Юрченко Євгеній Олександрович. Розвиток механізмів державного архітектурно-будівельного контролю в Україні

Короткий опис

Юрченко Євгеній Олександрович. Розвиток механізмів державного архітектурно-будівельного контролю в Україні.- Дисертація канд. наук з держ. упр.: 25.00.02, Нац. акад. держ. упр. при Президентові України, Харків. регіон. ін-т держ. упр. - Харків, 2014.- 236 с.

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ
ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

ХАРКІВСЬКИЙ РЕГІОНАЛЬНИЙ ІНСТИТУТ
ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

На правах рукопису

ЮРЧЕНКО Євгеній Олександрович

УДК 351. 69 (477)

РОЗВИТОК МЕХАНІЗМІВ ДЕРЖАВНОГО АРХІТЕКТУРНО-БУДІВЕЛЬНОГО КОНТРОЛЮ В УКРАЇНІ

Спеціальність 25.00.02 – механізми державного управління

Дисертація
на здобуття наукового ступеня
кандидата наук державного управління

Науковий керівник
д.держ.упр, проф.
М.А. Латинін

Харків – 2014

ЗМІСТ
ВСТУП 4
РОЗДІЛ 1. ТЕОРЕТИКО-КОНЦЕПТУАЛЬНІ ОСНОВИ ДЕРЖАВНОГО АРХІТЕКТУРНО-БУДІВЕЛЬНОГО КОНТРОЛЮ
12
1.1. Сутність і зміст державного архітектурно-будівельного контролю
12
1.2. Теоретичні основи державного архітектурно-будівельного контролю
27
1.3. Концептуальні підходи до формування механізмів державного архітектурно-будівельного контролю за кордоном
47
Висновки до першого розділу 67
РОЗДІЛ 2. ОЦІНКА РОЗВИТКУ СИСТЕМИ ТА МЕХАНІЗМІВ ДЕРЖАВНОГО АРХІТЕКТУРНО-БУДІВЕЛЬНОГО КОНТРОЛЮ В УКРАЇНІ

70
2.1. Особливості розвитку системи державного архітектурно-будівельного контролю
70
2.2. Функціонування механізмів державного архітектурно-будівельного контролю
90
2.3. Результативність та проблеми державного архітектурно-будівельного контролю
104
Висновки до другого розділу 124
РОЗДІЛ 3. НАПРЯМИ РОЗВИТКУ МЕХАНІЗМІВ ДЕРЖАВНОГО АРХІТЕКТУРНО-БУДІВЕЛЬНОГО КОНТРОЛЮ В УКРАЇНІ
126
3.1. Стратегічні напрями розвитку державного архітектурно-будівельного контролю
126
3.2. Удосконалення системи державного архітектурно-будівельного контролю
143
3.3. Шляхи розвитку механізмів державного архітектурно-будівельного контролю
156
Висновки до третього розділу 170
ВИСНОВКИ 173
ДОДАТКИ 179
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ 205

