Ананьева Светлана Александровна. Совершенствование финансового обеспечения федеральных полномочий, делегированных субъектам Российской Федерации

Короткий опис

Ананьева Светлана Александровна. Совершенствование финансового обеспечения федеральных полномочий, делегированных субъектам Российской Федерации : диссертация ... кандидата экономических наук : 08.00.10 / Ананьева Светлана Александровна; [Место защиты: Гос. науч.-исслед. ин-т систем. анализа Счёт. палаты РФ].- Москва, 2009.- 183 с.: ил. РГБ ОД, 61 10-8/988

Содержание к диссертации

Введение
Глава 1. Место и роль делегированных федеральных полномочий в межбюджетных отношениях в Российской Федерации 13
1.1. Теоретические аспекты делегированных федеральных полномочий 13
1.2. Классификация и критерии финансового обеспечения федеральных делегированных полномочий 24
1.3. Зарубежный опыт финансового обеспечения реализации государственных полномочий 45
Глава 2. Особенности финансового обеспечения делегированных федеральных полномочий 57
2.1. Анализ исполнения делегированных федеральных полномочий 57
2.2. Финансовое и методическое обеспечение делегированных федеральных полномочий 74
2.3. Анализ направления финансовых ресурсов на реализацию делегированных федеральных полномочий 87
Глава 3. Предложения по совершенствованию финансового обеспечения делегированных федеральных полномочий 103
3.1. Перспективы развития делегирования федеральных полномочий в Российской Федерации 103
3.2. Совершенствование финансовых механизмов делегирования федеральных полномочий 117
Заключение 128
Список использованной литературы 135
Приложения 155

