Лукьянова, Анна Васильевна. Совершенствование системы бюджетного планирования расходов на развитие социальной сферы

Короткий опис

Лукьянова, Анна Васильевна. Совершенствование системы бюджетного планирования расходов на развитие социальной сферы : диссертация ... доктора экономических наук : 08.00.10 / Лукьянова Анна Васильевна; [Место защиты: Российская академия предпринимательства].- Москва, 2012.- 323 с.: ил.

Содержание к диссертации

Введение
Глава 1.Теоретико-методологические основы бюджетного планирования расходов на развитие социальной сферы15
1.1. Бюджетное планирование в системе управления государственными и муниципальными финансами 15
1.2. Сущность, основные элементы и методы бюджетного планирования как системы 49
1.3. Российский и международный опыт бюджетного планирования социальных расходов 70
Глава 2.Концептуальные основы совершенствования системы планирования бюджетных расходов на развитие социальной сферы100
2.1. Особенности и основные тенденции трансформации системы бюджетного планирования расходов социальной сферы в России 100
2.2. Методологические подходы к управлению расходами на оказание государственных и муниципальных социальных услуг в системе бюджетного планирования 133
2.3. Сравнительный анализ методологии затратного и результативного управления расходами в социальной сфере 173
2.4. Применение учетного и нормативного методов в системе планирования расходов социальной сферы 186
Глава 3.Система планирования расходов на оказание государственных и муниципальных услуг за счет средств бюджетов в социальных отраслях206
3.1. Анализ системы государственного финансирования и планирования расходов на развитие социальной сферы 206
3.2. Анализ системы финансирования основных муниципальных расходов в социальной сфере 232
3.3. Оптимизация системы бюджетного планирования социальных расходов на основе нормативно-подушевого метода 247
Глава 4.Основные направления совершенствования системы бюджетного планирования расходов в социальной сфере271
4.1. Совершенствование системы планирования расходов социальной сферы на примере отрасли «Образование» 271
4.2. Рекомендации по адаптации системы планирования расходов в социальных отраслях 305
4.3. Оценка и пути повышения эффективности бюджетного планирования расходов на развитие социальной сферы 313
Заключение 323
Список использованной литературы: 335
Приложение 1 352
Приложение 2 354

Сущность, основные элементы и методы бюджетного планирования как системы
Методологические подходы к управлению расходами на оказание государственных и муниципальных социальных услуг в системе бюджетного планирования
Анализ системы финансирования основных муниципальных расходов в социальной сфере
Совершенствование системы планирования расходов социальной сферы на примере отрасли «Образование»

