Кудрявцев Антон Александрович. Совершенствование программно-целевого планирования и финансирования расходов бюджета

Короткий опис

Кудрявцев Антон Александрович. Совершенствование программно-целевого планирования и финансирования расходов бюджета : диссертация ... кандидата экономических наук : 08.00.10 / Кудрявцев Антон Александрович; [Место защиты: Финансовая акад. при Правительстве РФ].- Москва, 2009.- 184 с.: ил. РГБ ОД, 61 09-8/3787

Содержание к диссертации

Введение
Глава 1.Теоретические основы программно-целевого планирования и финансирования расходов бюджета11
1.1 Программно-целевое планирование и финансирование как инструмент управления расходами бюджета 11
1.2 Особенности программно-целевого планирования и финансирования расходов бюджета 25
Глава 2.Анализ механизма программно-целевого планирования и финансирования расходов бюджета в Российской Федерации46
2.1. Характеристика правовых основ программно-целевого планирования и финансирования в Российской Федерации 46
2.2. Порядок планирования и финансирования расходов бюджета на реализацию целевых программ 66
2.3. Анализ динамики и эффективности расходов на реализацию целевых программ .91
Глава 3.Пути повышения эффективности программно-целевого планирования и финансирования расходов бюджета в Российской Федерации121
3.1. Направления совершенствования организационно-правовых и методических основ формирования и финансирования федеральных, региональных и ведомственных целевых программ 121
3.2. Пути совершенствования механизма формирования и финансирования федеральной адресной инвестиционной программы 139
Заключение 154
Список литературы 162

Введение к работе

Актуальность темы исследования. Вусловиях мирового экономического кризиса все большее значение приобретают вопросы эффективного и рационального использования бюджетных средств. Одним из наиболее эффективных методов осуществления расходов бюджетов во всем мире признается программно-целевой метод, реализуемый через целевые программы.
Программно-целевое планирование и финансирование расходов бюджета является важной частью системы государственного управления экономикой, позволяет обеспечить развитие приоритетных отраслей и комплексов, отдельных территорий, привлекать для этого финансовые ресурсы из разных источников.
Отличительными особенностями программно-целевого метода являются: (а) нацеленность на решение разноплановых проблем, преимущественно межотраслевого и межтерриториального характера; (б) обеспечение увязки интересов, целей и задач органов власти и субъектов хозяйствования, а также плановых периодов различной продолжительности; (в) увязка расходов бюджета с результатами их использования, бюджетных ассигнований с функциями (услугами, видами деятельности) органов государственной власти и местного самоуправления.
Внимание, которое уделяется совершенствованию программно-целевого планирования и финансирования в России и за рубежом, обусловлено тем, что данный метод управления расходами бюджета в наибольшей степени отвечает современным требованиям государственного финансового регулирования социально-экономических процессов, т.к. ориентирует органы власти и организации, прежде всего, на достижение поставленных целей.
Стратегические цели и тактические задачи, ожидаемые социально-экономические результаты деятельности министерств, агентств, служб и организаций становятся ориентиром при распределении бюджетных средств, в т.ч. при формировании и реализации целевых программ. Первостепенное значение приобретает определение конечных результатов расходования бюджетных средств и показателей, на основании которых можно судить о степени достижения поставленных целей. О перспективности и преимуществах программно-целевого метода планирования и финансирования расходов бюджета свидетельствует значительный опыт экономически развитых стран. При этом следует учитывать, что целевые программы позволяют финансировать проекты, малопривлекательные для частного сектора.
Особо необходимо отметить возможность обеспечения в рамках программно-целевого планирования и финансирования расходов бюджета преемственности бюджетной политики в среднесрочной перспективе. Расширение горизонта бюджетного планирования позволяет сформировать четкую систему критериев и индикаторов оценки эффективности деятельности
органов власти, обеспечить объективность оценки результатов реализации программ, оптимизировать структуру и управление расходами бюджета.
