Гордон Наталия Николаевна. Бюджеты муниципальных образований Северо-Западного региона РФ: формирование, исполнение, контроль

Короткий опис

Гордон Наталия Николаевна. Бюджеты муниципальных образований Северо-Западного региона РФ: формирование, исполнение, контроль : Дис. ... канд. экон. наук : 08.00.10 : СПб., 2000 188 c. РГБ ОД, 61:01-8/1760-9

Содержание к диссертации

Введение
Глава 1. Бюджетные ресурсы субъектов Российской Федерации 8
1.1. Бюджетная система РФ и основные направления ее реформирования 8
1.2. Значение бюджета в развитии экономики и социальной сферы территории 39
1.3. Государственное субсидирование и выравнивание местных бюджетов в промышленно-развитых странах 51
Глава 2. Формирование бюджетов органов местного самоуправления в условиях новой модели межбюджетных отношений 60
2.1. Эволюция и современные проблемы правового обеспечения бюджетного процесса 60
2.2. Организационные основы местного самоуправления 70
2.3. Необходимость и методы бюджетного прогнозирования в муниципальных образованиях 77
2.4. Финансовое обеспечение минимальных местных бюджетов 97
Глава 3. Новые технологии исполнения бюджетов муниципальных образований 113
3.1. Совершенствование организации бюджетного процесса в муниципальных образованиях 113
3.2. Развитие казначейского механизма исполнения местных бюджетов 123
3.3. Контрольно-аналитическая работа как элемент управления бюджетными потоками 138
Заключение 146
Литература 149
Приложения 152