Введение к работе

Актуальность темы исследования
Разграничение предметов ведения и полномочий является одним из принципов федеративного устройства государства. В этой связи каждый уровень власти обязан самостоятельно реализовывать возложенные на него полномочия за счет собственных средств. Существующая в Российской Федерации система разграничения полномочий носит предельно общий характер, что отражается на качестве финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг. Особенно ярко это выражается при реализации межбюджетных отношений, в которых передача (делегирование) полномочий Российской Федерации должна сопровождаться передачей бюджетных средств на их осуществление.
Проводимые реформы межбюджетных отношений имели целью внедрение в бюджетный процесс принципа субсидиарности. Суть его заключается в том, чтобы при делегировании полномочий публично-правовому образованию передавались не только ресурсы, но и ответственность за реализацию этих полномочий.
Одним из результатов проведенных реформ стало принятие нормативных правовых актов, законодательно устанавливающих передачу федеральных полномочий на региональный и местный уровни власти. Несмотря на то, что объем субвенций как источника финансирования делегированных федеральных полномочий, являющихся структурной составляющей межбюджетных трансфертов, ежегодно возрастает (за 2008 год их объем составил примерно 17 % суммы межбюджетных трансфертов без учета средств, передаваемых внебюджетным фондам), федеральные полномочия делегируются без надлежащего финансового обеспечения, без предоставления в полном объеме средств на административные нужды, без учета фактических затрат регионов на исполнение государственных полномочий. Данные обстоятельства приводят к ежегодному увеличению
4 объемов неиспользованных субвенций, аккумулируемых на бюджетных счетах субъектов Российской Федерации в территориальных органах Федерального казначейства. Так, по состоянию на 1 января 2009 года сумма остатков субвенций составила более 30 млрд. рублей, что в 1,6 раза превышает сумму остатков, сложившуюся по состоянию на 1 января 2008 года.
Еще одной проблемой, связанной с осуществлением федеральных делегированных полномочий, является отсутствие в нормативных правовых актах ответственности участников бюджетного процесса за ненадлежащее исполнение этих полномочий. По мнению автора, на современном этапе, особенно в условиях финансового кризиса, представляется весьма актуальным и необходимым установление жестких границ финансовой дисциплины.
Поскольку нерешенность имеющихся проблем влияет на реализацию конституционных прав граждан при получении ими государственных (муниципальных) услуг за счет делегированных полномочий, важность их финансового обеспечения ежегодно возрастает, однако данной теме в теории финансов практически не уделено внимания.
В этой связи автором поставлена научная задача обоснования практических и методических предложений по совершенствованию финансового обеспечения механизма осуществления федеральных полномочий, делегированных субъектам Российской Федерации.
Степень разработанности темы. В течение последних десяти лет отмечается повышенное внимание к совершенствованию бюджетного процесса в части межбюджетных отношений. Это обусловило появление большого числа публикаций по этому вопросу. Указанной проблематике посвятили свои работы А.И.Архипова, А.М.Бабич, О.Г.Бежаев, О.А.Бойтуш, О.В.Врублевская, М.В.Глигич-Золотарева, В.П.Горегляд, И.В.Горский, И.П.Григорьянц, А.Г.Грязнова, Е.И.Иванова, А.Г.Игудин, А.Ю.Казак, В.В.Ковалев, О.В.Кузнецова, К.Э.Лайкам, В.Н.Лексин, С.И.Лушин,
5Ю.И.Любимцев, Е.В.Маркина, Н.В.Миляков, И.Н.Мысляева, Л.П.Павлова, Е.В.Першин, И.А.Погосова, И.В.Подпорина, Г.Б.Поляк, Е.И.Пшенникова, В.М.Родионова, М.В.Романовский, Р.Ю.Рыбакова, Б.М.Сабанти, А.З.Селезнев, В.А.Слепов, Р.Г.Сомоев, В.Б.Христенко, О.К.Чепляева, А.Н.Швецов, М.И.Яндиев и другие.
В числе исследований зарубежных ученых заслуживают внимания труды М.Виньо, К.Лихтблау, Б.Хубер, Д.Дж.Элейзера, посвященные вопросам межбюджетных отношений и государственных полномочий.
Проблемам финансового обеспечения делегированных федеральных полномочий уделяют внимание П.А.Кадочников, С.Н.Рябухин, А.Г.Силуанов, С.Г.Синельников-Мурылев, А.В.Улюкаев, С.Н.Четвериков, В.Б.Шуба, А.В.Юрин и другие.
Однако проблематика финансового обеспечения федеральных полномочий, делегированных субъектам Российской Федерации, как источника удовлетворения потребностей населения и его влияния на совершенствование межбюджетных отношений изучена недостаточно.
Исследование финансового обеспечения делегированных федеральных полномочий в бюджетном процессе характеризуется особой сложностью, поскольку делегированные полномочия как одна из составляющих межбюджетных отношений имеют специфические черты.
Малоизученность механизма реализации федеральных полномочий, делегированных субъектам Российской Федерации, отсутствие комплексной научной разработанности проблемы осуществления финансового обеспечения указанных полномочий обусловили выбор темы диссертационного-исследования, его объекта и предмета.
Целью исследования является научное обоснование практических и методических рекомендаций по совершенствованию финансового обеспечения федеральных полномочий, делегированных субъектам Российской Федерации, на основе их комплексного анализа.
Необходимость достижения поставленной цели потребовала решения следующих задач:
1. Научно обосновать наиболее приемлемую для Российской Федерации форму финансового обеспечения федеральных делегированных полномочий и их социально-экономическое содержание.
2. Разработать классификацию федеральных полномочий, делегированных субъектам Российской Федерации.
3. Определить и проанализировать достаточность финансового и методического обеспечения делегированных федеральных полномочий субъектам Российской Федерации.
4. Разработать и научно обосновать предложения по совершенствованию механизма финансового обеспечения федеральных полномочий, делегированных субъектам Российской Федерации.