Наиболее широкое распространение в Российской Федерации программно-целевой метод получил на федеральном уровне, где разрабатываются и реализуются федеральные и ведомственные целевые программы, федеральная адресная инвестиционная программа. На территориальном уровне разработка и реализация целевых программ осуществляются нерегулярно, бессистемно. Однако сложившаяся в Российской Федерации нормативно-правовая и методическая база формирования и финансирования целевых программ не позволяют реализовать на практике в полном объеме преимущества программно-целевого метода, снижают эффективность расходования бюджетных средств.
Процедуры программно-целевого планирования в Российской Федерации не лишены недостатков, связанных с выбором приоритетных целей, установлением критериев оценки достижения целей, разработкой системы показателей результативности и др. Также препятствует развитию программно-целевого планирования и финансирования расходов бюджета низкое качество средне- и долгосрочного макроэкономического прогнозирования, а также отсутствие ответственности субъектов бюджетного планирования за достижение целей программно-целевого планирования.
Кроме того, остается актуальной проблема отсутствия качественной теоретической и законодательной базы для перехода к планированию расходов бюджета в соответствии с принципами бюджетирования, ориентированного на результат. В практике бюджетного планирования появляются новые термины, между которыми нет закрепленной логической и нормативной увязки, что приводит к искажениям как в процессе планирования, так и финансирования расходов бюджета.
Таким образом, в современных условиях необходимы исследования программно-целевого планирования и финансирования как инструмента государственного финансового регулирования и управления расходами бюджетов, его особенностей, что обуславливает актуальность выбранной темы исследования.
Степень разработанности проблемы.Исследования на тему планирования и финансирования расходов бюджетов проводятся экономистами уже несколько десятилетий, при этом было определено понятие расходов бюджетов, разработаны классификации методов планирования и финансирования расходов бюджетов, описаны механизмы их реализации. Общие вопросы методологии управления расходами бюджетов рассматривались в трудах российских ученых: A.M. Александрова, Э.А. Вознесенского, А.Г. Грязновой, Л.А. Дробозиной, Ю.И. Любимцева, Г.Б. Поляка, В.М. Родионовой, М.В. Романовского, Б.М. Сабанти, В.К. Сенчагова, Н.Г. Сычева и др. Проблемам эффективного управления расходами бюджетов
посвящены научные работы представителей западной теории общественных финансов: К. Вейса, Р. Масгрейва, М. Пэттона, Дж. Стиглица и др.
Анализ работ указанных авторов показал, что наряду с достаточно глубокой проработанностью проблемы имеют место дискуссионность, а в отдельных случаях и противоречивость подходов к определению содержанияиособенностей программно-целевого метода,аметодологические проблемы программно-целевого планирования и финансирования расходов бюджета требуют продолжения исследования и развития с учетом современных требований.
Отдельные вопросы формирования и финансирования целевых программ рассмотрены в публикациях отечественных (М.П. Афанасьева, М.Ю. Гараджа, Л.Л. Игониной, Г.И. Ковальцева, A.M. Лаврова, А.В. Минакова и др.) и западных (Д. Волкера, Ф. Мошера, Р. Риста, А. Премчанда, Г.П. Хатри и др.) экономистов. Однако в условиях перехода на бюджетирование, ориентированное на результат, дальнейшего развития требуют понятийный аппарат и методика программно-целевого планирования и финансирования расходов бюджета. В настоящее время слабо развита система мониторинга результатов целевых программ и оценки эффективности их реализации.
Необходимость совершенствования методологии и процедур программно-целевого планирования и финансирования расходов бюджетов, отсутствие качественной методики проведения мониторинга результатов реализации целевых программ, подчас низкая результагивность целевых программ, а также наличие ряда других нерешенных и дискуссионных вопросов обусловливают актуальность темы исследования, предопределяя ее структуру, цель и задачи.
Целью диссертацииявляется решение научной задачи совершенствования методологии программно-целевого планирования и финансирования расходов бюджета, имеющей существенное значение для развития теории управления расходами бюджета и повышения эффективности использования бюджетных средств.
Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи:
1. Провести анализ теоретических представлений о программно-целевом планировании и финансировании расходов бюджета, определить его методологические принципы.
2. Определить факторы, влияющие на эффективность программно-целевого планирования и финансирования расходов бюджета.