Введение к работе

Успешное осуществление социально-экономических реформ в Российской Федерации, направленных на переход от централизованной формы управления к рыночной, в значительной степени зависит от позитивных преобразований в бюджетной сфере. При этом ключевая роль отводится устойчивому и сбалансированному функционированию всех звеньев бюджетной системы РФ, эффективному применению бюджетных методов в регулировании территориального развития. Формирование бюджетной системы Российской Федерации, отвечающей современным экономическим требованиям, предполагает разработку и законодательное закрепление адекватных принципов ее построения. Федеративный характер государственного устройства радикально влияет на основы построения бюджетной системы страны, источники формирования доходов и направления расходов бюджетов всех уровней. В рамках проводимых в России бюджетной и налоговой реформ возрастает роль местных бюджетов - с одной стороны, как источника финансирования социально-экономической инфраструктуры территории, с другой, как важного структурного звена бюджетной системы РФ. В связи со сложным положением экономики России, новой модели ее развития возрастает острота вопросов межбюджетных отношений, несбалансированности минимально необходимых расходов бюджетов большинства территорий, перестройки организационной схемы формирования и исполнения местного бюджета. Повышение же результативности бюджетного воздействия зависит не только от эффективного решения данных вопросов на федеральном уровне, но и от учета факторов, определяющих развитие региональной экономики, теоретической обоснованности осуществляемых в ней преобразований.
Исследованию сущности бюджета и его новой роли в макроэкономическом регулировании уделяется большое внимание в работах российских и зарубежных ученых, но отсутствие единых подходов к определению понятия «местный бюджет», разнообразие мнений по поводу характерных для него функций, фрагментарность анализа новых явлений и тенденций, возникающих в области бюджетного перераспределения, обусловили необходимость углубленного исследования проблем местных бюджетов и востребованность разработки предложений по совершенствованию бюджетного процесса на местном уровне.
Отсутствие достаточной и стабильной доходной базы местных бюджетов, противоречивость взаимоотношений с вышестоящим бюджетом, ограниченный характер контрольно-аналитической работы на местном уровне не позволяют органам местного самоуправления в полной мере осуществлять управление бюджетными потоками на подведомственной им территории. Проблему совершенствования бюджетного процесса на местном уровне нельзя решать обособленно от правовых аспектов, особенностей бюджетного процесса в регионе вне вопросов производственного, финансового, инвестиционного потенциала территории.
Теоретические аспекты развития системы территориальных и местных бюджетов, проблемы финансового и бюджетного регулирования, нашли отражение в трудах О.В.Богачевой, В.Г.Белолипецкого, М.Д.Васильевой, Э.А.Вознесенского, О.В.Врублевской, Л.Г.Дробозиной, В.ПДьяченко, Э.В.Залукаевой, А Г.Игудина, В.В Истомина, А.Лаврова, К.Лайкам, С Лушина, Н.С.Максимовой, Л. П Павловой, В.Г.Панского, Ю.В.Пешехонова, Г Б. Поляка, ЛИ.Прониной, В М. Род ио но вой, М.В.Романовского, Б.М.Сабанти, М.А.Смирнова, С П.Солянниковой, С.А.Суспицина, М.И.Ходоровича, С.Н.Хурсевича, Д.Г.Черника, Н.А.Ширкевич и других авторов.
Функционирование отдельных элементов механизма финансового регулирования экономики и социальной сферы, организация бюджетного процесса не только в России, но и целом ряде промышленно развитых зарубежных стран, безусловно, являются предметом изучения достаточно широкого круга экономистов. Отдавая должное значимости проводимых исследований для развития финансовой науки и практики государственного управления, следует отметить, что недостаточное изучение накопленного опыта негативно сказывается на формировании финансовой стратегии российского государства, а современные тенденции развития экономики, политика социально-экономических реформ предопределили необходимость дополнительных исследований специфики и эффективных методов формирования, исполнения и контроля бюджетов муниципальных образований.
Актуальность и практическая значимость данных проблем обосновали выбор темы диссертационной работы, постановку ее целей и задач, направлений исследования.
Цель работы заключается в разработке предложений по совершенствованию системы управления бюджетными ресурсами на местном уровне в соответствии с законодательно закрепленными принципами построения бюджетной системы и межбюджетных отношений. Реализация поставленной цели потребовала:
изучения широкого круга взглядов российских экономистов на проблемы бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и входящих в них муниципальных образований;
систематизации опыта функционирования местных бюджетов в странах с развитой рыночной экономикой и возможностей его использования в России;
исследования финансовой обеспеченности экономического и социального развития регионов, ресурсного потенциала органов местного самоуправления,
анализа специфики управления бюджетными ресурсами на всех стадиях бюджетного процесса,
определения значимости местных бюджетов в развитии экономики и социальной сферы территории в современных условиях;
аналитического обобщения факторов, определяющих динамику бюджетных ресурсов территории и характер межбюджетных отношений;
изучения причин растущего дефицита местных бюджетов, низкого налогового потенциала территории и организационных недостатков действующей системы формирования бюджетов;
оценки состояния финансового контроля как элемента управления бюджетными потоками и обоснования необходимости его осуществления на всех стадиях бюджетного процесса.
Объектом исследования в силу широкого спектра изучаемых проблем явились бюджеты, бюджетный процесс, система межбюджетных отношений в ряде субъектов Северо-западного региона Российской Федерации и входящих в них муниципальных образований.
Методологическую основу исследования составили: диалектический способ познания; системный подход, принципы формальной логики, методы экономического анализа и синтеза, финансового прогнозирования; приемы индуктивного и дедуктивного изучения.
Теоретической базой исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых и практиков в области экономики и финансов, законодательные акты Российской Федерации, решения органов представительной и исполнительной власти субъектов Федерации и местного самоуправления по вопросам формирования, исполнения бюджетов, финансового контроля, бюджетного регулирования, межбюджетных отношений, нормативно-методические и инструктивные материалы центральных и местных финансовых и налоговых органов.
В качестве информационной базы использованы данные Госкомстата России, Архангельского, Вологодского и др. областных комитетов по статистике; финансовых, налоговых органов субъектов Федерации и органов местного самоуправления, данные архивов и периодических изданий; научно-практических конференций и семинаров. Научная новизна исследования заключается в следующем.
аргументированы доминирующая роль бюджетной системы в финансовом регулировании, необходимость совершенствования методов бюджетного прогнозирования на основе разработки балансов финансовых ресурсов в субъектах Федерации и муниципальных образованиях;
