Гуральников Сергей Борисович. Федеральное казначейство: становление, функционирование и совершенствование контроля исполнения бюджета в регионе

Короткий опис

Гуральников Сергей Борисович. Федеральное казначейство: становление, функционирование и совершенствование контроля исполнения бюджета в регионе : Дис. ... канд. экон. наук : 08.00.10 : Москва, 2004 200 c. РГБ ОД, 61:04-8/4633

Содержание к диссертации

Введение
Глава 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ СТАНОВЛЕНИЯ СИСТЕМЫ КАЗНАЧЕЙСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 12
1.1. Финансово-экономическое содержание казначейской- системы, предпосылки ее возрождения и этапы становления 12
1.2. Статус и организационная структура органов федерального казначейства в финансово-бюджетной системе страны 33
Глава 2. ФУНКЦИОНИРОВАНИЕ КАЗНАЧЕЙСКОЙ СИСТЕМЫ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ 53
2.1 Основные элементы казначейской системы исполнения бюджета 53
2.2. Реализация Концепции функционирования единого казначейского счета 82
2.3 Оценка казначейского управления государственными финансами... 105
Глава 3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ КАЗНАЧЕЙСКОГО КОНТРОЛЯ ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТА В РЕГИОНЕ 124
3.1. Нормативно-правовое обеспечение развития казначейского контроля 124
3.2. Развитие казначейских технологий контроля исполнения бюджетов 137
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 166
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ 172
ПРИЛОЖЕНИЯ 185

