Князева Ольга Вениаминовна. Механизм повышения эффективности государственного налогового администрирования в Российской Федерации в транзитивной экономике

Короткий опис

Князева Ольга Вениаминовна. Механизм повышения эффективности государственного налогового администрирования в Российской Федерации в транзитивной экономике : диссертация... кандидата экономических наук : 08.00.10 Москва, 2007 182 с. РГБ ОД, 61:07-8/2808

Содержание к диссертации

Введение
Глава 1. Основные проблемы повышения эффективности отечественной системы государственного налогового администрирования 15
1.1. Обоснование требований к системе государственного налогового администрирования в транзитивной экономике 15
1.2. Развитие системы государственного налогового администрирования в России 30
1.3- Анализ отечественной системы государственного налогового администрирования в переходный период 53
Глава 2. Теоретико-методические подходы повышения эффективности государственного налогового администрирования в транзитивной экономике 76
2.1 Выявление специфических особенностей государственного налогового администрирования в транзитивной экономике 76
2.2, Критерии и система показателей оценки эффективности функционирования государственного налогового администрирования. 95
23- Методический подход определения рационального уровня макропоказателя налоговой нагрузки на различных этапах переходного периода к рыночной экономике. 113
Глава 3- Разработка предложений по повышению эффективности государственного налогового администрирования в период перехода к рыночной экономике 129
3-1- Оценка соответствия основных характеристик налоговой системы реальным условиям налогообложения в Российской Федерации 129
3.2. Обоснование рационального уровня макропоказателя налоговой нагрузки на завершающем этапе трансформации отечественной экономики 136
3.3, Анализ основных элементов методологического подхода, реализуемого при решении задач реформирования налоговой системы 147
3.4, Основные направления развития методологического и организационного обеспечения российской системы государственного налогового администрирования 155
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 169
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 174

Введение к работе

Актуальность темы исследования.В настоящее время можно отметить значительный рост количества публикаций по вопросам совершенствования государственного налогового администрирования. При этом подавляющее большинство авторов сосредоточивает внимание на совершенствовании процедур проведения налоговых проверок и урегулирования налоговых споров. В результате формируется общественное мнение, с которым согласны многие специалисты, что основные проблемы администрирования обусловлены именно правоприменительной практикой. Соответственно, в интересах повышения возможностей налоговых органов по совершенствованию
правоприменительной практики, в последние годы был реализован значительный комплекс мероприятий, основными из которых являются: проведение структурной перестройки налоговых органов для обеспечения работы по функциональному принципу, широкомасштабное внедрение информационных технологий, в том числе для обеспечения информационного взаимодействия со смежными министерствами и ведомствами, В итоге значительно повысилась результативность камеральных и выездных налоговых проверок- Например, результативность камерального налогового контроля в Управлении Федеральной налоговой службы по городу Москве в первом квартале 2006 года выросла в 1,6 раза по сравнению с первым кварталом 2005 года. На протяжении ряда отчетных периодов сохраняется устойчивая положительная тенденция роста результативных выездных налоговых проверок, которая достигла 94,7%.}
Повышая эффективность контрольной работы, Федеральная налоговая служба и государство в целом рассчитывают на то, что налогоплательщики, дорожа деловой репутацией, в свою очередь будут добросовестно соблюдать
1Синикова Н,В, Администрирование налогов в столице: итоги I квартала.// Российский налоговый курьер, 2006,Jbll,C.l2.
требования законодательства, то есть следовать общепринятым в цивилизованном обществе нравственным стандартам. К сожалению, практика налогового контроля свидетельствует об обратном.1
Становится все более очевидным, что гипертрофированное внимание к совершенствованию правоприменительной практики, не обеспечивает качественного повышения эффективности государственного налогового администрирования. В этой связи необходимо подчеркнуть: отношение государства к бизнесу и отношение бизнеса к государству - вопросы взаимосвязанные. И если первым не будет обеспечено установление разумных законов, то от второго проблематично ждать их добросовестного исполнения.
Таким образом, единственно возможным направлением качественного повышения эффективности государственного налогового администрирования следует считать обеспечение системного подхода в решении рассматриваемой задачи, то есть, начиная с совершенствования обоснования налоговой политики и ее реализации в законодательной базе - налоговой системе.