обоснованы причины возрастания роли местных бюджетов в регулировании экономики и социальной сферы муниципальных образований в условиях трансформации межбюджетных отношений;
выявлены особенности структуры доходов и расходов местных бюджетов Северного и Северо-западного экономических районов и факторы, определяющие эти особенности;
по результатам ретроспективной систематизации взглядов отечественных и зарубежных ученых, анализа зарубежной практики обоснована целесообразность использования в России некоторых элементов налоговых систем и опыта бюджетного выравнивания в промышленно-развитых странах,
разработаны предложения по минимизации различий бюджетной обеспеченности муниципальных образований в субъектах РФ Северного и Северо-западного экономических районов, обоснована необходимость дифференцированного подхода к определению форм и размера финансовой поддержки муниципалитетов;
аргументирована возможность выбора варианта перехода на казначейское исполнение бюджетов муниципальных образований;
разработаны предложения по повышению эффективности контрольно- аналитической работы в бюджетном процессе на местном уровне;
обобщен российский опыт реформирования правового обеспечения бюджетного процесса на местном уровне; доказана целесообразность законодательного закрепления отдельных новых правовых положений, регламентирующий бюджетный процесс.
Практическая значимость диссертации определяется доведением ряда теоретических положений и выводов до уровня конкретных практических рекомендаций по совершенствованию бюджетного процесса в муниципальных образованиях.
Структура диссертационной работы обусловлена поставленной целью и задачами исследования. Диссертация общим объемом 188 страниц состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы; содержит 36 таблиц, 26 рисунков, 16 таблиц приложения.
Результаты работы доложены на Ш-ей международной научно-практической конференции ученыхипреподавателей «Стратегические интересы и актуальные проблемы России на Европейском Севере», проведенной Международным Институтом Управления (г. Архангельск)иСтокгольмской Школой Экономики (Швеция) с 18 по 20 мая 2000 г., научных конференциях, проведенных Институтом экологических проблем Севера УрО РАН (секция «Экономика») с 23 по 25 июня 1998 года и Севмашвтузом г. Северодвинска 1 марта 2000 года; выборочные результаты исследования учтены учтены при разработке стратегического плана социально-экономического развития г. Северодвинска до 2010 годаипрогноза социально-экономического развития города на 2001-2003 гг.; используются в работе отдела экономического прогнозирования и тарифно-ценовой политики администрации муниципального образования Северодвинск, Экспертно-аналитического координационного совета при Главе Администрации Архангельской области, в учебном процессе ВУЗов Архангельской области.
Во введении дается обоснование актуальности темы, определяется научная новизна, практическая значимость и структура работы.
В первой главе исследуются вопросы сущности бюджета, бюджетного процесса и структуры бюджетной системы РФ. Особое внимание уделяется уточнению базовых понятий в основополагающих нормативных документах и Бюджетном кодексе. Федеративный характер РФ, существенные различия в социально-экономическом развитии субъектов РФ и муниципальных образований объективно потребовали учета этих особенностей в бюджетном механизме. Существенные различия в масштабах муниципальных образований, приоритетных направлениях расходования бюджетных средств, степени их дотационности и самостоятельности позволили выявить особенности структуры доходной и расходной базы местных бюджетов СевероЗападного региона, что дало право судить об их устойчивости, степени реализации концептуальных основ финансово-бюджетной политики органами местного самоуправления, обострении противоречий в межбюджетных отношениях и приоритетных направлениях финансирования расходов местных бюджетов.
Потенциал экономического развития территории во многом зависит от социальной защищенности населения, что свидетельствует о необходимости согласованного решения проблем развития экономики и укрепления бюджета. Этот тезис определил необходимость исследования бюджетной мощности территорий, одним из главных показателей которой является бюджетный потенциал. Дальнейшее исследование позволило утверждать о наличии двусторонней связи между состоянием бюджета и уровнем социально-экономического развития соответствующей территории. Изучение же зарубежного опыта регулирования межбюджетных взаимоотношений, завершающее главу, дало возможность сделать выводы о полезности использования некоторых аспектов налоговой и бюджетной политики в практике бюджетного процесса РФ.
Вторая глава диссертационной работы наряду с оценкой нормативно-правовой базы, регулирующей бюджетные отношения и характеризующей становление органов местного самоуправления как субъектов бюджетного права, включает изучение проблем бюджетного регулирования в субъектах РФ. Но исследование структуры финансовых ресурсов субъектов РФ проводится нами не для совершенствования стратегии финансового регулирования, а с тем, чтобы определить значение и роль при этом бюджетной системы. Практика разработки финансовых планов в субъектах Федерации показала использование ограниченного круга методов составления прогнозов. Построение же эконометрических моделей, описывающих динамику показателей финансовых планов в зависимости от факторов, влияющих на экономические процессы, и корреляционно-регрессионный анализ не проводятся. На основе этих и других критических замечаний по проблемам разработки балансов финансовых ресурсов в Архангельской области и изучения опыта формирования таких документов в муниципальных образованиях других субъектов РФ нами предлагается единая форма составления БФР на местном уровне.
Актуальность вопросов бюджетного регулирования в субъектах РФ обусловила необходимость исследования проблемы формирования минимальных местных бюджетов. Ряд методических и практических рекомендаций по данной направлению завершают вторую главу диссертационной работы.
Третья глава посвящена изучению проблем исполнения местных бюджетов, повышению эффективности контрольно-экономической работы в бюджетном процессе муниципальных образований. При этом ведущее место отводится казначейскому механизму исполнения местных бюджетов, как непосредственно органами казначейства, так и структурными подразделениями Управления админисграции муниципального образования. Разделение же полномочий органов финансового контроля, их тесное сотрудничество и взаимное обеспечение достоверной необходимой информацией, законодательное закрепление деятельности территориальных органов аудита и контроля бюджетных ресурсов приблизят реальность соблюдения принципов построения бюджетной системы, будут способствовать сглаживанию межбюджетных противоречий и окажут позитивное влияние на укрепление самостоятельности местных и региональных бюджетов.
В заключении приводятся основные выводы и предложения, полученные в ходе проведенной работы
Совершенствование бюджетного процесса в муниципальных образованиях является важнейшим условием на пути к преодолению современного кризиса бюджетной системы в РФ в целом. Важнейшая роль местных бюджетов приходит в явное противоречие с практикой формирования их доходной базы, а ярко выраженный высокий процент субсидирования местных бюджетов делает особо актуальными проблемы разработки новых принципов их балансировки.