Введение к работе

Актуальность темы исследованияопределяется выбором новых приоритетов дальнейшего совершенствования бюджетной системы, в условиях, когда первостепенными задачами государства являются оптимизация финансового управления, усиление контроля над финансовыми потоками, повышение эффективности формирования и исполнения федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации. Суть происходящих изменений в государственной бюджетной политике можно охарактеризовать как аккумулирование федеральных бюджетных средств у одного государственного органа, обладающего полномочиями по обеспечению их управляемости и подконтрольности, владеющего информациейосостоянии государственных финансов.
Современное казначейское исполнение бюджета — это эволюционирующий государственный институт. Учитывая масштабность и актуальность задач, поставленных перед органами федерального казначейства, развитие данного финансового института должно опираться на осмысленный опыт его функционирования и разработку теории и практики управленияироли органов федерального казначейства в этом процессе.
Состояние научной разработанности проблемы.Изучение опубликованных работ по теме исследования показывает, что, несмотря на многовековую историю, институт федерального казначейства продолжает оставаться объектом полемики разного рода взглядов и мнений. Даже при наличии полярных оценок, большинство ученых приходит к заключениюонеобходимости становления и дальнейшего развития обозначенных структур в финансово-экономической системе страны1. Отмечается, что федеральное
1См.: Прокофьев СЕ. Федеральное казначейство России на рубеже веков: региональный аспект. - Саратов, 2001; Романенков А.И. Федеральное казначейство и бюджетная реформа. - Псков, 2000; Якобсон Л.И. Государственный сектор экономики: Экономическая
казначейство, хотя и относительно молодая структура в России, тем не менее, развивается она динамично с учетом традиций и быстро наращивает новый опыт эффективной работы.
Многие теоретические и практические аспекты проблем функционирования бюджетов различного уровня, их взаимодействия с участниками бюджетного процесса широко освещены отечественными и зарубежными учеными-экономистами. Общетеоретические и методологические вопросы формирования и использования бюджетных ресурсов исследуются в трудах: Л.Г. Барановой, А.М. Бирмана, Т.В. Брайчева, О.В. Врублевской, А.З. Да-дашева, А.Г. Игудина, Ю.И. Любимцева, Т.Г. Нестеренко, Л.П. Павловой, В.Г. Панскова, Б.Е. Пенькова, И.В. Подпориной, Е.В. Пономаренко, М.В. Романовского, В.Н. Сумарокова, С.Н. Хурсевича и др. Анализ регионального развития межбюджетных отношений представлен в работах АЛ. Быстря-кова, А.Г. Гранберга, В.И. Клисторина, В.Н. Лексина, А.С. Маршаловой, В.Е. Селиверстова, С.А. Суспицына, А.Н. Швецова. Среди изданий, раскрывающих исполнение бюджетов различного уровня на основе казначейской системы, особое место занимают исследования О.Н. Бетина, П. Десая, Б. Н. Серкова, А.В. Смирнова и др. Управлению денежными потоками посвящены публикации А.Г. Куликова, В.Д. Мехрякова, Т.Г Нестеренко В.К. Сенчагова, В.П. Ширяева и др. Вопросам роли и места казначейства в бюджетной системе развитых стран и в странах переходной экономики много внимания уделено в работах зарубежных авторов Л. Гарамфалви, П. Мартинес-Мендеса, Р. У. Рефьюза, П. Паренте, А. Премчанды, Б. Питерса, Терезы Тер-Минассяна, А. Хешим и др. Особый интерес и полезность в свете рассматриваемых вопросов имеют докторские диссертации В. П. Горегляда, В. Б.
теория и политика. - М, 2000; Алавердов А.Р. Основы теории финансов. - М, 1999; Романовский М.В., Врублевская О.В., Иванова Н.Г. Основы теории и практики государственных финансов. - СПб., 1998; Абалкин Л.И. Курс переходной экономики. — М., 1997.
Христенко и кандидатские работы С.К. Ахмедова, Б.В. Бриля, В.В. Воропаева, П.П. Сушкевича, Б.Н. Теребиленко и др.
В то же время в условиях формирования бюджетной системы как одного из ведущих звеньев государственного управления экономикой многие аспекты методологического и практического характера, связанные с казначейской системой исполнения бюджетов, пока еще не решены. Существует серьезное отставание в изучении проблем функционирования казначейской системы вообще и на региональном уровне, в особенности. Нуждаются в дальнейшем теоретическом и практическом осмыслении построение и развитие федерального казначейства как целостной системы, способной изменить и усовершенствовать исполнение бюджетов, особенно в части контроля данного процесса.
С учетом изложенного, комплексное рассмотрение становления, функционирования и важных направлений совершенствования практики управления финансами государства при казначейской системе исполнения бюджета, включая вопросы казначейского контроля бюджетного процесса в регионе, имеет большое теоретическое и практическое значение. Это и обусловило выбор темы, цели, задач, объекта и предмета настоящей работы.
Цель диссертационного исследованиясостоит в разработке теоретических и практических аспектов становления, функционирования казначейской системы и совершенствования казначейского контроля исполнения бюджета в регионе.
Реализация поставленной цели предопределила решение следующих задач:
конкретизировать финансово-экономическое содержание казначейской системы, предпосылки её возрождения и этапы становления;
определить организационную структуру органов федерального ка-
значейства в финансово-бюджетной системе страны;
уточнить основные элементы казначейской системы исполнения бюджета и направления реализации единого казначейского счета;
оценить казначейское управление государственными финансами, уделив особое внимание казначейскому исполнению бюджетов;
сформулировать предложения по развитию системы федерального казначейства, включая казначейский контроль бюджетного процесса;
обосновать и раскрыть казначейские технологии при исполнении бюджетов субъектов федерации и местных бюджетов.
Объектом исследования являются многообразные структуры системы казначейства России, осуществляющие контроль исполнения бюджета в регионе.
Предметом исследованиявыступают финансово-бюджетные отношения, складывающиеся в процессе становления и-развития казначейской системы исполнения бюджета в условиях рыночной экономики региона.
Теоретической и методологической основойдиссертационной работы послужили труды отечественных и зарубежных экономистов по теории государственного управления финансами, истории казначейства России. Аналитической базой обеспечения достоверности полученных выводов и предложений явились законодательные акты Российской Федерации и Краснодарского края, постановления и распоряжения федеральных органов управления, данные Минэкономики и Минфина РФ, материалы совещаний работников казначейства. Информационную основу исследования составили нормативные акты, определяющие статус федерального казначейства, методические рекомендации Главного управления федерального казначейства по организации внедрения казначейских технологий. Применялись также следующие методы: диалектический, логический, системного и ситуационного
анализа, экспертных оценок.
Основныенаучные результаты,полученные лично соискателем, и ихнаучная новизнасостоят в следующем.
1. Раскрыта эволюция создания и развитиясистемы централизованного управления финансамиРоссийского государства: княжеская, а затем царская казна (до 1512г.), Казна или Казенный Приказ (Двор) (1512г.), Соборное Уложение (1649г.), Счетная или Казначейская контора (1708г.), Экспедиция о государственных доходах (1773г.), Главные Департаменты (конец 90-х гг. 18-го века), Дела государственной экономии (1802г.), Департамент государственной экономии Государственного Совета (1810г.), Департамент Государственного казначейства Министерства финансов (1821г.), Департамент государственного казначейства Народного банка РСФСР (1918г.), Комиссия депутатов Советов народных депутатов РСФСР (1991г.), Федеральное казначейства Министерства финансов РФ (1992г.).
