Пепеляева Лиана Витальевна. Финансовый механизм реструктуризации государственного сектора экономики и его субъектов

Короткий опис

Пепеляева Лиана Витальевна. Финансовый механизм реструктуризации государственного сектора экономики и его субъектов : Дис. ... канд. экон. наук : 08.00.10 Новосибирск, 2006 220 с. РГБ ОД, 61:06-8/3747

Содержание к диссертации

Введение
1 АНАЛИЗ СОСТОЯНИЯ И ТЕНДЕНЦИЙ РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО СЕКТОРА ЭКОНОМИКИ 13
1.1 Общая оценка структуры и состояния государственного сектора экономики: отечественная и зарубежная практика 13
1.2. Формирование и функционирование вертикально-интегрированных структур в государственном секторе экономики 29
1.3. Обоснование необходимости совершенствования финансового механизма реструктуризации государственного сектора экономики и его субъектов 48
2 ФОРМИРОВАНИЕ И РАЗВИТИЕ ФИНАНСОВОГО МЕХАНИЗМА РЕСТРУКТУРИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО СЕКТОРА ЭКОНОМИКИ И ЕГО СУБЪЕКТОВ 58
2.1 Методологический подход к построению финансового механизма 58
2.2 Организационно-методическое обеспечение финансового планирования и корпоративной отчетности 79
2.3. Методические подходы к осуществлению финансового контроля 89
3 ПРАКТИЧЕСКИЕ ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ ФИНАНСОВОГО МЕХАНИЗМА РЕСТРУКТУРИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО СЕКТОРА ЭКОНОМИКИ И ПОВЫШЕНИЮ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЕГО СУБЪЕКТОВ 102
3.1 Методический инструментарий оценки эффективности деятельности субъектов государственного сектора экономики 102
3.2. Комплекс предложений по развитию механизма финансового регулирования деятельности субъектов государственного сектора экономики 120
3.3. Рекомендации по совершенствованию финансового регулирования деятельности вертикально-интегрированных структур 131
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 146
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ 153
ПРИЛОЖЕНИЕ А. Этапы становления, реструктуризации и развития государственного сектора экономики и их характеристика 170
ПРИЛОЖЕНИЕ Б. Порядок отчетности руководителей федеральных государственных унитарных предприятий и представителей интересов Российской Федерации в органах управления открытых акционерных обществ 189
ПРИЛОЖЕНИЕ В. Рекомендации по структуре и содержанию локальных актов акционерных обществ - субъектов государственного сектора экономики 200
ПРИЛОЖЕНИЕ Г. Альтернативный кодекс корпоративного поведения акционерного общества - субъекта государственного сектора экономики... 207
ПРИЛОЖЕНИЕ Д. Оценка инвестиционной привлекательности предприятий естественных монополий (на примере ОАО «РАО ЕЭС России» и ОАО «Газпром») 209
ПРИЛОЖЕНИЕ Е. Рекомендации по совершенствованию финансового механизма регулирования деятельности организаций, . входящих в вертикально интегрированные структуры холдингового типа, в части налогообложения дивидендных выплат 213

