Бутакова Оксана Владимировна. Совершенствование механизма бюджетного регулирования в условиях децентрализации бюджетной системы государства

Короткий опис

Бутакова Оксана Владимировна. Совершенствование механизма бюджетного регулирования в условиях децентрализации бюджетной системы государства : диссертация ... кандидата экономических наук : 08.00.10 / Бутакова Оксана Владимировна; [Место защиты: Новосиб. гос. ун-т экономики и упр.].- Новосибирск, 2008.- 222 с.: ил. РГБ ОД, 61 08-8/1905

Содержание к диссертации

Введение
1Теоретические основы механизма бюджетного регулирования в Российской Федерации9
1.1 Бюджетное регулирование как составная часть государственного регулирования экономики 9
1.2 Формирование и развитие механизма бюджетного регулирования 29
1.3 Правовая основа механизма бюджетного регулирования 45
2Исследование результативности механизма бюджетного регулирования в Российской Федерации (на примере Сибирского федерального округа)63
2.1 Эволюция методов бюджетного регулирования 63
2.2 Влияние методов бюджетного регулирования на формирование структуры бюджетов субъектов Российской Федерации 88
2.3 Оценка эффективности бюджетного регулирования 110
3Организационно-методические основы совершенствования механизма бюджетного регулирования в Российской Федерации129
3.1 Формирование методического подхода к бюджетному регулированию 129
3.2 Направления совершенствования методов бюджетного регулирования 140
Заключение 172
Список использованных источников 179
Приложения 203