2. Определеныосновные этапы перехода к казначейской системеисполнения бюджета: создание органов федерального казначейства в субъектах федерации; централизация доходов и средств федерального бюджета на счетах органов казначейства с переходом к ведению единого счета; открытие лицевых счетов всем получателям бюджетных средств; введение в действие новых правил финансирования расходов бюджета; перевод в органы казначейства лицевых счетов по учету средств, полученных от приносящей доход деятельности, федеральными органами исполнительной власти, иными прямыми получателями средств федерального бюджета и находящимися в их ведении организациями; осуществление казначейского исполнения доходов и расходов целевых бюджетных фондов; передача органам казначейства счетов по учету таможенных платежей.
3. Сформулированы методологические подходы комплексного поступательного становления и функционирования казначейского контроля ис-
полнения бюджета современной России с учетом функционирования единого счета - управление государственным долгом; внедрение в практику работы органов казначейства аудита экономико-финансовой целесообразности расходов бюджета; исполнение федеральным казначейством бюджетов субъектов федерации и местных бюджетов, а также внебюджетных фондов. Раскрыт ряд принципов построения системы казначейства на примере Краснодарского края: научность, сочетание централизованного и децентрализованного управления, разграничение и совмещение функций между органами казначейства всех уровней, единство правовой и нормативной базы.
4. Разработаны ключевые направления взаимодействия органов казначейства и субъектов бюджетного процесса. В их основе - использование единой бюджетной классификации, координация одновременного ввода нормативно-справочной информации, единой технологии комплексных ревизий, единого информационного пространства, что в совокупности с другими факторами способствует повышению маневренности государственных ресурсов и оптимизации финансовых потоков в бюджетной сфере.
5. Раскрыта практика функционирования трёхуровневой структуры федерального казначейства как единой централизованной системы, созданной по территориальному принципу: Главного управления федерального казначейства Минфина РФ; Управлений федерального казначейства по республикам в составе России, краям, областям, автономным образованиям, городам Москве и Санкт-Петербургу; отделений федерального казначейства по городам, районам и районам в городах (кроме городов районного подчинения). При этом предложены изменения, относящиеся к третьему уровню структуры казначейства с выделением отделений федерального казначейства муниципальных районов, городских округов, внутригородских территорий городов федерального значения, городских и сельских поселений.
6. Обобщен опыт внедрения Концепции единого казначейского счета
на уровне краевого управления федерального казначейства по Краснодарскому региону и влияния централизации денежных средств на состояние государственных финансов в целом и на отдельных участников бюджетного процесса. Уточнен механизм исполнения бюджетов субъектов федерации и местных бюджетов органами федерального казначейства, который включает: оперативное планирование и прогнозирование, управление бюджетными средствами на основе консолидации их на счетах казначейства, обслуживание расходов и доходов, осуществление бухгалтерского учета; составление отчетности об исполнении бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, а также контроль за использованием средств бюджетов всех уровней.
7. Определены основные направления совершенствования контроля казначейского исполнения бюджета - реформирование правового обеспечения деятельности органов казначейства, его обновление; улучшение учета территориальными структурами казначейства доходов и расходов соответствующих бюджетов, источников финансирования дефицитов бюджетов, средств, поступающих от вышестоящих бюджетов; распространение информационных казначейских технологий на разных уровнях осуществления и участках бюджетного процесса, в т. ч. внедрение электронного документооборота и системы электронных платежей; повышение профессионализма работников органов казначейства, их ответственности и стимулирования эффективного контроля казначейского исполнения бюджета.
Основные положения диссертации,которые выносятся на защиту: - доказательство необходимости реализации специальной программы развития органов федерального казначейства в регионе, которая предполагает расширение функций казначейства в целях осуществления контроля над процессом исполнения федерального бюджета, создание прозрачной системы бухгалтерского учета, отражающей использование финансовых ресурсов страны, а также обеспечивающей управление указанными ресурсами
и их аудит;
уточнение, что оптимальное осуществление контроля казначейского исполнения бюджетов существенно зависит от объема функциональной обеспеченности казначейской системы, которая позволяет, кроме прочего, консолидировать финансовые и информационные потоки, гарантировать защиту информации;
констатацию, что введение единого казначейского счета в совокупности с возможностями предварительного и текущего контроля над целевым расходованием средств, создают реальные предпосылки эффективного управления и целевого использования средств федерального бюджета всеми участниками бюджетного процесса;
обоснование необходимости разработки новых функциональных процессов, обеспечивающих прохождение финансовых потоков в ходе исполнения федерального- бюджета через федеральное казначейство и консолидацию всех ресурсов на едином счете, а также перевод счетов по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности в систему казначейства.
Практическая значимость исследованиясостоит в том, что разработанные в нём положения представляют собой методологическую основу построения системы органов казначейства, механизмов казначейского исполнения бюджета, а также как рекомендации по оптимизации казначейских технологий, позволяющих получить реальный положительный эффект при их применении на практике.
Материалы исследования могут быть использованы при разработке нормативных актов по вопросам организации эффективного контроля казначейского исполнения бюджета, в учебном процессе при повышении квалификации государственных служащих различных звеньев системы казначейства (особенно субъектов федерации), а также в качестве методических разрабо-
ток при совершенствовании системы казначейства на региональном уровне.
Апробация результатов исследованиязаключается в том, что предложенные в нём разработки успешно реализуются в деятельности территориальных органов федерального казначейства Краснодарского края.
Основные выводы и предложения, содержащиеся в работе, докладывались автором на заседаниях методического совета при Главном управлении федерального казначейства Минфина России в ноябре 2003г., многочисленных совещаниях работников Управления федерального казначейства по Краснодарскому краю, в котором соискатель трудится многие годы.
Основные положения диссертационной работы содержатся в выпущенном автором в 2003 году учебно-методическом пособии «Казначейство в России: стратегия и практика деятельности» и пяти других публикациях в средствах периодических изданий и массовой информации общим объемом более 8 п.л..
Структура диссертациивключает введение, три главы, содержащих семь параграфов, заключение, список использованных источников и литературы и приложения.