В этой связи представляется исключительно важным подчеркнуть, что в общей системе государственного налогового администрирования можно выделить два взаимосвязанных, но в тоже время принципиально отличающихся по характеру решаемых задач, направления налогового администрирования: первое - формирование законодательной налоговой базы (налоговой системы), а второе - контроль исполнения законодательства о налогах и сборах, обеспечивающий стабильное повышение налоговых поступлений в бюджетную систему Российской Федерации с одновременным снижением удельных административных затрат и затрат налогоплательщиков.
Анализ известных публикаций позволяет сделать вывод о том, что перспективы повышения эффективности контрольной работы Федеральной налоговой службой достаточно прозрачны и охватывают следующие основные приоритетные направления: совершенствование работы с
'БербенецВ-И За соблюдение закона» но против <сгеррора>// Налоговая политика и практика» 2006, №tC9.
налогоплательщиками прежде всего за счет расширения спектра информационных услуг с обеспечением получения их с использованием современных электронно-цифровых технологий и совершенствование существующих методов и процедур налогового администрирования за счет развития аналитических механизмов проведения налогового контроля на базе использования современных информационных технологий.1
В тоже время в отношении администрирования формирования законодательной налоговой базы (налоговой системы) следует отметить, что проводимая Министерством финансов Российской Федерации финансовая политика недостаточно обоснована, а соответственно неконкретна и нестабильна- Например, введенная в 1991 году налоговая система не учитывала специфические особенности налогообложения в переходный период. В результате реализуемая данной налоговой системой налоговая нагрузка оказалась недопустимо высокой и привела к «налоговому подавлению» отечественных товаропроизводителей.
В целях устранения указанного негативного явления, начиная с 1993 года, были снижены ставки основных налогов. Однако вслед за этим вопреки наметившейся тенденции снижения налоговой нагрузки реализуются меры усиления фискальной функции налоговой системы за счет введения нового «специального» налога, который через два года был отменен, С учетом истории ввода и отмены «налога с продаж», а также неоднократных повышений и снижений ставок основных налогов можно полагать, что администрирование реформирования налоговой системы велось методом «проб и ошибок» на основе вносимых «точечных» изменений в налоговое законодательство. Практика последних лет показала бесперспективность и неэффективность налогового администрирования на основе устранения недостатков налоговой системы внесением «точечных» изменений в налоговое законодательство, так
Сердюков A3. Администрирование налогов в России; принципы и пути раївития. // Российский налоговый курьер, 2006, №3, С 9-11,
как при таком подходе не обеспечиваются необходимые темпы реформирования налоговой системы и, соответственно, развития экономики Российской Федерации в целом.
Прошедшие 5 апреля 2005 года в Государственной думе парламентские слушания: «Налоговая реформа: состояние и перспективы», а также выступление заместителя Министра финансов Российской Федерации СД. Шаталова 22 марта 2006 года в Государственной думе на «правительственном часе» подтвердили, что, несмотря на значительное совершенствование налоговой системы, стратегические цели реформирования налоговой системы не достигнуты: существующая налоговая система не отвечает реальным условиям налогообложения.
Более того, изложенные выше взгляды руководства Минфина России в последнее время не претерпевают существенного развития несмотря на то, что с учетом инициатив Президента Российской Федерации Россия выходит на качественно новый уровень социально-экономического развития.
Изложенное подтверждает опубликованная в июле 2006 года статья С.Д. Шаталова «Приоритеты налоговой политики». Как и прежде» в выступлениях и публикациях руководства Минфина России о направлениях реформирования налоговой системы в основном достаточно четко просматривались два ставших уже традиционными направления: устранение «лежащих на поверхности» недостатков налоговой системы и снижение налоговой нагрузки, которые» согласно сделанного заявления, должны быть стратегической линией в ближайшие годы.
Учитывая изложенное, а также заявление, сделанное С.Д. Шаталовым на правительственном часе: «в целом налоговая реформа близится к завершению», представляется возможным сделать вывод, что у исполнительной власти до сих
1Шаталов С.Д. Приоритеты налоговой политики, // Финансы 2006, № 7, С. 3 -10.