3) Изучить и охарактеризовать механизм программно-целевого планирования и финансирования расходов бюджетов в Российской Федерации, дать оценку его соответствия современным методологическим требованиям и потребностям социально-экономического развития страны.
4. Разработать систему мероприятий, направленных на повышение эффективности расходов бюджета на финансирование целевых программ, а также методику мониторинга реализации целевых программ.
5. Провести анализ и выработать предложения по уточнению процедур программно-целевого планирования и финансирования расходов бюджетов в Российской Федерации.
Объектом исследованияявляются расходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на финансирование целевых программ.
Предметом исследованияявляется методология программно-целевого планирования и финансирования расходов бюджетов.
Теоретические и методологические основы исследования.Методология диссертационной работы основана на принципах диалектического подхода, общих методах научного познания: методах эмпирического исследования (наблюдение, сравнение, сбор и изучение данных), текущего и перспективного анализа и синтеза теоретического и практического материала, математического анализа (экстраполяция, сравнение, прогнозирование). Анализ фактического материала представлен в виде диаграмм, таблиц, графиков.
Теоретической базой исследования явились труды отечественных и зарубежных экономистов в области государственных финансов, планирования и финансирования расходов бюджетов. В работе использовались законодательные акты, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации и другие нормативные правовые документы, регламентирующие организацию финансовых отношений, бюджетное устройство и бюджетный процесс в Российской Федерации, материалы научных конференций, симпозиумов и семинаров, а также публикации в периодических изданиях.
Информационно-статистическуюбазу диссертации составили данные Федеральной службы государственной статистики, материалы Министерства финансов Российской Федерации, Министерства экономического развития Российской Федерации, Счетной палаты Российской Федерации, финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, материалы Центра фискальной политики.
Диссертация выполнена в соответствииспунктом 2.5 «Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов, бюджетного планирования и долгосрочного прогнозирования» паспорта ВАК РФ по специальности 08.00.10 - «Финансы, денежное обращение и кредит».
Научная новизнаисследования заключается в развитии методологии программно-целевого планирования и финансирования расходов бюджета. Новыми являются следующие научные результаты:
1. Разработана методика программно-целевого планирования и финансирования расходов бюджета в соответствии с требованиями бюджетирования, ориентированного на результат, основанная на сформулированном в диссертации определении содержания программно-целевого планирования и финансирования как комплексного инструмента управления расходами бюджета, направленного на достижение качественно и количественно определенных целей социально-экономического развития и представляющего собой процесс разработки, финансового обеспечения реализации и мониторинга целевых программ.
2. Разработаны методологические принципы программно-целевого планирования и финансирования расходов бюджета, позволяющие повысить эффективность управления расходами бюджета на финансирование целевых программ. К основным методологическим принципам в диссертации отнесены: (а) применение метода только в случаях, когда процессы рыночного саморегулирования не позволяют решить конкретные проблемы в рамках существующей организационной структуры управления социально-экономическими процессами; (б) увязка целей и мероприятий, планируемых и финансируемых программно-целевым методом, со стратегическими государственными приоритетами, национальными программами и национальными проектами; (в) разработка технологии программно-целевого планирования и финансирования расходов бюджета, процедуры которой «встроены» в бюджетный процесс и имеют четкую организационно-правовую основу; (г) оценка непосредственных, конечных и финансовых результатов использования программно-целевого метода с помощью системы мониторинга, использование результатов мониторинга в процессе управления расходами бюджета. Предложенные принципы позволяют четко определить сферу применения программно-целевого планирования и финансирования расходов бюджета, уточнить критерии оценки эффективности расходов бюджета на целевые программы.
3. Теоретически обоснованы и определены особенности программно-целевого планирования и финансирования расходов бюджета как комплексного инструмента управления расходами бюджета, в частности: (а) объект планирования не отождествляется с каким-либо определенным элементом организационной структуры управления национальной экономикой; (б) программный подход в планировании проявляется в ряде последовательных мероприятий, имеющих четкую организационно-правовую основу; (в) системное выделение бюджетных средств на решение конкретных проблем, достижение поставленных в программах стратегических целей; (г) использование при реализации целевых программ различных форм бюджетного финансирования; (д) обязательное проведение мониторинга реализации целевых программ и оценка эффективности расходов бюджета на финансирование целевых программ. Сформулированные особенности позволяют уточнить состав и содержание процедур как
бюджетного процесса, так и программно-целевого планирования и финансирования расходов бюджета.