ВCТУП

Актуальність теми. Державний архітектурно-будівельний контроль відіграє одну з визначальних ролей у забезпеченні конституційних прав громадян України та підприємств щодо якості й безпеки об’єктів будівництва. З огляду на це важливим залишається створення прозорих та ефективних механізмів нагляду й контролю, забезпечення дотримання містобудівного законодавства суб’єктами будівельної галузі та невідворотності відповідальності за правопорушення. Однак державна політика в цій сфері на практиці залишається неефективною, а механізми реалізації державного архітектурно-будівельного контролю нерозвинутими. Це потребує нагального перегляду норм у містобудівному законодавстві, перетворень у структурно-функціональному забезпеченні діяльності відповідних органів нагляду й контролю на всіх рівнях управління, підвищення уваги до превентивних заходів щодо порушень містобудівного законодавства без значного посилення адміністративного впливу на підприємства. Оновлення системи державного архітектурно-будівельного нагляду й контролю в Україні на засадах його своєчасного наукового обґрунтування надасть потужний поштовх для поліпшення якості життя та інвестиційного клімату в Україні.
Проблеми забезпечення законності та дисципліни шляхом здійснення контролю або нагляду в суспільстві досліджувалися багатьма науковцями як у загальнотеоретичному, так і в прикладному аспектах. Їм присвячені роботи В. Авер’янова, А. Альохіна, О. Андрійка, В. Афанасьєва, О. Бандурки, Д. Бахраха, Ю. Битяка, С. Ківалова, В. Колпакова, Ю. Тихомирова та ін.
Серед вітчизняних дослідників, які розробляють теоретико-методологічні основи функціонування механізмів державного управління, слід відзначити О. Амосова, Л. Антонову, В. Бабаєва, В. Бодрова, В. Бульбу, В. Воротіна, О. Дація, А. Дєгтяра, В. Дзюндзюка, О. Долгальову, В. Дрешпака, О. Іваницьку, Д. Карамишева, М. Корецького, В. Корженка, О. Крюкова, Ю. Куца, М. Латиніна, С. Майстра, В. Мамонову, В. Мартиненка, О. Мордвінова, О. Поважного, О. Радченка, В. Сичову та ін.
Державному регулюванню містобудівної діяльності, зокрема здійсненню контролю у сфері будівництва, приділяли увагу Д. Барзилович, А. Бєломєсяцев, Е. Захаров, Д. Ісаєнко, Ю. Казанський, А. Матвійчук, Г. Михайлов, Б. Муромцев, Н. Мущинська, О. Рибак, В. Ромасько, А. Сєрих, М. Шульга та ін.
Праці зазначених дослідників заклали методологічне підґрунтя для аналізу механізмів державного управління у сфері забезпечення контролю за дотриманням містобудівного законодавства, проте в них лише частково охоплено механізми здійснення державного архітектурно-будівельного контролю в Україні.
Відсутність комплексного дослідження системи державного архітектурно-будівельного контролю, яке б містило теоретично-прикладні засади його здійснення, оцінку ефективності системи та механізмів державного архітектурно-будівельного контролю, напрямів їх розвитку в державному управлінні з позицій системного підходу, зумовило вибір теми, мети та завдань дослідження.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дослідження виконано в межах науково-дослідної роботи кафедри економічної політики та менеджменту Харківського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України в межах теми: «Механізми державного регулювання інноваційного розвитку галузей економіки в умовах глобалізації» (номер державної реєстрації 0112U001162). Доробок автора полягає в розробці практичних рекомендацій щодо розвитку механізмів державного архітектурно-будівельного контролю в Україні.
Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційної роботи є обґрунтування теоретичних положень і розробка практичних рекомендацій щодо розвитку механізмів державного архітектурно-будівельного контролю в Україні.
Для досягнення зазначеної мети в дослідженні поставлено й вирішено такі завдання:
- розкрити сутнісні риси державного архітектурно-будівельного контролю;
- узагальнити досвід функціонування механізмів державного архітектурно-будівельного контролю за кордоном (Росії, Австралії, США, Великобританії та Португалії) та подати пропозиції щодо можливості його адаптації до умов України;
- визначити особливості розвитку системи державного архітектурно-будівельного контролю в Україні;