2Стенограмма «Правительственного часа» состоявшегося 22 марта 2006 г, в рамках заседания Государственной Думы Федерального Собрания РФ,
пор нет концепции администрирования развития налоговой политики на переходный период.
В этой связи серьезную озабоченность вызывает обозначившиеся противоречия между реализуемыми Министерством финансов Российской Федерации направлениями развития налоговой политики на дальнейшее снижение макропоказателя налоговой нагрузки и приоритетными направлениями социально-экономического развития государства, объявленными Президентом Российской Федерации, предполагающими усиление социальной ориентации политики государства.
Суть указанных противоречий заключается в том, что экономически развитые государства с рыночной экономикой, реализующие социально ориентированную политику, имеют наиболее высокий уровень макропоказателя налоговой нагрузки - до 55%, при котором, с одной стороны, обеспечивается необходимый для решения широкого круга социальных задач уровень налоговых поступлений в доходную часть бюджета, а с другой стороны, такой уровень налоговой нагрузки является эффективным средством противодействия инфляции.
Поэтому объявленные Минфином России приоритеты налоговой политики, основным содержанием которых является снижение налоговой нагрузки, на фоне перехода Российской Федерации к широкомасштабной реализации социально ориентированной политики,1особенно в условиях возможного снижения цен на нефть и истощения природных ресурсов, без принятия необходимых мер по повышению эффективности налогового администрирования могут еще более усугубить негативное влияние имеющих место недостатков налоговой системы на развитие экономики государства.
В этих условиях представляется актуальным сосредоточить усилия прежде всего на повышении эффективности той составляющей системы налогового администрирования, функцией которой является разработка научно
1Путин В.В, Послание Федеральному Собранию Российской Федерации,// Москва» Кремль 10 мая 2006 г.
обоснованной налоговой стратегии на весь период транзитивной экономики, в том числе формирование облика налоговой системы на этапе его завершения. В этой связи система государственного налогового администрирования в первую очередь должна обеспечивать решение задач прогнозирования развития условий налогообложения на перспективу, включая завершающую стадию переходного периода, и формирование (на основе полученных результатов прогноза) налоговой политики с различными уровнями ее детализации: от наиболее общего изложения в форме налоговой стратегии, включая завершающую стадию переходного периода, до конкретных мер, включаемых в рабочие документы, определяющие развитие налоговой системы и системы налоговых органов на среднесрочную и ближайшую перспективу: концепции, государственные программы и другие документы, обеспечивающие программное развитие.
Таким образом, несмотря на определенные прорывы в развитии налогового администрирования в области налогового контроля и совершенствования работы с налогоплательщиками за счет широкомасштабного внедрения информационных технологий, существенное повышение эффективности государственного налогового администрирования в целом в настоящее время проблематично из за недостаточного развития необходимой методологической базы научного обоснования налоговой политики и мер по ее реализации с учетом специфики налогообложения в переходный период.
Объективная необходимость повышения эффективности
государственного налогового администрирования для обеспечения необходимых темпов развития экономики России с учетом объявленных Президентом Российской Федерации приоритетов в области социальной политики предопределила тему настоящего диссертационного исследования.
Степень разработанности проблемы.В основу исследования были положены закономерности и концептуальные подходы, содержащиеся в
законодательных и нормативных актах Российской Федерации, а также суждения как отечественных (Абалкина ЛИ., Горского ИЗ., Дробозиной А.А., Коломина ЕЗ., Костенко Д.Н., Лушина СИ., Павловой Л Л, Панскова В .Г., Родионовой ВЛ1, Романовского МЗ., Русаковой ИХ., Черника Д.Г., Юткиной Т,Ф,, Мишустина МЗ. и других.), так и зарубежных исследователей (в первую очередь Брю К., Макконнелла К., Самуэльсона П. и ряда других).