Введение к работе

Актуальность темы исследования.Отличительной чертой и главной проблемой бюджетной системы Российской Федерации является ее несбалансированность.
По официальным статистическим данным посредством бюджета в Российской Федерации перераспределяется около 40% ВВП, при этом большая часть доходов поступает в федеральный бюджет, в то время как преобладающая часть расходов финансируется из консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.
Так, в 2007 г. на долю федерального бюджета приходилось 60% от общего объема доходов консолидированного бюджета Российской Федерации и 54% от общей суммы расходов бюджета. При этом различие 10 наиболее финансово обеспеченных и 10 наименее обеспеченных субъектов Российской Федерации, по данным Министерства финансов РФ, в 2007 г. достигло 13 раз.
Существует объективная необходимость бюджетного регулирования. Однако действующий механизм бюджетного регулирования проблему несбалансированности бюджетной системы государства не решает, поскольку практически не стимулирует социально-экономическое развитие территорий. Рост межбюджетных трансфертов ведет только к централизации контроля над движением денежных средств внутри страны.
В теории бюджетирования существуют различные методики перераспределения бюджетных средств, разрабатываются и методы оценки эффективности бюджетных мероприятий. Между тем приоритет в решении указанной проблемы должен быть отдан оптимизации процесса перераспределения бюджетных средств между уровнями бюджетной системы, максимально полному учету финансовых ресурсов субъектов Федерации и объективной оценке возможности их мобилизации в бюджет. Методический подход, позволяющий оценить результаты бюджетного регулирования, в настоящее время еще не разработан.
В связи с этим проведенное диссертационное исследование представляется актуальным как с точки зрения теории, так и практики.
Степень разработанности проблемы. Вопросам развития и совершенствования организации бюджетного процесса и бюджетного регулирования в Российской Федерации посвящено значительное количество научных трудов и публикаций.
Основы государственного регулирования экономики рассматривали в своих трудах такие известные ученые как Дж. Бьюкенен, Дж. К. Гэлбрайт, Дж. Кейнс, Г. Мюрдаль, В. Ойкен, М. Портер, Дж. Робинсон, П. Самуэльсон, М. Фридмен и многие другие.
Теоретические аспекты государственных финансов и бюджета исследуются в работах А. Архипова, А. Бабича, О. Врублевской, Л. Дробозиной, В. Ковалева, Л. Павлова, Г. Поляка, В. Родионовой, М. Романовского, В. Сенгачёва и др.
Вопросы бюджетного федерализма и совершенствования межбюджетных отношений рассматриваются в работах Т. Грицюк, Г. Игудина, А. Лаврова, В. Лексина, А. Силуанова, В. Христенко, Н. Яшиной.
Опыт бюджетного регулирования в зарубежных странах исследуется в работах С. Галицкой, В. Лексина, Т. Мамсурова, А Улюкаева, А. Швецова.
Проблемы институциональных преобразований экономики государства и развития региональных финансов освещены в работах А. Александровича, О. Бежаева, О. Бетина, В. Мищенко, Л. Прониной, М. Чичелёва и др.
Законодательные основы финансового регулирования в бюджетной сфере представлены в работах Ю. Крохиной, В. Панскова, В. Парыгиной, Н. Химичевой, К. Черкасова.
Проблемам казначейской формы исполнения бюджетов посвящены работы С. Гусева, Ю. Швецова, М. Яндиева.
Однако следует отметить, что углубление процессов дифференциации регионов России по показателям социального и экономического развития, усложнение методов государственного регулирования экономики как в рамках страны, так и регионов, а также наметившаяся тенденция укрупнения субъектов Российской Федерации обусловливают необходимость поиска новых форм бюджетного регулирования, которые позволяли бы более рационально использовать бюджетные средства.
Цель диссертационного исследования разработка механизма бюджетного регулирования, направленного на оптимизацию бюджетного процесса и выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.
Для достижения поставленной цели в диссертационной работе были решены следующиезадачи:
исследованы теоретические основы механизма бюджетного регулирования;
обобщён опыт бюджетного регулирования в Российской Федерации, выявлены важнейшие недостатки в структуре механизма бюджетного регулирования;
проанализированы результаты влияния применяемых методов бюджетного регулирования на формирование структуры бюджета;
разработана и апробирована методика оценки эффективности бюджетного регулирования;
предложен методический подход к совершенствованию механизма бюджетного регулирования в Российской Федерации, разработаны практические рекомендации по совершенствованию методов бюджетного регулирования.
Исследование проведено в рамках пункта 2.5 «Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов, бюджетного планирования и долгосрочного прогнозирования» Паспорта специальности ВАК 08.00.10 «Финансы, денежное обращение и кредит».
Предметом исследованияявляется система экономических отношений, связанных с формированием и использованием бюджетных фондов субъектов Российской Федерации.
Объект исследования бюджетная система Российской Федерации.
Теоретической основой исследованияпослужили теории государственного регулирования экономики.