- обґрунтувати концептуальні положення стратегії розвитку системи державного контролю у сфері містобудування в Україні;
- запропонувати перспективні напрями розвитку механізмів державного архітектурно-будівельного контролю в Україні.
Об’єкт дослідження – механізми державного архітектурно-будівельного контролю.
Предмет дослідження – розвиток механізмів державного архітектурно-будівельного контролю в Україні.
Методи дослідження. Для досягнення зазначеної мети та вирішення поставлених у роботі завдань використано такі загальнонаукові та спеціальні методи дослідження: аксіоматичний – при визначенні вихідних положень дослідження; абстрактно-логічний – при узагальненні закордонного досвіду державного архітектурно-будівельного контролю; системного аналізу – при опрацюванні емпіричної інформації, формулюванні концептуальних засад стратегії розвитку системи державного контролю у сфері містобудування, а також шляхів розвитку механізмів державного архітектурно-будівельного контролю в Україні; індуктивний і дедуктивний – при оцінці особливостей розвитку системи та механізмів державного архітектурно-будівельного контролю в Україні; порівняльно-ретроспективний, історичний, а також екстраполяції та факторного аналізу – при визначенні тенденцій розвитку системи державного архітектурно-будівельного контролю в Україні; прогностичного аналізу – при виявленні перспективних напрямів удосконалення системи державного архітектурно-будівельного контролю в Україні.
Емпіричною базою дослідження є статистичні матеріали Державної архітектурно-будівельної інспекції України, Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України та Держстату України, а також фактичний матеріал, отриманий автором особисто внаслідок опрацювання зібраних аналітичних джерел.
Наукова новизна одержаних результатів полягає в обґрунтуванні теоретичних положень і розробці практичних рекомендацій щодо розвитку механізмів державного архітектурно-будівельного контролю в Україні. У межах реалізації дисертаційного дослідження одержано результати, які відрізняються науковою новизною й виносяться на захист, а саме:
уперше:
- розроблено концептуальні положення стратегії розвитку системи державного контролю у сфері містобудування в Україні, які включають стратегічну мету, цілі та напрями розвитку системи державного архітектурно-будівельного контролю, що полягають у комплексному вдосконаленні організаційної та правової складових і формують підстави для забезпечення ефективного використання фінансових ресурсів органами державного архітектурно-будівельного контролю;
удосконалено:
- обґрунтування перспективних напрямів розвитку механізмів державного архітектурно-будівельного контролю в Україні, що конкретизується розробкою: нового підходу до реалізації організаційного механізму державного архітектурно-будівельного контролю через покращення його кадрової, структурної, мотиваційної, внутрішньокомунікаційної, зовнішньокомунікаційної, внутрішньоконтрольної, антикорупційної, інспекційної, інформаційної, судово-претензійної та інтеграційної складових; рекомендацій щодо впорядкування правового механізму державного архітектурно-будівельного контролю шляхом внесення змін до чинних нормативно-правових актів, формування концептуальних основ проектів нормативно-правових актів, унормування дій посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю та розробки рекомендацій щодо наближення технічних стандартів до вимог ЄС;
- визначення особливостей розвитку системи державного архітектурно-будівельного контролю за часів незалежності України, що дало можливість виокремити чотири етапи: перший – формування законодавчої бази в сфері будівельного контролю (1991-1993 рр.); другий – становлення системи будівельного контролю (1993-2008 рр.); третій – реформування системи будівельного контролю (2008-2012 рр.); четвертий – удосконалення системи будівельного контролю (2012 р. – до т.ч.);
дістали подальшого розвитку:
- положення, які висвітлюють досвід функціонування механізмів державного архітектурно-будівельного контролю за кордоном, зокрема в Росії, Австралії, США, Великобританії та Португалії, де державний архітектурно-будівельний контроль має вагоме значення під час будівництва та експлуатації будівель і споруд, а основні механізми та заходи контролю ідентичні з вітчизняними. Це дозволило визначити можливості щодо адаптації до умов України закордонного досвіду, зокрема здійснення початкових і підсумкових перевірок, упровадження обов’язкових перевірок відповідно до етапів будівництва залежно від категорії складності будівельного об’єкта, забезпечення заборони експлуатації будівель і споруд, які використовуються не за цільовим призначенням;
- обґрунтування змісту поняття «державний архітектурно-будівельний контроль», яке на відміну від існуючих визначається як контрольна функція державного управління в містобудівній сфері, що безпосередньо здійснюється спеціально уповноваженими органами з питань державного архітектурно-будівельного контролю й повинна забезпечувати дотримання суб’єктами містобудівної діяльності установленого законом порядку при здійсненні будівництва й експлуатації будівель і споруд, а також державних будівельних норм, правил і технічних умов з метою гарантування безпеки громадян, надійності, міцності, екологічної, санітарної та пожежної безпеки будівель і споруд у визначений законодавством спосіб.
Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що теоретичні положення, наукові висновки та розроблені на їх основі практичні рекомендації можуть бути використані органами державної влади для підвищення ефективності державного архітектурно-будівельного контролю в Україні.
Пропозиції та практичні рекомендації щодо розвитку основних складових організаційного механізму державного архітектурно-будівельного контролю знайшли своє відображення в практичній діяльності Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю в Сумській області (довідка № 7/18-2283 від 16.07.2013 р., Додаток А) та Інспекції державного архітектурно будівельного контролю в Миколаївській області (довідка № 7/14-4346-13 від 27.08.2013 р., Додаток Б), зокрема під час розробки наказів інспекції з організаційної, юридичної діяльності та кадрової роботи.
Окремі наукові результати та практичні рекомендації щодо розвитку правового механізму державного архітектурно-будівельного контролю знайшли своє відображення в практичній діяльності Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, зокрема пропозиції щодо внесення змін до чинних нормативно-правових актів, формування концептуальних основ нормативно-правових актів щодо внормування дій посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю при виконанні заходів контролю та адаптації нормативно-правових актів до актів держав ЄС використані при розробці проектів нормативно-правових актів у сфері державного архітектурно-будівельного контролю (довідка № 7/17-16523 від 21.10.2013 р., Додаток В).
Особистий внесок здобувача. Дисертаційна робота є самостійним дослідженням, у якому вирішується конкретне наукове завдання, що полягає в обґрунтуванні теоретичних положень і розробці практичних рекомендацій щодо розвитку механізмів державного архітектурно-будівельного контролю в Україні. Висновки, пропозиції та рекомендації, зокрема й ті, що містять наукову новизну, одержані автором особисто. У роботі не використовувались ідеї співвиконавців наукових праць [1; 2].
Апробація результатів дослідження. Основні теоретичні положення та висновки дисертаційного дослідження апробовані на 6 міжнародних, всеукраїнських і регіональних науково-практичних конгресах, конференціях, форумах та круглих столах, зокрема: «Державне управління та місцеве самоврядування» (м. Харків, 2012 р.), «Становлення публічного адміністрування в Україні» (м. Дніпропетровськ, 2012 р.); «Дні інформаційного суспільства – 2012» (м. Київ, 2012 р.), «Вивчення та впровадження в Україні іноземного досвіду удосконалення діяльності органів влади» (м. Полтава, 2012 р.), «Публічне управління: виклики XXI століття» (м. Харків, 2013 р.), «Механізми модернізації та розвитку регіональних соціально-економічних систем» (м. Орел, 2013 р.).
Публікації. Матеріали дисертаційного дослідження висвітлені в 17 публікаціях, з них: 2 – у колективних монографіях, 7 – статтях у фахових виданнях з державного управління, 2 – статтях у фахових виданнях за кордоном (Російська Федерація), 6 – матеріалах наукових конференцій.