Введение к работе

Актуальность темы исследования определяется насущной необходимостью повышения эффективности использования государственных и муниципальных бюджетных средств, направляемых на развитие социальной сферы. Решение этой проблемы является одной из основных целей реформы бюджетной системы и бюджетного процесса, осуществляемой в настоящее время в Российской Федерации. Основной смысл данной бюджетной реформы состоит в переходе от идеологии контроля над затратами к идеологии управления результатами путем оптимальной децентрализации управления государственными и муниципальными финансами.
Кроме того, важнейшей задачей государственных органов власти и местного самоуправления в области проводимой экономической и финансовой политики является практическая реализация конституционных прав граждан страны на обеспечение доступности и бесплатности основных социальных услуг: образования, культуры, здравоохранения, социальной защиты и других отраслей социальной сферы. Решение данной задачи предполагает внедрение в бюджетный процесс новых управленческих методов, решений и подходов. Этому способствуют изменения в бюджетном законодательстве, которые вступили в силу в 2010 -2011 гг. Они регламентировали процессы комплексного совершенствования организации управления расходами бюджетов и оптимизации системы планирования расходов бюджетов всех уровней, и, в первую очередь, расходов на развитие социальной сферы.
Ключевыми в бюджетном процессе сегодня являются вопросы повышения эффективности планирования бюджетных расходов за счет развития управленческих подходов в системе организации государственных и муниципальных услуг, совершенствования инструментария планирования, учета и отчетности расходов бюджетов в социальной сфере.
В рамках последних изменений в законодательстве Правительством РФ предложен подход и направления развития системы планирования расходов бюджетов в социальных отраслях. Тем не менее, существует ряд проблем, с которыми органы исполнительной власти, отраслевые ведомства и получатели бюджетных средств столкнулись при реализации новой модели финансового планирования,
формируя и планируя бюджетные расходы по основным социальным отраслям.
Актуальной проблемой в современных условиях развития бюджетных отношений в РФ является преодоление неоднозначности управленческого инструментария в системе планирования расходов бюджетов, что, в свою очередь, требует дополнения и систематизации знаний в области развития количественных и качественных методов планирования и учета расходов бюджетов социальной сферы. Требуют новых подходов и совершенствования вопросы в области оценки существующих расходов по социальным отраслям, оценки потребности в финансировании муниципальных услуг. Необходимым является предложение действенных механизмов и методов распределения бюджетных средств на оказание социальных услуг между распорядителями и получателями бюджетных ассигнований на основе программно-целевого принципа и с учетом методов и инструментов бюджетирования, ориентированного на результат в рамках среднесрочного планирования бюджета, как основного инструмента, предложенного Правительством и Министерством финансов РФ.
Таким образом, современный этап развития бюджетной политики в РФ, связанной с финансированием государственных социальных услуг, требует дальнейшего совершенствования методов управления государственными и муниципальными финансами и систематизации имеющихся знаний и новых подходов к управлению системой планирования бюджетных расходов, направленных на развитие социальной сферы.
Степень разработанности проблемы. Анализ экономической литературы в области государственных и муниципальных финансов указывает на достаточную глубину и обстоятельность исследований, проведенных отечественными учеными по проблемам управления бюджетом и системой их финансового планирования. При этом отмечаются существенные различия в подходах авторов к решению задач по оптимизации процессов формирования и исполнения бюджетов, по повышению эффективности системы управления государственными и муниципальными финансами при планировании расходов в социальной сфере.
Наиболее значимо проблемы развития бюджетной системы страны представлены в фундаментальных разработках О.В. Врублевской, С.Ю. Глазьева, А.Г. Игудина, А.М. Лаврова, Г.Б. Поляка, В.М. Радионовой, М.В. Романовского,
Б.М. Сабанти, Н.М. Сабитовой, Дж. Стиглица, М.И. Яндиева, К.И. Таксира и др.
Теоретическим проблемам развития финансового планирования, управления бюджетными расходами посвящены труды А.З. Дадашева, Дж. Ван Хорна, Э.А. Вознесенского, Л.А. Ковалева и др.
Теоретическим и практическим вопросам эффективности бюджетного процесса посвящены работы Афанасьева М.П., Барашевой Т.И., Климанова В.В., Клишиной М.А, Нестеренко Т.Г., Прокофьева С.Е., Рябухина С.Н., Сазонова С.П., Сабитовой Н.М., Силуанова А.Г. и других. Однако продолжают оставаться дискуссионными категории «финансово-бюджетное планирование», «качество управление бюджетом», «результативность управления бюджетом», так же множество дискуссионных вопросов осталось в определении функций финансов. Многие проблемы управления социальными расходами остаются малоизученными и требуют разработки концепций и методологий, применимых в условиях стабилизации и необходимости развития бюджетной системы РФ.
Таким образом, научная и практическая значимость дальнейших исследований в данном направлении определяется теми задачами, которые возникают в управлении бюджетным процессом в связи с новым этапом развития экономики России и ее регионов, а также в связи с реализацией положений бюджетной реформы, неоднозначностью инструментария и значимостью построения единой концептуальной основы системы планирования расходов для обеспечения рационального и эффективного использования бюджетных ресурсов, направляемых на развитие социальной сферы.