Введение к работе

Актуальность темы исследования. Достигнутая в настоящее время макроэкономическая стабильность, достаточно развитый механизм регулирования экономических процессов позволяют органам государственного управления сосредоточиться на проблемах улучшения структуры государственного сектора экономики (ГСЭ) и всей российской экономики, вывода ее на траекторию устойчивого роста. Этому способствует реструктуризация ГСЭ и его субъектов, которая требует сегодня обновленного финансового механизма, включающего методы интеграции и дифференциации государственных активов (ГА), определение понятия которых пока не нашло места в современной российской теории и практике, а также реструктуризации совокупного финансового капитала ГСЭ и капитала его субъектов, рациональной реструктуризации их задолженности и т.п.
Необходимость принятия государственных мер в области реструктуризации ГСЭ обоснована в Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, одобренной Постановлением Правительства РФ от 09.09.99 г. № 1024 (далее - Концепция управления государственным имуществом и приватизации в РФ), Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации на 2004-2006 годы, одобренной Постановлением Правительства РФ от 22.05.04 г. № 249, других концептуальных и правовых документах. В первой из упомянутых концепций дано понятие ГСЭ, определены цели и задачи функционирования его субъектов, сформулированы основные принципы реструктуризации ГСЭ, предусматривающие сокращение количества ФГУП, их приватизацию и акционирование с целью последующей продажи или осуществления соответствующих процедур реструктуризации для придания им статуса субъекта вертикально-интегрированной структуры холдингового типа (при условии, что их функционирование имеет стратегическое значение для России); а также предложены меры по реструктуризации, повышению качества ГА и эффективности их
использования (это касается акций акционерных обществ - субъектов ГСЭ, объектов недвижимости, являющихся элементами государственной казны или находящихся на балансах ФГУП и государственных учреждений). Вторая вышеуказанная концепция ориентирована на реформирование бюджетного процесса (в том числе применение программно-целевого принципа управления финансами в ГСЭ) и реструктуризацию некоммерческого сегмента ГСЭ, объединяющего государственные учреждения.
Хотя после утверждения первой концепции прошло более 6 лет, не все задачи решены, в частности, не создано правовое обеспечение создания и функционирования в ГСЭ холдингов. По прошествии 6 лет устарело методическое обеспечение системы финансового регулирования деятельности субъектов ГСЭ и ряда ее механизмов. Несмотря на большие институциональные изменения, в России пока не сформирован прозрачный и эффективный финансовый механизм реструктуризации ГСЭ, отсутствует необходимая правовая и методическая база для реструктуризации бюджетного сектора.
Все вышеперечисленное обуславливает актуальность темы данного исследования, посвященного теоретическим и практическим аспектам развития финансового механизма реструктуризации (ФМР) ГСЭ и его субъектов, способствующего повышению эффективности финансового регулирования их деятельности, а также формированию достаточной базы для принятия управленческих решений в области государственных финансов, касающихся определения границ ГСЭ и основания для отнесения к нему того или иного экономического субъекта.
Степень разработанности проблемы.Актуальность данной проблематики подтверждается недостаточной проработанностью вопросов, связанных с системным подходом к реструктуризации ГСЭ (в том числе к формированию государственных холдинговых компаний), построению системы финансового регулирования деятельности субъектов ГСЭ, включающей финансовый механизм, обеспечивающий прозрачную и эффективную реструктуризацию такого значимого для национальной экономики сектора, каким является (или должен являться) ГСЭ. Вопросы эти исследовались такими зарубежными учеными,
как Р. Акофф, Дж. Андерсон, В. Андрефф, Дж. Кейнс, М. Мескон, Л. Мизес, Р. Кобден, Я. Корнай, Дж. Стиглиц, У. Томпсон, Ф. Хайек, Д. Хиггс, Й. Шумпетер и другими.
Результаты зарубежной теории и практики в части повышения эффек тивности механизма финансового регулирования деятельности субъектов ГСЭ и функционирования указанного сектора в целом нашли отражение в Кодексе лучшей практики в бюджетно-налоговой сфере (КЛП), рекомендованном в 1998 г. МВФ для применения правительствам развитых и развивающихся стран. Однако в России данный документ стал частично применяться лишь с 2003 г. и только в целях реформирования государственного и муниципального секторов экономики и повышения эффективности бюджетных расходов, в том числе направляемых на финансирование государственных и муниципальных целевых программ (хотя и другие положения КЛП могли быть применены для реструктуризации ГСЭ и повышения эффективности его финансового меха низма). В работе сформулирован комплекс мероприятий, базирующийся на КЛП и ориентированный на повышение эффективности реструктуризации и использования государственных активов, а также на повышение качества фи нансовой политики в области ГСЭ.v
При раскрытии темы исследования влияние на теоретические обобщения автора оказали труды отечественных ученых: И.В.Барановой, Т.А. Владимировой, В.А. Воронова, Б.А. Ерзнкяна, О.П. Зайцевой, В.В. Иван-тера, Г. Клейнера, Я.Ш. Паппэ, К.Я. Портной, А.Д. Радыгина, Ю.В. Рожкова, М.В. Романовского, В.И. Самарухи, В.И. Суслова, Н.В. Фадейкиной, В.О. Федоровича, И.С. Шиткиной, К.Э. Яновского и других.
Указанные ученые (как зарубежные, так и отечественные) не рассматривали вопросы развития ГСЭ в контексте функционирования ФМР данного сектора и его субъектов, которое на современном этапе приобрело особое значение в связи с реформированием ОПК, естественных монополий, бюджетного процесса и сектора государственного управления (бюджетных учреждений) и усилением роли государства в управлении государственными активами.