Список літератури

ВИСНОВКИ

У дисертації вирішено конкретне наукове завдання, яке полягає в обґрунтуванні теоретичних положень і розробці практичних рекомендацій щодо розвитку механізмів державного архітектурно-будівельного контролю в Україні. Отримані в процесі дослідження результати дозволяють зробити такі узагальнення, висновки та рекомендації:
1. Розкрито змістовні ознаки державного архітектурно-будівельного контролю, що дало можливість уточнити основні елементи системи державного контролю у сфері будівництва та архітектури й дати авторське визначення основним поняттям у цій сфері. Установлено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється з метою забезпечення законності, дотримання установлених державних норм і правил, безпеки громадян під час будівництва та експлуатації будівель і споруд, належної якості кінцевого продукту будівництва. Державний контроль у сфері будівництва є складним за своїм змістом, оскільки охоплює широке коло завдань, заходів і повноважень. Специфічною рисою державного архітектурно-будівельного контролю є те, що його безпосереднє здійснення поєднує три галузі науки – технічну (будівництво та архітектура), юридичну (адміністративне право) та державне управління.
2. Узагальнено досвід функціонування механізмів державного архітектурно-будівельного контролю за кордоном, зокрема в Росії, Австралії, США, Великобританії та Португалії. Механізми, які функціонують за кордоном, ідентичні з українськими. Основними з них є правовий та організаційний механізми. У механізмах існують певні відмінності, які залежать від національних особливостей, законодавчих норм і системи права. За кордоном важливе місце в системі державного контролю у сфері будівництва посідають асоціації фахівців з будівельного контролю. Державний контроль і нагляд за дотриманням містобудівного законодавства здійснюється будівельними інспекторами органів державної, муніципальної влади, а також приватними будівельними інспекторами. Механізми державного архітектурно-будівельного контролю ефективно функціонують у державах з провідною економікою та побудовані на принципах неухильного дотримання містобудівного законодавства суб’єктами будівельної галузі, незворотності відповідальності в разі вчинення містобудівних правопорушень. В Україні доцільно запровадити закордонний досвід у частині: здійснення обов’язкових перевірок після завершення циклів будівельних робіт за відповідним графіком залежно від категорії складності об’єкта будівництва; заборони експлуатації будівель і споруд, які використовуються не за цільовим призначенням; заборони займатися професійною діяльністю у сфері будівництва та архітектури у разі систематичного порушення містобудівного законодавства суб’єктами будівельної галузі на певні періоди тощо. Разом з тим дерегуляція функції державного архітектурно-будівельного контролю та запровадження інституту приватних будівельних інспекторів в Україні на цьому етапі є недоцільними.
3. Визначено особливості розвитку системи державного архітектурно-будівельного контролю в Україні, що дозволило виділити його чотири етапи: перехідний, становлення, реформування та вдосконалення. Механізми державного архітектурно-будівельного контролю поступово розвивалися відповідно до розвитку системи державного управління. Процес становлення системи відбувався послідовно: від функціонування механізмів державного архітектурно-будівельного контролю, які існували в Радянському Союзі, до поступового формування більш досконалих механізмів, які в результаті розвитку стали за своїми суттю та змістом не гіршими від закордонних. Функціонування механізмів залежало від змін правових норм у сфері містобудування, їх розвиток супроводжувався реформуванням системи органів контролю та економічних процесів у державі. Правовий механізм поступово розвивався шляхом перегляду містобудівного законодавства та формування багаторівневої системи нормативно-правових актів. Організаційний механізм удосконалювався шляхом покращення існуючих і запровадження новітніх технологій, спрямованих на ефективну реалізацію правового порядку у сфері містобудування.
Надано оцінку розвитку системи та механізмів державного архітектурно-будівельного контролю в Україні, що дало підстави охарактеризувати їх рівень як достатній, стрімкий і цілеспрямований. Аналіз статистичних показників діяльності Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі ДАБІ) засвідчує, що система органів державного архітектурно-будівельного контролю має вади та функціонує неефективно, відсутність об’єктивних критеріїв оцінювання унеможливлює надання всебічної оцінки. Тож перспективним напрямом подальших наукових розвідок є розроблення комплексної методики оцінювання практичної дії механізмів контролю з акцентом на якісних показниках їх функціонування. Подальший розвиток механізмів державного архітектурно-будівельного контролю стримують наявні внутрішньоорганізаційні проблеми.