Методологической основой исследованияявляется системный подход, рассматривающий бюджетное регулирование как элемент бюджетного процесса и как самостоятельный инструмент перераспределения денежных средств в рамках законодательно установленных бюджетных полномочий.
В основу исследования положен диалектический метод, определяющий изучение объективных экономических законов, закономерностей, явлений и процессов в их постоянном развитии и взаимосвязи. В исследовании использован принцип дедукции, выражающийся в применении общих методов анализа при определении роли и места механизма бюджетного регулирования в бюджетном процессе государства, а также индукции для выявления основных тенденций и недостатков бюджетного регулирования в Российской Федерации. В работе использованы такие методы научного познания как сравнительный анализ, экономико-математическое моделирование, статистические методы исследования.
Информационную базуработы составили законы Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные акты по бюджетному и налоговому законодательству, инструкции и методические рекомендации Министерства финансов Российской Федерации, Федеральной налоговой службы, Федерального казначейства, материалы периодической печати, статистическая отчетность по России и Сибирскому федеральному округу и другая официальная информация.
Научная новизнаисследования заключается в следующем:
- с целью унифицированного применения в бюджетном процессе в контексте исследования уточнены понятия «бюджетное регулирование», «метод бюджетного регулирования», «механизм бюджетного регулирования»;
- предложен оригинальный методический подход к совершенствованию механизма бюджетного регулирования, направленный на расширение бюджетных полномочий субъектов Российской Федерации при выравнивании уровня бюджетной обеспеченности территорий;
- разработана методика оценки эффективности бюджетного регулирования, отражающая концепцию бюджетирования, ориентированного на результат, и позволяющая определить влияние методов бюджетного регулирования на уровень финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации;
- сформулированы практические рекомендации по совершенствованию методов бюджетного регулирования, способствующие повышению уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.
Теоретическая значимостьвыполненного исследования состоит в развитии методических основ бюджетного регулирования и уточнении понятийного аппарата, применяемого в бюджетном процессе.
Практическая значимостьработы заключается в возможности использования результатов проведенного исследования: 1) законодательными органами государственной власти при совершенствовании бюджетного законодательства; 2) органами исполнительной власти при составлении и последующей реализации бюджетов; 3) органами государственного финансового контроля при подготовке заключений по результатам исполнения бюджетов; 4) научными сотрудниками при дальнейшем исследовании проблем бюджетного регулирования; 5) преподавателями высших учебных заведений при подготовке студентов финансово-экономического профиля, а также реализации программ повышения квалификации и переподготовки специалистов.
Результаты исследования нашли практическое применение в деятельности Управлений Федерального казначейства по Республике Алтай, Республике Хакасия, Алтайскому краю, Новосибирской области, Томской области, Тюменской области, Министерства финансов Республики Алтай, Комитета по финансам, налоговой и кредитной политике администрации Алтайского края.
Теоретические и методические материалы диссертации используются в курсах лекций по дисциплинам «Финансы», «Бюджет и бюджетная система в Российской Федерации» в Алтайском государственном университете, Алтайском институте финансового управления, Сибирской академии финансов и банковского дела, Кузбасском государственном техническом университете, Томском государственном университете.
Внедрение результатов диссертационного исследования подтверждено соответствующими справками.
Апробация работы.Основные теоретические положения и выводы диссертации докладывались на межрегиональных и международных конференциях, посвященных проблемам совершенствования бюджетной политики в Российской Федерации и ее регионах: «Налогоплательщик и государство: взаимоотношения и перспективы сотрудничества», Барнаул, 2004 г.; «Социально-экономические проблемы развития региона в современных условиях», Омск, 2004 г.; «Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов России и стран Северной Европы», Петрозаводск, 20042005 гг.; «Проблемы реформирования региональных, местных финансов и казначейского исполнения бюджетов в РФ», Барнаул, 2006 г.; «Денежно-кредитные отношения и социально-экономическое развитие региона: проблемы взаимодействия и пути решения», Барнаул, 2006 г.
Результаты исследования нашли отражение в 19 публикациях по теме работы общим объемом 9,55 п.л., в том числе авторских 7,05 п.л.
Структура работы.Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений. Общий объем работы составляет 203 страницы машинописного текста без приложений. В работе содержится 28 таблиц и 7 рисунков. В списке использованной литературы 241 наименование. В работе приведено 17 приложений.