Практическая востребованность и недостаточная разработанность инструментария теории и практики функционирования ФМР ГСЭ и его субъектов, в том числе применения в рамках указанного механизма таких методов, как учет, оценка, финансовый контроль (аудит) эффективности использования бюджетных средств и государственной собственности, обуславливают необходимость дальнейших исследований в этом направлении.
Цель диссертационного исследованиясостоит в разработке теоретических вопросов и практических предложений и рекомендаций по совершенствованию инструментов финансового механизма, применяемых в государственном секторе экономики в целях его реструктуризации.
Поставленная цель потребовала решения следующих задач:
-оценка современного состояния отечественного ГСЭ, анализ тенден ций развития госсектора в развитых странах, изучение зарубежного и россий ского опыта формирования и развития государственных вертикально- интегрированных структур холдингового типа (ВИСХТ), а также осуществле ния последними корпоративной финансовой политики;'і
определение функций, структуры, инструментов ФМР ГСЭ, его субъектов и выявление роли государства в формировании адекватного современным требованиям ФМР ГСЭ и трансформации финансовых и имущественных отношений в сфере ГСЭ;
анализ организационно-экономического механизма деятельности стратегических предприятий (ФГУП и АО) - субъектов ГСЭ и выявление особенностей функционирования финансового механизма их деятельности, в методическое обеспечение которого входят различные методы реструктуризации;
оценка влияния корпоративного управления в акционерных обществах - субъектах ГСЭ на их реструктуризацию и финансовое оздоровление;
формирование организационно-методического обеспечения для функционирования вертикально-интегрированных структур холдингового типа, а также для осуществления ими методов реструктуризации активов, обязательств и капитала, реализации финансовой политики и выполнения процедур финансового контроля (аудита);
-разработка рекомендаций по повышению качества антикризисного управления в субъектах ГСЭ, в том числе в части совершенствования нормативного и методического обеспечения процедур банкротства;
- формирование комплекса практических предложений по совершенствованию ФМР ГСЭ и его субъектов, а также методических рекомендаций по государственному финансовому регулированию их деятельности и корпоративному управлению, нацеленному на финансовое оздоровление, увеличение стоимости бизнеса за счет реструктуризации активов, обязательств и капитала и повышения ответственности за использование государственных активов.
Работа выполнена в соответствии с п. 1.7 «Теоретические основы исследования влияния финансовой политики на результаты социально-экономического развития» и 3.4 «Структура и взаимосвязь механизма финансового взаимодействия государства и корпоративных финансов в рыночных условиях» Паспорта ВАК специальности 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит.
Объект исследования- государственный сектор экономики и деятельность его субъектов.
Предмет исследования - финансовый механизм реструктуризации ГСЭ и его субъектов и финансовые отношения, возникающие в указанном секторе в условиях его реформирования.
Теоретические и методологические основы исследования.Теоретической базой исследования явились фундаментальные труды ведущих отечественных и зарубежных ученых в данной области; различные концепции реструктуризации ГСЭ, управления государственными активами, финансового регулирования деятельности субъектов ГСЭ; концепции реформирования бюджетного процесса и стандартизации финансовых отчетов; кодексы лучших практик в бюджетно-налоговой сфере; теоретические положения Руководства по статистике государственных финансов МВФ и другие.
В основе исследования лежит диалектический метод изучения объективных экономических законов, закономерностей, явлений и процессов, свойственных периоду реструктуризации секторов национальных экономик и разви-
тию финансовых отношений. В ходе работы применялись общепринятые методы и приемы экономических исследований: обобщение, систематизация и формализация информации, методы системного и сравнительного анализа, экспертных и ретроспективных оценок и имитационного моделирования, а также известные международные подходы к оценке инвестиционной привлекательности и финансовой устойчивости, формированию финансовых отчетов зарубежных государственных корпораций.
Информационная база исследования.В ходе диссертационного исследования использовались законодательные и подзаконные акты РФ (и их проекты), регламентирующие вопросы реструктуризации ГСЭ, регулирующие деятельность его субъектов и функционирование финансового механизма их реструктуризации; документы международных организаций (МВФ, ОЭСР)ометодологических подходах к управлению государственными финансами, корпоративному управлению, формированию отчетности субъектов госсектора; статистические данные о состоянии ГСЭ в разных странах; документы и финансовые отчеты субъектов ГСЭ; данные Росстата РФ, а также информация, размещенная на сайтах различных министерств (агентств), организаций и так далее.
Научная новизнадиссертационного исследования заключается в следующем:
осуществлен критический анализ состояния и тенденций развития ГСЭ в России и за рубежом, уточнена структура современного ГСЭ РФ, дана авторская трактовка понятия «стратегические предприятия» и сформулированы критерии отнесения к ним соответствующих субъектов ГСЭ, а также обосновано, что приоритетными направлениями развития ГСЭ на ближайшую перспективу будут реструктуризация бюджетного сегмента и создание- вертикально-интегрированных структур холдингового типа (коммерческого сегмента) ГСЭ;