Финансово-экономическое содержание казначейской- системы, предпосылки ее возрождения и этапы становления

Возврат к казначейским технологиям управления государственными финансами, включая исполнение бюджетов, в начале 90-х годов прошлого столетия неслучаен. Институт казначейства в системе органов власти России прошел сложный и длительный путь эволюции. Как показывает ретроспективный анализ, казначейство в Российской Империи, существовавшее до 1917 года, представляло собой действенную организацию с подготовленными квалифицированными кадрами.
Учет расходования и поступления денежных средств осуществлялся на Руси как княжеской, так и царской казной. С годами менялись названия структур управления. Это были: Приказ, Коллегия, Министерство, Наркомат, а сейчас это специальная служба в Министерстве финансов. Исторические документы свидетельствуют, что Казна или Казенный Приказ (Двор), образованная еще в 1512 году, послужила началом создания системы централизованного управления финансами Российского государства в XVI-XVII веках. Она получила название - приказной. В XVII веке охрана финансовых интересов государства и его казны регламентировалась Соборным Уложением 1649 года.
Петром Великим в период его правления были внесены значительные преобразования в систему местного управления. В ряду финансовых учреждений была создана Счетная или Казначейская Контора, призванная следить за правильным и четким поступлением налогов1.
При Екатерине II 25 февраля 1773 года учреждена «Экспедиция о государственных доходах», ставшая прообразом будущего Министерства финансов. Основной ее задачей был сбор сведений о государственных доходах, для чего все учреждения обязывались представлять в Экспедицию ведомости о доходах, недоимках и взысканиях по ним. Подведомственные новой структуре, в Москве и Санкт-Петербурге были открыты в 1781 году Особые Казначейства для Штатных и Остаточных сумм. С 1775 года в России введена должность уездного казначея, в обязанности которого входили прием и хранение всех документов о казенных доходах.
На рубеже XVIII - XIX веков во время царствования Павла I были предприняты попытки реорганизации данной сферы управления через создание Главных Департаментов. В то время учреждена должность Государственного Казначея, функциями которого являлись прием, хранение и отпуск денежных средств на расходы по всем составляющим государственного управления и их учета.
В 1802 году, при Александре І, в результате проведения очередных реформ государственного управления было учреждено восемь министерств.
Заведование Делами государственной экономии поручалось Министру финансов, Министру коммерции, Государственному казначею. В 1810 году учрежден Государственный Совет, состоящий их четырех департаментов. Одному из них - Департаменту г