Формирование и развитие механизма бюджетного регулирования

Формирование эффективного механизма бюджетного регулирования в Российской Федерации представляет собой довольно сложную проблему. Это связано с необходимостью обоснования размеров региональной собственности и разумных пределов финансовой самостоятельности на местах, особой важностью сглаживания имеющихся и предотвращения новых диспропорций территориального развития, отработкой экономических методов управления финансами регионов, развитием межбюджетных связей.
Преобразование в 90-х гг. XX в. России в федеративное государство сопровождалось кардинальными изменениями не только в политической, но и в экономической жизни страны. Замена административно-командного управления рыночными механизмами, изменение структуры собственности, расширение экономических прав регионов привели к пересмотру финансов государства, в том числе возникла объективная необходимость реформирования бюджетной системы и принципов ее построения.
От Советского Союза Российская Федерация унаследовала систему унитарного государства с достаточно высокой степенью централизации. В плановой экономике СССР государственный бюджет являлся составной частью единого в своей основе народнохозяйственного плана. Республиканские бюджеты, бюджеты АССР и местные бюджеты выступали составной частью союзного бюджета. В бюджетных доходах преобладали общегосударственные источники, а в расходах - ассигнования общенационального бюджета. Основные параметры единого государственного бюджета ежегодно утверждались на союзном уровне, а на долю республик, областей приходилась небольшая степень конкретизации, на которую влияли политические установки центра. Республиканские, краевые, областные и местные бюджеты формировались на основе централизованно разрабатываемых нормативов. Такой подход отвечал природе планового хозяйства, в котором высший приоритет отдавался целям, определявшимся на общегосударственном уровне, но не соответствовал требованиям развития экономики в условиях рынка [116; 139].
В начале 90-х гг. XX в. это явилось основным ограничением для введения бюджетной децентрализации. На региональном и местном уровнях отсутствовали стимулы к эффективному использованию бюджетных ресурсов, а бюджетный дефицит и-ответственность за его покрытие, как и раньше, перекладывались на вышестоящий уровень. Таким образом, первые годы в Российской Федерации функционировала высокоцентрализованная, но неэффективная модель бюджетных взаимоотношений центра и регионов.
В-то же время идея децентрализации бюджетной системы присутствовала изначально. Так, в 1991 г. был принят Федеральный закон «Об основах налоговой системы РСФСР», а также Закон «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР», которые расширили автономию региональных и местных бюджетов и послужили исходной базой для построения трехуровневой бюджетной и налоговой системы государства. Но именно с введением этих законов начался так называемый «период стихийной децентрализации» или «экономической вольницы» [134].
Становление трехуровневой бюджетной системы в Российской Федерации проходило на фоне жесткой борьбы регионов с «тоталитарными традициями», федеративного центра - за приоритет общенациональных интересов и территориальную целостность государства, что в итоге привело к полному разбалансированию бюджетной системы как по вертикали, так и по горизонтали. Если в 1992 г. бюджетные доходы регионов превышали их расходы, то уже в 1993 г. дефицит консолидированного регионального бюджета достиг 2667,2 млрд. руб., или 10% величины его расходов. К 1994 г. совокупный дефицит региональных бюджетов увеличился до 18657,6 млрд. руб., а финансовая помощь регионам возросла до 21287,9 млрд. руб. и составила почти четверть всех доходов региональных бюджетов (таб. 1.2.1).
Отметим, что в эти годы доходы региональных бюджетов в основном формировались за счет четырех федеральных налогов: НДС, налога на прибыль предприятий, акцизов и подоходного налога с граждан. В среднем на их долю приходилось 81,3% доходов региональных бюджетов (таб. 1.2.2). Собственные налоговые источники составляли менее трети доходной базы субъектов Федерации, что ставило региональные и местные органы власти в прямую зависимость от решений вышестоящего уровня власти.
Кроме того, заимствованная из прошлого концепция1 «регулирующих налогов» приводила к нестабильности доходных источников территориальных бюджетов. Дополнительно ситуация осложнялась тем, что в первые годы существования Российской Федерации нормативы распределения большинства налогов между уровнями бюджетной системы определялись произвольно, без каких-либо обосновывающих расчетов.
Так, в 1993 г. норматив отчислений от НДС в бюджеты 25 субъектов Российской Федерации был установлен в размере 20%, для 57 субъектов он составил 50%, оставшиеся 7 субъектов Российской Федерации получили от 22 до 49% НДС, вследствие чего 57 регионов из 89 оказались дотационными. Ситуация также осложнялась тем, что в рассматриваемый период традиционные местные налоги и сборы были отнесены к федеральным налогам или переданы в государственные внебюджетные фонды, в частности, государственная пошлина, налог с владельцев транспортных средств.
Однако главной проблемой тех лет, с нашей точки зрения, являлся договорной характер построения бюджетных взаимоотношений. Стремясь предотвратить дальнейший развал государства, федеративный центр был вынужден пойти на заключение двусторонних договоров с отдельными субъектами Российской Федерации. Всего с 1992 г. было заключено 46 договоров. В соответствии с ними мобилизуемые на той или иной территории налоги практически полностью зачислялись в бюджет соответствующего субъекта. Так называемый «парад суверенитетов» возглавили республики Башкортостан, Татарстан, Якутия, которые в соответствии с условиями заключенных соглашений не перечисляли налоговые доходы в федеральный бюджет полностью. Такое положение дел противоречило законодательству Российской Федерации того периода и до сих пор негативно сказывается на взаимоотношениях центра и регионов.

Правовая основа механизма бюджетного регулирования

Основу механизма бюджетного регулирования в Российской Федерации составляют Конституция Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации.
Конституция Российской Федерации устанавливает основы федеративного устройства государства,