Объектом исследования является механизм делегирования и осуществления федеральных полномочий, делегированных субъектам Российской Федерации.
Предмет исследования - финансовое обеспечение федеральных полномочий, делегированных субъектам Российской Федерации.
Теоретической и информационной базой исследования являются научные труды, монографии российских и зарубежных ученых, освещающих вопросы реализации делегированных федеральных полномочий в государствах с федеративным устройством, аналитические материалы Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, Федерального казначейства, Счетной палаты Российской Федерации, отчетность главных распорядителей средств федерального бюджета, отчетность субъектов Российской Федерации, материалы научно-практических конференций, семинаров и «круглых столов», периодические издания, а также нормативные правовые акты, регулирующие процесс делегирования федеральных полномочий.
Методологическая основа исследования — использование всего спектра методов познания, разработанных российскими и зарубежными специалистами в области межбюджетных отношений, таких, как анализ и синтез расходов федерального бюджета, направленных на финансовое обеспечение делегированных полномочий; обобщение федеральных полномочий по различным признакам; описание механизма делегирования федеральных полномочий; сравнение различных форм финансового обеспечения государственных полномочий: системный метод, применяемый при составлении классификации делегированных федеральных полномочий; документальный метод, применяемый при анализе нормативных правовых актов; графический метод, используемый при изображении тенденций финансового обеспечения делегированных полномочий.
Использованные в совокупности методы позволили обеспечить достоверность проведенного исследования и обоснованность полученных результатов и сделанных выводов.
Научной новизной работы являются научное обоснование социально-экономического содержания делегированных федеральных полномочий, практические и методические рекомендации по совершенствованию механизма их финансового обеспечения, а также обобщение и разработка классификации федеральных полномочий, делегированных субъектам Российской Федерации.
Результаты, определяющие научную новизну диссертационной работы и выносимые на защиту:
выявлено и научно обосновано социально-экономическое содержание делегированных федеральных полномочий. Оно состоит в обеспечении населения государственными услугами через финансовое обеспечение делегированных полномочий, осуществляющееся при взаимодействии публично-правовых образований и федеральных органов власти в процессе реализации федеральных полномочий;
обоснованы место и роль федеральных полномочий, делегированных субъектам Российской Федерации, в системе бюджетных отношений. Их место определяется принадлежностью к структуре межбюджетных отношений. Данные отношения возникают по поводу делегирования федеральных полномочий между публично-правовыми образованиями в части передачи полномочий с федерального уровня власти на региональный и местный. В ходе этого процесса передаются как денежные средства для финансового обеспечения передаваемых полномочий (субвенции), так и права и обязанности по их реализации. При этом право регулирования вопросов бюджетных правоотношений остается за федеральным уровнем власти. Таким образом, роль делегированных федеральных полномочий для федеральных органов власти заключается в своевременном финансовом обеспечении передаваемых субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления прав и обязанностей Российской Федерации, которая в конечном итоге должна привести к равной доступности граждан в получении установленных государственных (муниципальных) услуг;
разработана классификация делегированных субъектам Российской Федерации федеральных полномочий, согласно которой они подразделяются, по: уровню власти, делегирующему эти полномочия; уровню власти, реализующему федеральные полномочия; степени финансовой обеспеченности; степени жесткости бюджетных ограничений; функциональному признаку. Указанная классификация не только отражает все явления, связанные с механизмом делегирования и осуществления федеральных полномочий, но и является базой для дальнейшего аналитического исследования заявленной темы диссертации;
выявлена и научно обоснована система негативных факторов, влияющих на реализацию федеральных делегированных полномочий. Они классифицируются на факторы методологического характера, к которым относятся: несоответствие показателей, утвержденных методикой, показателям, утвержденным соответствующим федеральным законом;
9отсутствие в установленных расчетах объема субвенций по отдельным полномочиям расходов, осуществляемых региональными исполнительными органами власти при реализации федеральных полномочий; отсутствие в отчетности по ряду субвенций информации о задолженности и об остатках субвенций на начало и конец периода; отсутствие сводной отчетности по каждому виду субвенций в разрезе субъектов Российской Федерации; несвоевременное предоставление субъектами Российской Федерации отчетности об использовании субвенций. К негативным факторам организационного характера относятся: отсутствие налаженной системы взаимодействия исполнительных органов власти разного уровня при осуществлении делегированных полномочий; несвоевременное принятие главными распорядителями средств федерального бюджета нормативных правовых актов по делегированным федеральным полномочиям; отсутствие контроля со стороны главных распорядителей средств федерального бюджета за расходованием субвенций; отсутствие права у главного распорядителя перераспределять между субъектами Российской Федерации средства федерального бюджета, предусмотренные на реализацию делегированных полномочий;
аргументированы и сформулированы предложения по совершенствованию финансового обеспечения федеральных полномочий, а также предложены механизмы их реализации. Так, в методики расчета отдельных субвенций предлагается включить дополнительные показатели, учитывающие климатические особенности районов Крайнего Севера, численность населения и фактические затраты регионов, а не средние показатели по Российской Федерации. Кроме того, предложены изменения в отчетность об использовании субвенций в части включения информации об остатках субвенций, дебиторской и кредиторской задолженности.