Бюджетная система РФ и основные направления ее реформирования

Современные экономические преобразования в РФ проявляются прежде всего в реформировании бюджетного механизма. Бюджет сегодня - не только элемент финансовой системы, главное действенное звено в плане регулирования финансовых потоков. За ним закрепилась важнейшая роль обеспечения поступательного развития экономики России и регионов. Нестабильное экономическое положение страны, острота вопросов межбюджетных отношений, несбалансированность даже минимально необходимых расходов бюджетов территорий, предполагают необходимость совершенствования механизма формирования и использования финансовых, в т.ч. и бюджетных, ресурсов. Реформирование бюджетной системы в Российской Федерации - многоэтапный, продолжительный процесс, что обусловлено необходимостью пересмотра целого ряда вопросов: функциональной и профессиональной компетенции, нормативно-правовой основы деятельности органов власти и местного самоуправления, эффективности бюджетного процесса.
Бюджетная система - сложный механизм, отражающий особенности страны, ее социально-экономического строя и государственного устройства. Она формируется на основе совокупности социально-экономических, правовых и других особенностей, характеризующих государство. Одной из причин бюджетного кризиса, проявляющегося в обострении проблем экономической и социальной инфраструктуры, является падение объемов промышленного производства, что, в конечном итоге, ведет к сокращению бюджетных доходов.
Говоря о современном положении бюджета, важно отметить преимущество его новой структуры по сравнению уже с периодом начала 90-х годов как важного шага в совершенствовании межбюджетных отношений, повышении самостоятельности и роли бюджетов в развитии экономики, расширении компетенции органов власти в вопросах регулирования региональных финансов. При этом деление бюджета на федеральный, бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты остается неизбежно важнейшим фактором обострения взаимоотношений между ними.
Обратимся к соответствующей терминологии. Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса, «бюджетная система РФ - это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов». Таким образом, если прежде государственные финансы включали «федеральный, областной (краевой, республиканский), местный (районный, городской) бюджеты, государственную кредитную систему, систему государственного страхования, пенсионный фонд, внебюджетные фонды и т.п.» , то обособление внебюджетных фондов заставляет модифицировать понятие государственных финансов как систему отношений бюджетной системы и государственного кредита (рис. 1.11).

Эволюция и современные проблемы правового обеспечения бюджетного процесса

Одной из причин возникающих противоречий в развитии местных бюджетов РФ является несовпадение интересов отдельных уровней бюджетной системы. Эти противоречия выражаются в сокращении до минимума периода кардинального реформирования территориального бюджетного механизма, с одной стороны, и отсутствием достаточно подготовленных для работы в новых условиях кадров — с другой; необходимости стабилизации бюджетов и неоднозначном методическом обеспечении бюджетного процесса на всех его стадиях; относительной демократизации межбюджетных отношений и субъективизме в их организации на местах. Сглаживание противоречий возможно, на наш взгляд, только в случае четкой нормативно-правовой базы бюджетного процесса.
Предыдущая глава диссертационной работы содержит многочисленные определения структурных элементов финансовой системы, системы финансов, бюджетной системы и бюджетного процесса. На первый взгляд, создается впечатление существования вполне конкретных, единственных и общепринятых трактовок и понятий. Но с обращением к различным источникам, в первую очередь, к законодательным документам, обращают на себя внимание факты несоответствия и, порой, даже взаимоисключения понятий одних и тех же экономических категорий.
На протяжении 1992-1997 гг. происходило неуклонное снижение уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований. В каждом из них объем доходной части бюджетов с 1993 г. упал ниже объема минимально необходимых расходов, что привело к возникновению задолженности местных бюджетов, прежде всего, перед работниками социальной сферы. Местные бюджеты, не смотря на закрепленный в законодательстве принцип их самостоятельности, фактически формируются субъектами РФ по произвольно устанавливаемым и ежегодно меняющимся нормативам. Собственные доходы составляют незначительную долю в общем объеме доходов местных бюджетов. Это ставит их в полную зависимость от субъектов РФ и «не позволяет муниципальным образованиям осуществлять не только перспективное планирование, но и нормально финансировать свои неотложные нужды». Обзор нормативно-правовой базы, регулирующей бюджетные отношения и характеризующей становление органов местного самоуправления как субъектов бюджетного права, позволяет выделить три основных этапа развития бюджетных прав органов местного самоуправления, различающихся по организационному построению и структуре самой системы местного управления, а также по объему полномочий и компетенции органов местного самоуправления в области бюджетно-финансовой деятельности и управления муниципальной собственностью.