4. Разработаны методические подходы и требования к мониторингу результатов целевых программ и оценке эффективности расходов бюджета на их реализацию. Внедрение системы мониторинга предполагает осуществление комплекса взаимосвязанных действий: а) определение целей и масштабов мониторинга; б) определение потребностей в информации, источников информации и формирование системы показателей для мониторинга; в) организация сбора информации; г) оценка качества полученной информации; д) анализ информации, подготовка отчетности и раскрытие информации по итогам мониторинга.
5. Разработан и научно обоснован комплекс мер, направленных на повышение эффективности влияния на социально-экономические процессы программно-целевого метода планирования и финансирования расходов бюджета, в том числе по совершенствованию механизма формирования и финансирования федеральных и региональных целевых программ, федеральной адресной инвестиционной программы, уточнению отдельных процедур оценки результативности целевых программ и эффективности расходов бюджета на их реализацию.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что основные выводы и положения диссертации развивают теоретические и методологические основы управления расходами бюджетов, формируют современный подход к программно-целевому планированию и финансированию расходов бюджета на основе определения его методологических принципов и процедур, адаптированных к задачам современной государственной финансовой политики и практики управления расходами бюджетов в соответствии с требованиями бюджетирования, ориентированного на результат.
Практическая значимость проведенного исследования заключается в том, что разработанные в диссертации теоретические положения и предложенные в исследовании методики и комплекс мероприятий по совершенствованию механизма программно-целевого планирования и финансирования расходов бюджетов, внесению изменений и дополнений в нормативные акты могут быть использованы органами государственной власти и местного самоуправления при разработке и финансировании целевых программ, управлении программными расходами бюджетов, проведении мониторинга результатов и эффективности расходов бюджета на реализацию целевых программ, уточнении процедур бюджетного процесса.
Практическое значение имеют:
- алгоритм программно-целевого планирования и финансирования расходов бюджета с учетом требований бюджетирования, ориентированного на результат;
- методика мониторинга результатов целевых программ и оценки эффективности расходов бюджета на их реализацию;
- рекомендации по совершенствованию методических и организационных основ программно-целевого планирования и финансирования расходов бюджета.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения и результаты исследования были представлены на обсуждение в рамках Всероссийской научно-практической конференции «Развитие финансовой системы страны» (г. Ижевск, Удмуртский государственный университет, 23-25 октября 2008 г.), Всероссийской научно-практической конференции «Современные проблемы финансов, учета, анализа и аудита: теория и практика» (г. Ижевск, Удмуртский государственный университет, 20-21 июня 2009 г.), заседании «круглого стола» аспирантов на тему: «Роль финансовой, банковской и валютной систем в инновационном развитии экономики» (г. Москва, Финакадемия, 14 марта 2009 г.).
Результаты исследования используются в практической деятельности Министерства экономического развития и торговли Правительства Саратовской области и способствуют повышению эффективности управления целевыми программами и расходов областного бюджета на их реализацию. Применяются разработанные методологические принципы программно-целевого планирования и финансирования расходов бюджета, позволяющие повысить эффективность управления расходами бюджета Саратовской области. По материалам исследования внедрена методика мониторинга результатов целевых программ и оценки эффективности расходов на их реализацию. При разработке и реализации бюджетных целевых программ используются рекомендации по обеспечению открытости и доступности сведений о ходе данного процесса.
Материалы диссертации используются кафедрой «Финансы» федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Финансовая академия при Правительстве Российской Федерации» в преподавании учебных дисциплин: «Финансы», «Бюджетное устройство и бюджетный процесс», «Бюджетное планирование и прогнозирование».
Диссертация выполнена в рамках НИР федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Финансовая академия при Правительстве Российской Федерации» по теме: «Разработка предложений по повышению эффективности механизма финансового обеспечения государственных инвестиций в Российской Федерации».