Целью диссертационного исследования является развитие теории и методологии совершенствования системы бюджетного планирования расходов на развитие социальной сферы в целях повышения эффективности и рациональности использования государственных и муниципальных финансовых ресурсов.
Задачи исследования. В соответствии с целью диссертационного исследования в работе поставлены следующие задачи:
- исследовать содержание понятий «финансы», «управление государственными финансами», «управление бюджетом», «механизмы бюджетного планирования» в системе бюджетного процесса и систематизировать теоретический инструментарий в области планирования и управления расходами в социальных
отраслях для обеспечения оптимизации бюджетов;
определить императивы бюджетной политики, обосновать цели управления бюджетом как системой, определить объективные и субъективные параметры бюджетного механизма и механизма бюджетного планирования, обеспечивающие реализацию целей бюджетной политики;
исследовать количественные и качественные методы формирования расходов бюджетов в социальных отраслях и на этой основе предложить методологические подходы к управлению системой планирования расходов на основе оценки потребностей в бюджетных услугах и стоимостной оценки государственных и муниципальных услуг;
провести анализ финансирования государственных и муниципальных услуг, оказываемых в социальных отраслях, определить и классифицировать основные подходы к планированию расходов бюджетов на оказание государственных и муниципальных услуг в социальной сфере;
провести оценку и выявить основные концептуальные подходы к системе планирования и исполнения расходов в социальной сфере, выделить типовые модели финансирования социальных отраслей;
раскрыть содержание затратного и результативного методов планирования расходов в социальной сфере и провести сравнительный анализ указанных методов управления в социальных отраслях на оказание государственных и муниципальных услуг;
сформулировать и предложить единый подход к планированию расходов бюджетов на основе принципов результативного управления, а так же разработать методологию учетного и нормативного методов планирования расходов бюджетов на оказание государственных и муниципальных услуг в социальных отраслях;
определить необходимость, выявить содержательные характеристики и предложить методические подходы к планированию расходов бюджетов на оказание государственных (муниципальных) услуг на основе нормативного метода планирования расходов;
доказать перспективность использования предложенных методологических и методических подходов в планировании расходов бюджетов в социальной
сфере.
Объектом исследования является система финансового планирования расходов государственных и муниципальных бюджетов в социальной сфере.
Предметом исследования выступают финансовые отношения, возникающие между субъектами бюджетного планирования расходов в социальной сфере.
Теоретическая основа диссертационного исследования представлена классическими и современными научными разработками и концепциями отечественных и зарубежных специалистов, исследующих проблемы теории государственных и муниципальных финансов, экономической теории, финансовой науки, теории финансового планирования, государственного регулирования экономики, финансового управления территориальным развитием. Кроме того, основой исследования послужили теоретические положения о формировании и исполнении бюджета, развитии бюджетного федерализма, регулировании бюджетных отношений в социально- значимых отраслях, изложенные в отечественных и зарубежных монографиях и периодических изданиях, действующие законы, программы развития, нормативно- правовые акты, регулирующие процесс планирования бюджетных средств и постановления Правительства Российской Федерации.
Методологическую базу исследования составили общенаучные и специальные методы познания: анализа и синтеза, дедукции и индукции, исторического, логического, структурно-функционального и компаративного анализа, а так же частно- научные методы: статистико-экономический и расчетно-аналитический, балансовый и экспертные. Кроме того, в работе использованы методы классификации, группировок аналитических и статистических данных, математические и экономические методы, в том числе, в части управления расходами бюджетов при построении единой модели планирования расходов бюджетных средств.
Информационная база диссертационного исследования представлена официальными статистическими данными Федеральной службы государственной статистики, материалами органов представительной и исполнительной власти федерального уровня, в том числе: данными Министерства финансов РФ о формировании и исполнении бюджета РФ, бюджетов субъектов РФ, консолидированных бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципальных образований в составе РФ, данными Счетной палаты РФ, Министерства экономического развития, Федерального казначейства, а так же нормативными актами Правительства РФ в части регулирования правоотношений в бюджетной сфере и планирования расходов бюджетной системы РФ. Информационная база исследования представлена также аналитическими и статистическими обзорами, справочными материалами, опубликованными в специальной периодической печати и размещенными в сети Интернет, собственными расчетами автора.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке и обосновании теоретико-методологических и методических подходов к формированию системы бюджетного планирования расходов на развитие социальной сферы. Реализация предложенных подходов, принципов, методик и алгоритмов финансового планирования расходов социальной сферы позволит оптимизировать бюджетный процесс, значительно повысить эффективность и результативность социальных расходов бюджетов в среднесрочной и долгосрочной перспективе.
Наиболее важные научные результаты диссертационного исследования заключаются в следующем:

1. Обосновано определение сущности бюджетной политики как системного процесса в области управления бюджетом, реализуемого на основе концепции развития бюджетных отношений, в составе общей экономической политики, направленного на реализацию всех функций бюджета в целях достижения экономического и социального эффекта на основе роста чистого внутреннего продукта страны, растущих потребностей населения и субъектов хозяйствования в общественных (коллективных) благах (услугах) на уровне обоснованных государственных стратегических социально-экономических направлений развития. Уточнена классификация бюджетной политики по признакам: масштабности и долговременности целей - как тактическая и стратегическая; по целям бюджетного управления - как доходная, расходная, контрольно-регулирующая, комбинированная; по территориальному признаку; по предметной специализации - как налоговая, социальная, инвестиционная, выравнивающая; по стратегии бюджетного регулирования - как стимулирующая и сдерживающая.
2. Разработан и предложен новый концептуальный подход к проблеме определения финансово-бюджетного механизма и системы финансового планирования в бюджетном процессе, позволяющий раскрыть место, сущность, объект, субъекты, цели, инструменты и методы финансово-бюджетного механизма в бюджетной политике. В этом контексте уточнено и предложено авторское определение понятия бюджетного планирования как комплексной организационно-финансовой категории, характеризующей систему регулирования и стратегического развития социальных отраслей, и одновременно - как синтез двуединого процесса реализации бюджетных технологий и системы организационно-финансовых категорий в части планирования и управления финансовыми потоками государства.
3. Раскрыта специфика основных методов развития механизмов и инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, в бюджетном процессе на основе: принципов программного финансирования расходов, оценки результативности и качества управления бюджетными расходами, реализации системы мониторинга и оценки эффективности функционирования субъектов бюджетного планирования при соблюдении пропорций, объемов и качества бюджетного планирования государственных и муниципальных услуг в социальных отраслях.
4. Разработан и обоснован алгоритм определения количественных параметров оценки потребности в объеме финансирования государственных и муниципальных услуг в социальных отраслях на основе экстраполяционнных, сегментарных методов и метода коллективного потребления, позволяющих учесть характеристики финансируемых социальных услуг, определить приоритеты в системе финансирования бюджетных расходов и повысить эффективность данных расходов.
5. Определены основные типовые модели финансирования расходов в социальных отраслях и предложены инструменты планирования бюджетных расходов включающие: оптимизацию методов планирования расходов на оказание государственных и муниципальных услуг на основе программно-целевого принципа и нормативного метода планирования расходов; детализацию основных параметров, влияющих на стоимостную оценку государственных и муниципальных услуг; систематизацию расходов бюджетов на оказание услуг в социальной сфере на основе определения объектов затрат и соотнесения расходов бюджетов на их формирование.
6. Доказана необходимость классификации затрат на финансирование расходов бюджетов в системе планирования расходов бюджетов на оказание государственных и муниципальных услуг в социальных отраслях на основе их отнесения на объект затрат посредством: 1) прямого отнесения на объект, в случае прозрачности структуры затрат, 2) на основе измерения потребления ресурсов при отнесении затрат на объект, 3) на основе индикативного метода, учитывающего факторные оценки изменения параметров объема затрат, 4) равномерного пропорционального распределения затрат.
7. Предложена классификация методов планирования бюджетных расходов на оказание государственных и муниципальных услуг в социальных отраслях, включающая: планирование бюджетов путем расчета затрат по ресурсам, с учетом фактического уровня расходов на оказание услуги; планирование бюджетов на основе расчета затрат по нормативам, на основе применения стандартизированных затрат в расчете на единицу государственной (муниципальной) услуги; планирование бюджетов на основе расчета затрат на выполнение задач и функций государственных (муниципальных) органов власти в процессе оказания социальных услуг на основе программно-целевого подхода; планирование расходов бюджетов посредством расчета затрат на осуществление процессов по оказанию государственных (муниципальных) услуг путём выделения центров затрат в объекте финансирования бюджетных расходов.
8. Разработаны, формализованы и предложены методы планирования расходов бюджетов путем оценки стоимости государственных (муниципальных) услуг, оказываемых в социальных отраслях субъектами бюджетного планирования на основе применения учетного и нормативного методов с использованием подушевого принципа планирования расходов; представлены основные подходы и доказана эффективность реализации данных ме