Анализ научной литературы показывает, что ряд аспектов исследуемой проблемы достаточно хорошо разработан, хотя, естественно, не может не носить дискуссионного характера, например: подходы к налоговому регулированию, классификация методов налогового регулирования, влияние налоговых методов регулирования на эффективность налоговой системы, налоговое администрирование как система организации и регулирования налоговых отношений в соответствии с налоговым законодательством, определяющим налоговую систему, функции налогового администрирования и т.д. Однако степень разработанности различных теоретико-методологических аспектов проблемы неодинакова, так как тема налогового администрирования достаточно новая. Термин «налоговое администрирование» является российской новацией, внесенной в теорию и методологию управления налогами и углубляющей наши знания в этой области. Новизна данного понятия и основополагающая роль налогового администрирования в обеспечении налогообложения актуализирует исследование его сущности.1
Цель исследованиязаключается в выявлении специфических особенностей налогообложения в государстве с экономикой переходного периода и разработке с учетом выявленных специфических особенностей налогообложения предложений по развитию системы государственного налогового администрирования в направлении обеспечения создания налоговой
Мишусгин MB. Информационно-технологические основы государственного налогового администрирования в России: Монография,^.: ЮНИТИ-ДАНА, 2005. СП.
системы, адаптивной к возможным условиям налогообложения в рамках всего переходного периода.
Реализация поставленной цели работы предопределила необходимость решения следующих задач:
- обосновать требования к системе государственного налогового администрирования государства с переходной экономикой;
оценить отечественную систему государственного налогового администрирования на соответствие требованиям к системе государственного налогового администрирования государства с переходной экономикой;
выявить основные факторы, определяющие специфические особенности налогообложения в государстве с экономикой переходного периода, обусловливающие снижение эффективности системы государственного налогового администрирования;
расширить функциональные возможности системы государственного налогового администрирования на основе разработки методического подхода обоснования рациональных уровней показателей, обеспечивающих эффективное функционирование налоговой системы на всех этапах переходного периода;
повысить эффективность государственного налогового администрирования путем изменения действующего порядка разработки программных документов, определяющих перспективы развития налоговой политики, и на ее основе налоговой системы на переходный период.
Предметом исследованиявыступила действующая система государственного налогового администрирования в Российской Федерации и в высокоразвитых зарубежных государствах с рыночной экономикой.
Объектом исследованияявляются отечественная налоговая система и система государственного налогового администрирования.
Теоретической основойдиссертационного исследования послужили фундаментальные разработки - труды отечественных и зарубежных авторов по проблемам налогообложения и администрирования. Среди современных
отечественных ученых и практиков, чьи работы послужили теоретической основой диссертации, можно назвать: Вылкова Е.С., Грязнова А.Г., Гусев В.В., Миронов ОА, Мишустин М.В,, Пансков В.Г., Тарасевич АЛ,, Ханафеев Ф.ФМЧерник Д.Г., Юткина Т.Ф, и др.
В качестве информационной базы диссертационного исследования были использованы законодательные и нормативные акты Российской Федерации, регулирующие налоговые отношения, Указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации, Распоряжения Правительства Российской Федерации, методические рекомендации министерств и ведомств, материалы периодических изданий, научных конференций и семинаров, а также другие материалы по экономическим и правовым проблемам налогового администрирования.
В рамках исследования использованы также аналитические и статистические материалы Правительства Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, Министерства Российской Федерации по налогам и сборам (Федеральной налоговой службы), справочно - поисковые системы «Консультант Плюс» и «Гарант».
Методической основойдиссертации послужили общенаучные методы изучения и решения проблем: научная абстракция, системный подход, анализ и синтез, моделирование, метод экспертных оценок.
Научная новизнаисследования заключается в анализе и обобщении различных методологических аспектов проблемы обеспечения эффективности государственного налогового администрирования в условиях переходного периода Российской Федерации к рыночной экономике на основе развития налоговой системы адекватно изменению условий налогообложения в переходный период.
К основным положениям диссертации, содержащимнаучную новизну,относятся следующие результаты.
1 - Выявлены и исследованы основные факторы, снижающие эффективность отечественной системы государственного налогового администрирования, и на основе полученных результатов разработаны предложения по формированию характеристик налоговой системы, адекватно изменяющимся условиям налогообложения в переходный период,
1. В качестве одного из основных направлений повышения эффективности системы государственного налогового администрирования предложен методический подход программно-целевого планирования, ориентированного на последовательное достижение основных характеристик налоговой системы, прогнозируемых на момент завершения переходного периода.