4. Сформульовано концептуальні засади «Стратегії розвитку системи державного контролю у сфері будівництва в Україні, що здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю», що полягають у запропонованому баченні майбутнього, місії, стратегічної мети, стратегічних цілей та стратегічних напрямів розвитку системи державного контролю в цій сфері. Стратегічні напрями, спрямовані на розвиток державного архітектурно-будівельного контролю, полягають у такому: організаційно-правовий напрям діяльності – покращення кадрової складової системи; покращення рівня внутрішньоорганізаційних комунікаційних зв’язків; покращення структури органів державного архітектурно-будівельного контролю; покращення якості інспекційно-контрольних заходів; покращення рівня взаємодії з правоохоронними органами; покращення рівня мотивації державних службовців; профілактика та протидія корупційним проявам та правопорушенням; створення асоціації службовців органів державного архітектурно-будівельного контролю; покращення стану інформаційної політики та роз’яснювальної роботи щодо законного механізму виконання будівельних робіт в регіонах (профілактика містобудівних порушень); покращення рівня судово-претензійної роботи щодо стягнення штрафних санкцій за порушення містобудівного законодавства; усунення недоліків містобудівного законодавства шляхом внесення змін до чинних та розробка і прийняття нових нормативно-правових актів; адаптація технічних нормативно-правових актів до актів країн ЄС та інших провідних країн світу; запровадження системи акредитації фахівців будівельної галузі з дією сертифікату в країнах ЄС та інших провідних країнах світу; чітке внормування дій посадових осіб органів будівельного контролю при функціонуванні механізмів державного архітектурно-будівельного контролю; ресурсний напрям діяльності – підвищення рівня заробітної плати службовцям органів державного архітектурно-будівельного контролю; покращення рівня транспортного забезпечення діяльності органів державного архітектурно-будівельного контролю; покращення стану забезпечення засобами технічного контролю; забезпечення службових приміщень доступом до мережі Інтернет; створення мережі службового житла; забезпечення підрозділів службовими приміщеннями лише державної та комунальної форми власності.
5. Запропоновано шляхи розвитку правового та організаційного механізмів державного архітектурно-будівельного контролю, які полягають в удосконаленні нормативно-правової бази; адаптації технічних нормативно-правових актів у галузі будівництва до законодавства держав Єврозони та світових держав з провідною економікою; запровадженні низки внутрішніх документів, які регламентують дії посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю при функціонуванні механізмів державного контролю у сфері будівництва; модернізації структури органів ДАБІ України; розвитку кадрової складової; поліпшенні внутрішньокомунікаційних і зовнішньокомунікаційних організаційних зв’язків; запровадженні мотиваційних стимулів для посадових осіб органів контролю; створенні професійної асоціації службовців органів ДАБІ України з подальшим її вступом до міжнародних професійних асоціацій.
Для реалізації запропонованих шляхів розвитку правового та організаційного механізму державного архітектурно-будівельного контролю в Україні необхідно:
 Кабінету Міністрів України: розробити та схвалити «Концепцію стратегії розвитку системи державного контролю у сфері містобудування в Україні, що здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю»; розробити та затвердити «Єдиний порядок визначення розміру штрафних санкцій посадовими особами органів ДАБІ України, для громадян, які вчинили правопорушення у сфері містобудування, визначені Кодексом України про адміністративні правопорушення; розробити та затвердити «Тимчасовий порядок укладення договору суперфіції на земельні ділянки під багатоквартирними житловими будинками; внести зміни до Порядку виконання підготовчих робіт і Порядку виконання будівельних робіт у частині здійснення обов’язкових попередніх і підсумкових перевірок завершених будівництвом об’єктів; внести зміни до Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю в частині здійснення перевірок відповідно до етапів будівництва та залежно від категорії об’єкта архітектурної складності;
 Міністерству регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України: розробити й затвердити Державні будівельні норми та правила (адаптовані до норм Європейського Союзу та провідних держав світу); розробити й затвердити Порядок здійснення акредитації фахівців будівельної галузі (адаптований до норм Європейського Союзу та провідних держав світу);
 Державній архітектурно-будівельній інспекції України: розробити та затвердити порядки, регламенти та положення, спрямовані на врегулювання внутрішьноорганізаційних напрямів роботи та підвищення ефективності здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.