обоснована необходимость использования комплексного, процессного, программно-целевого, индикативного и критериального подходов к реструктуризации ГСЭ и системного подхода к управлению финансами его субъектов,
а также доказана необходимость применения принципов ответственного финансового менеджмента;
-выявлены факторы, влияющие на эффективность функционирования финансового механизма реструктуризации ГСЭ и его субъектов, и на основе их анализа сформулирован методологический подход к построению и функционированию ФМР ГСЭ, представляющего собой совокупность финансовых методов, рычагов, стимулов и соответствующего ресурсного обеспечения (в том числе правового, учетно-аналитического, организационно-методического, программно-проектного), рациональная интеграция и взаимодействие которых создают условия для осуществления прозрачной финансовой реструктуризации субъектов ГСЭ;
-усовершенствован методический инструментарий корпоративного управления в акционерных обществах (ОАО) - субъектах ГСЭ, доказана необходимость создания Руководства для подготовки корпоративных документов, обеспечивающих прозрачность корпоративной структуры, качество управле-ния (как со стороны совета директоров, в том числе представителя интересов РФ в органах управления обществом, так и со стороны менеджмента), применение системы сбалансированных показателей и качество подготовки финансовой и управленческой отчетности;
-предложен новый порядок отчетности руководителей ФГУП и представителей интересов РФ в органах управления открытых акционерных обществ - субъектов ГСЭ, обеспечивающий повышение эффективности управления государственными активами и усиление ответственности указанных лиц за результаты финансово-хозяйственной деятельности;
- разработаны практические рекомендации по совершенствованию антикризисного управления, реализации финансовой (налоговой и дивидендной) политики, корпоративного управления, функционирования автономных учреждений в бюджетной сфере, существенная часть которых (в части юридических норм) нашла поддержку в органах законодательной и исполнительной власти, отражена в различных нормативных актах и их проектах.
Теоретическая значимостьдиссертационного исследования состоит в развитии теоретических основ функционирования ГСЭ и его субъектов в рыночной экономике, формировании методологического подхода к построению и функционированию ФМР ГСЭ с учетом адаптации указанного механизма к деятельности субъектов реструктурируемого госсектора, а также в обосновании необходимости трансформации финансовых и имущественных отношений в сфере ГСЭ в части повышения эффективности использования государственных активов.
Практическая значимостьработы заключается в разработке элементов организационно-методического и правового обеспечения антикризисного управления, формирования и функционирования в ГСЭ ВИСХТ, уточнении порядка отчетности руководителей ФГУП и представителей интересов РФ в органах управления ОАО, а также в выработке предложений по совершенствованию законодательства в области банкротства, оценочной деятельности, корпоративного управления, налогообложения и налогового администрирования в ВИСХТ (в том числе в части дивидендной политики), функционирования в СГУ автономных учреждений, которые либо уже одобрены законодательными и исполнительными органами РФ, либо находятся на рассмотрении.
Результаты исследования использованы при подготовке проекта корпоративной реструктуризации АВПК «Сухой», в котором автор диссертации участвовал составе группы специалистов СИФБД, разработке Руководства по формированию внутренней корпоративной документации для акционерных обществ - субъектов ГСЭ (по заказу НТИПБиА), а также подготовке конспектов лекций по дисциплинам «Корпоративное управление» и «Корпоративные финансы» для СИФБД, что подтверждено справками о внедрении результатов научных исследований.
Основные результаты диссертационного исследования заключаются в следующем:
-на базе обобщения зарубежной и отечественной теории и практики функционирования ГСЭ сформулированы методологические подходы к реализации приоритетных направлений развития российского ГСЭ на ближайшую
перспективу, а также функционированию ФМР указанного сектора в условиях трансформации имущественных и финансовых отношений;
-предложены подходы (комплексный, процессный, программно-целевой, индикативный и критериальный) к формированию структуры ГСЭ, определению его границ и организационно-методического обеспечения корпо-ративного управления, финансового регулирования деятельности акционерных обществ - субъектов ГСЭ;
-разработано правовое и методическое обеспечение создания и функционирования автономных учреждений, реализации налоговой политики по отношению к транснациональным компаниям (ТНК), созданным с участием РФ; подготовлены и внедрены в практику методические рекомендации по формированию корпоративных стандартов управления акционерными обществами - субъектами ГСЭ.
Апробация результатов.Основные положения и отдельные результаты исследования докладывались автором на научно-практических конференциях, в том числе международных, проводимых в 2004-2006 гг., по антикризисному и корпоративному управлению в Государственной Думе, ТПП России; на межрегиональных и региональных конференциях в СИФБД (2005-2006 гг.); используются в деятельности НТИПБиА и его корпоративных членов, а также в учебном процессе СИФБД.
Публикации.По теме диссертации опубликовано 12 работ общим объемом 18,7 п.л., из них авторских 18,0 п.л., в том числе в изданиях, рекомендованных ВАК, - 2 работы (1,6 п.л.).
Структура диссертации. Диссертационная работа изложена на 169 страницах, содержит 12 рисунков, 14 таблиц и состоит из введения, трех глав и заключения, а также списка использованных источников (181 наименование, в том числе 6 на английском языке) и 6 приложений.

Общая оценка структуры и состояния государственного сектора экономики: отечественная и зарубежная практика