Теоретическая значимость работы. Раскрыто социально-экономическое содержание федеральных делегированных полномочий, разработана их научная классификация, предложено и научно обосновано новое (в
10 сравнении с действующей редакцией Бюджетного кодекса Российской Федерации) определение межбюджетных трансфертов, выявлена и научно обоснована взаимосвязь понятий «компетенция», «полномочия», «расходные обязательства», «федеральные мандаты» в процессе осуществления федеральных делегированных полномочий.
Практическая значимость работы. Разработанные автором понятия, классификация, аналитические таблицы и рисунки могут использоваться при дальнейшем исследовании заявленной темы и в образовательном процессе в системе высшего профессионального образования по дисциплинам «Бюджетная система Российской Федерации», «Теория финансов» и «Финансовый менеджмент».
Предложения автора по методикам расчета размера субвенций, по отчетности об их использовании, по разработанному реестру «Федеральные делегируемые полномочия» и по докладам о результатах и основных направлениях деятельности главных распорядителей (далее - ДРОНД) рекомендуются Минфину России, Федеральному казначейству и другим федеральным органам исполнительной власти, обеспечивающим механизм реализации и осуществления федеральных полномочий.
Апробация результатов научного исследования. Отдельные результаты диссертационного исследования, основанные на совершенствовании расчетов при определении размера субвенций и методического обеспечения механизма реализации и осуществления федеральных полномочий, внедрены при проведении контрольных и экспертно-аналитических мероприятий Счетной палатой Российской Федерации и контрольно-счетными органами Российской Федерации в бюджетных учреждениях, а также в органах Федерального казначейства.
В частности, результаты диссертационной работы использованы при подготовке:
заключений Счетной палаты Российской Федерации по отчету Правительства Российской Федерации об исполнении федерального бюджета
11за 2005, 2006, 2007 и 2008 годы в части реализации расходных полномочий федеральными органами исполнительной власти;
отчетов Счетной палаты Российской Федерации по проверкам целевого и эффективного использования средств федерального бюджета, направленных в бюджеты субъектов Российской Федерации в 2006, 2007, 2008 годах и истекшем периоде 2009 года в целях финансового обеспечения расходных полномочий Российской Федерации;
отчета о результатах контрольного мероприятия «Аудит эффективности использования средств, направленных на развитие и финансовое обеспечение наукоградов в 2006 - 2007 годах в городах Дубна, Реутов, Жуковский, Фрязино Московской области», проведенного Счетной палатой Российской Федерации в 2008 году;
аналитической записки по результатам экспертно-аналитического мероприятия «Итоги реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», проведенного Счетной палатой Российской Федерации в 2009 году.
Кроме того, апробация результатов научного исследования осуществлялась:
на семинаре-совещании, проводившемся в г. Горно-Алтайске (Республика Алтай), на тему «Бюджетирование, ориентированное на результат, как инструмент управления развитием региона (практические аспекты) - БОР-Алтай» (июль 2008 года);
в научных сообщениях, сделанных автором в Государственном научно-исследовательском институте системного анализа Счетной палаты Российской Федерации в 2005, 2006 и 2009 годах по темам «Эффективность управления федеральным бюджетом», «Оценка эффективного использования бюджетных средств (по статьям бюджета на 2007 год)» и «Наукограды — локомотивы роста»;
в читаемых автором лекциях и проводимых семинарских занятиях в Академии труда и социальных отношений в 2004 и 2005 годах по предметам «Контроль и ревизия» и «Бюджетное право», в Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации в 2006 году по теме «Особенности формирования межбюджетных отношений в 2006 — 2007 годах».
По теме исследования автором опубликовано семь научных работ общим объемом 3,6 п. л. (авторских - 3,4 п.л.), в том числе четыре работы -в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией для публикаций результатов диссертаций (авторский объем - 1,8 п.л.).
Структура и содержание работы определяются целью, задачами и логикой исследования. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников, состоящего из 264 наименований, имеет объем 183 страницы, включая 13 таблиц, 13 рисунков и 6 приложений.

Теоретические аспекты делегированных федеральных полномочий

Федеративное устройство государства предполагает территориальное разделение власти между федеральным, региональными уровнями власти и органами местного самоуправления. В соответствии с таким делением каждый уровень власти наделен полномочиями и (или) расходными полномочиями, реализующимися в ходе осуществления бюджетного процесса. В целях изучения социально-экономической сущности полномочий обратимся к объективным социально-экономическим процессам, происходящим при их реализации. Предварительно отметим, что под полномочиями или расходными полномочиями органов власти понимают законодательно установленные права и обязанности в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий.
, В- научной литературе расходные полномочия рассматриваются в контексте с понятиями предметов ведения, компетенции или расходной компетенции, расходных обязательств и федеральных мандатов.
В финансовой и юридической литературе под предметами ведения понимают совокупность общественных отношений в определенной сфере, которая распространяется на политическую, экономическую, социальную жизнь общества и относится к исключительному решению соответствующего уровня публичной власти. Реализация предметов ведения публично-правовыми образованиями заключается в правовом регулировании соответствующего перечня вопросов и направлений деятельности.