивачем вимоги.

Підкреслено, що держава, на відміну від інших суб'єктів цивільного права, самостійно, через відповідні закони визначає обсяг своєї цивільної правоздатності і свій майновий статус. Тому дуже важливо, щоб ці закони строго підтримували баланс публічних і приватних інтересів, забезпечували надійний захист прав кредиторів держави.

Потерпілим у відповідних зобов’язаннях може бути будь-яка фізична або юридична особа. Закон не містить з цього приводу ніяких обмежень, щодо суб’єкту.

У підрозділі 2.3. «Посадова та службова особа податкових органів як безпосередній заподіювач шкоди» наголошено, що заподіювач шкоди – посадова чи службова особа не є безпосереднім суб’єктом зобов’язання, однак без визначення цієї особи, неможливо говорити про відшкодування шкоди державою. Для того, щоб виникло зобов’язання у зв’язку із заподіянням шкоди незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю службових осіб податкових органів України, необхідно щоб суб’єкт – заподіювач шкоди – відповідав наступним вимогам: по-перше, мав особливе правове становище, знаходився в трудових (службових) відносинах з органом податкової служби України. Необхідно встановити те, що шкода, заподіяна саме працівником цього органу, а не іншою особою; по-друге, був не «звичайним» працівником органу податкової служби, а її посадовою чи службовою особою; по-третє, був наділений цим органом певними повноваженнями, характер яких проявляється видом виконуваних ним обов’язків під час заподіяння шкоди.

Аналіз визначених законодавцем понять «державна служба», «державний службовець» і «посадова особа» дозволив уточнити поняття державного службовця. Так, державним службовцем є особа, що, по-перше, здійснює професійну діяльність, яка полягає у фактичному виконанні завдань і функцій держави; по-друге, ця діяльність здійснюється на посаді в державних органах та їх апараті; по-третє, одержує заробітну платню за рахунок державних коштів.

Залежно від володіння виконавчо-розпорядчими повноваженнями серед державних службовців виділяється група посадових осіб. Однак у законодавстві зустрічається термін «службова особа», дуже близький за змістом до терміну «посадова особа».

Закон України «Про державну податкову службу в Україні» від 4 грудня 1990 р. оперує всіма поняттями одночасно: «посадова особа органу державної податкової служби», «посадова особа податкової міліції», «службова особа податкової міліції».

Однак аналіз нормативно-правових актів, що стосуються діяльності податкової міліції, дозволяє зробити висновок, що окремої категорії працівників податкової міліції – службових осіб – не існує.

Можна говорити про всіх державних службовців, що працюють у податковій міліції як про службових осіб, як про загальну категорію, що втілює в собі те, що такий службовець несе службу у податковій міліції. Так, ст. 23 Закону України «Про державну податкову службу в Україні» визначає вимоги до особи, яка приймається на службу до податкової міліції. Ці особи приймаються до молодшого, середнього, старшого та вищого начальницького складу податкової міліції.

 «Не начальницький» склад податкової міліції взагалі не відноситься до державної служби, а тому у поняття службова особа не входять. Тому, неможливо виділяти окрему категорію службових осіб відмінну від категорії посадових осіб у складі податкових органів. Можливо говорити лише про тотожність цих термінів.

Зроблений висновок, що всі державні службовці податкових органів є посадовими особами, крім співробітників податкової міліції для яких питання про різний зміст термінів «посадова» і «службова» особа залишається актуальним (але ст. 25 Закону України «Про державну податкову службу в Україні» не передбачає ніякої різниці між посадовими та службовими особами при притягненні їх до юридичної відповідальності).

Тому законодавцю слід закріпити єдине поняття «службова особа», яке буде мати ідентичний зміст у всіх законодавчих актах України. Тим більше, що ця проблема стоїть дуже гостро у питанні кримінальної відповідальності. Лише у цьому випадку можна буде говорити про законність та обґрунтованість притягнення до кримінальної відповідальності за ч. 3 ст. 176 КК України як службових осіб, так і посадових осіб, а також державних службовців. Ця проблема має безпосереднє значення і для цивільного права, оскільки поряд із кримінальною відповідальністю часто наступає цивільна, а також притягнення до кримінальної відповідальності часто є умовою регресного позову до державного службовця з боку держави.

У третьому розділі «Підстави та умови виникнення та виконання зобов’язань, що виникають внаслідок завдання шкоди незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю посадових та службових осіб органів податкової служби», який складається з трьох підрозділів, розглядається динаміка відповідних відносин.

У підрозділі 3.1. «Підстави та умови виникнення зобов’язань, що виникають внаслідок завдання шкоди незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю посадових та службових осіб органів податкової служби України» досліджуються юридичний склад, що є підставою виникнення зобов’язання у зв’язку завданням шкоди незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю посадових та службових осіб органів податкової служби України.

Зроблено висновок, що встановлений у ст. 1166 ЦК України склад цивільного правопорушення поширюється на всі норми, що входять до глави 82 ЦК України, тією мірою, в якій його не змінюють спеціальні правила, передбачені

окремими статтями цієї глави. Підставами для виділення відшкодування шкоди, нанесеної посадовою або службовою особою органу державної влади, органу влади АРК, в окремий (спеціальний) делікт є як особливості застосування до неї загальних умов відшкодування шкоди, так і спеціальних умов, додатково встановлених законом.

Перша умова виникнення зобов’язань, що виникають внаслідок завдання шкоди незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю посадових та службових осіб органів податкової служби України – наявність шкоди. Шкода може бути причинена при проведенні податкової перевірки, наприклад, шляхом вилучення необхідних документів, системних блоків комп'ютерів і т.п. або надмірним стягненням сум податку, пені і штрафів, арештом грошових коштів, при яких підприємство може бути позбавлене грошових коштів та іншими неправомірними діями податкових органів.

Протиправність як умова виникнення відповідних зобов’язань виявляється у тому, що будь-який відступ відповідної службової особи за рамки (функції), визначені для неї законодавством, є порушенням закону. Якщо службова особа здійснює дію, яка їй не дозволена (хоча і не заборонена), то це повинне вважатися правопорушенням. Тому в даному випадку протиправна поведінка (дія) полягає не в здійсненні забороненої, але в здійсненні недопущеної дії. Таким чином, звільнення від обов'язку відшкодування шкоди можливе, тільки якщо службова особа була уповноважена на його заподіяння, іншими словами, заподіяла шкоду тими діями, які прямо дозволені законом.

Третя умова, що необхідна для виникнення зобов’язання – причинний зв’язок між незаконними діями службових осіб державних органів і шкодою. Встановлення причинного зв'язку є ключовим моментом в питанні про стягнення збитків, заподіяних податковими органами.

Що стосується такої умови виникнення зобов’язання у зв’язку із заподіянням шкоди як вина, то специфіка виникнення відповідальності держави за шкоду вчинену службовими особами, зокрема податкових органів, полягає у тому, що у ЦК України вперше визначено, що шкода відшкодовується незалежно від вини посадових або службових осіб.

Говорячи про можливість відшкодування шкоди незалежно від вини службових осіб, не слід думати, що вина взагалі не повинна встановлюватися. Усі випадки незаконного завдання шкоди повинні чітко виявлятися і одержувати належну оцінку з боку відповідних органів.

Зроблено висновок, що разом з особливостями загальних умов відповідальності, делікти, що розглядаються, характеризуються наявністю спеціальних умов.

По-перше, відповідно до ст. 1174 суб'єктом спричинення шкоди може бути не будь-який працівник органу державної влади, органу влади, а тільки їх посадова або службова особа.

По-друге, необхідне дотримання умови, що відноситься до характеру діяльності суб'єкта заподіювача шкоди. Із закону витікає, що держава приймає на себе відповідальність за шкоду, заподіяну не будь-якими діями державних службовців, а лише тими, які пов'язані із здійсненням їх повноважень.

У підрозділі 3.2. «Виконання зобов’язань, що виникають внаслідок завдання шкоди незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю посадових та службових осіб органів податкової служби України» аналізуються основні вимоги до виконання вказаного зобов’язання.

Особливістю зобов’язання відшкодування за шкоду, заподіяну службовими особами державних органів є те, що шкода відшкодовується державою, АРК, а не особою, дії чи бездіяльність якої призвели до настання шкоди у юридичної чи фізичної особи.

Таке відшкодування не можна перекласти на інші органи. При цьому слід розрізняти відповідальність держави та державних органів. Державні органи як юридичні особи несуть юридичну відповідальність лише за своїми договірними зобов'язаннями, окрім випадків, передбачених законом.

Так, при загальному вірному вирішенні проблеми відшкодування шкоди заподіяної державними службовцями саме державою, є проблематичним визначення конкретного механізму отримання відшкодування. Стаття 1174 ЦК України передбачає, що шкоду відшкодовує держава, без уточнення за рахунок яких коштів, тобто не указується джерело відшкодування.

У відповідності до ст. 174 ЦК України Україна як держава відповідає за своїми цивільно-правовими зобов’язаннями на загальних підставах з фізичними та юридичними особами усім належним їй майном, крім майна, на яке відповідно до закону не може бути звернено стягнення. На практиці реальнішим об'єктом для стягнення з боку кредиторів держави залишаються тільки кошти бюджету, при умові, що такі витрати законодавче передбачені і фактично виділені.

Тому, до джерел відшкодування шкоди перш за все повинні бути віднесені бюджетні кошти (державний бюджет).

Але відшкодування передбачено у бюджеті (проаналізовані відповідні закони з 2002 по 2009 рік) тільки для потерпілих від незаконних дій органів дізнання, досудового слідства, прокуратури, а також судів. Навіть якщо буде винесене рішення суду про відшкодування збитків платника податків за рахунок державної скарбниці, реалізувати таке рішення буде практично важко, оскільки відсутній механізм його виконання.

Таке положення суперечить Конституції України та не є гарантією здійснення конституційного права громадян на відшкодування шкоди, заподіяної незаконними діями службових осіб інших державних органів, у тому числі і органів податкової служби України (у тому разі, якщо не йдеться про завдання шкоди службовими особами податкової міліції, що виконує функції дізнання).