Архиреева Анастасия Сергеевна. Правовое положение (статус) государственных гражданских служащих в российской империи (начало XIX века – 1917 год)

Короткий опис

Архиреева Анастасия Сергеевна. Правовое положение (статус) государственных гражданских служащих в российской империи (начало XIX века 1917 год): диссертация ... кандидата Юридических наук: 12.00.01 / Архиреева Анастасия Сергеевна;[Место защиты: ФГБОУ ВО Кубанский государственный университет], 2017.- 160 с.

Содержание к диссертации

Введение
Глава 1.Правовая природа института государственной службы18
1.1. Теоретико-правовые основы института государственной служб 18
1.2. Основные этапы становления и развития института государственной службы в Российском государстве 44
Глава 2.Юридическое содержание правового положения (статуса) государственных служащих гражданского ведомства по законодательству Российской империи в XIX веке - начале 1917 года66
2.1. Права и обязанности государственных служащих гражданского ведомства 66
2.2. Система гарантий, поощрений, ограничений и запретов как элементов правового положения (статуса) государственных служащих гражданского ведомства 88
2.3. Институт юридической ответственности государственных служащих гражданского ведомства как концептуальная основа борьбы со взяточничеством и лихоимством на государственной службе 110
Заключение 135
Библиографический список используемой литературы

Теоретико-правовые основы института государственной служб
Основные этапы становления и развития института государственной службы в Российском государстве
Система гарантий, поощрений, ограничений и запретов как элементов правового положения (статуса) государственных служащих гражданского ведомства
Институт юридической ответственности государственных служащих гражданского ведомства как концептуальная основа борьбы со взяточничеством и лихоимством на государственной службе

Введение к работе

Актуальность темы исследования.В настоящее время институт государственной гражданской службы Российской Федерации, являясь ключевым элементом системы государственного управления, находится на очередном этапе реформирования, который осложнён внешне-политическими и социально-экономическими обстоятельствами. Для того, чтобы достичь качественно нового уровня реформирования института государственной гражданской службы Российской Федерации, необходимо взвешенное совершенствование законодательства, определение возможных путей такого совершенствования, в том числе посредством оптимизации кадрового состава, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации, обращая особое внимание на нормативное обеспечение правового положения (статуса) государственных гражданских служащих.
Достижение этих целей будет возможным при условии исследования исторического опыта законодательного регулирования правового положения (статуса) государственных гражданских служащих в Российской империи, включающего в себя совокупность прав, обязанностей, гарантий, ограничений, запретов, юридической ответственности. Изучение практики нормативного обеспечения правового положения (статуса) государственных гражданских служащих в Российской империи имеет сегодня как теоретическую, так и практическую значимость в контексте сложной финансово-экономической ситуации, в связи с которой Президентом Российской Федерации В.В. Путиным поставлена задача по оптимизации работы кадрового состава субъектов государственного управления, в том числе по обеспечению их отлаженной внутренней работы, совершенствованию управления кадровым составом гос-
ударственной гражданской службы Российской Федерации и повышению качества его формирования1.
В связи с этим представляется своевременным, актуальным, научно и общественно значимым исследование особенностей правового положения (статуса) государственных служащих гражданского ведомства в Российской империи в XIX начале XX века, поскольку именно данный этап развития института отечественной государственной службы во многом был взят за основу при разработке подходов и отправных начал института государственной службы как в советской, так и современной России. Кроме того, исследуемый временной период был этапом глобальных реформ, сопровождающимся активным совершенствованием правовой системы.
Хронологические рамки исследованияограничены периодом с 1802 по 1917 год. Определение начальной даты исследования вызвано реформами Александра I в сфере государственного управления, активным упорядочением законодательства о государственной службе, изданием указов, определяющих статус государственных служащих2, формированием в дальнейшем законодательства на основе инкорпорации (Полное собрание законов Российской империи), консолидации отдельных его частей (Свод законов Российской империи), планового кодифицирования отдельных правовых отраслей, в результате чего был подготовлен первый в истории Российского государства и Европы «Свод уставов о службе гражданской». Конечная дата исследования соотносится с прекращением существования монархии в России и отменой ранее действовавшей системы нормативных правовых актов.
См.: Об Основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016 - 2018 годы: Указ Президента РФ от 11 августа 2016 г. № 403 // Собрание законодательства РФ. - 2016. - № 33. - Ст. 5165.
См., например: О неповышении Сенату никого чином прежде выслуги узаконенных лет Указ Александра I от 2 июня 1808 г. // ПСЗ. - Т. 30. - № 25056; О воспрещении приносить подарки Начальникам Губерний и другим чиновникам: Указ Сената от 10 марта 1812 г. // ПСЗ. - Т. 32. - № 25028.
Объектом исследованияявляются общественные отношения, связанные со сферой государственного управления в Российской империи в начале ХIX -начале XX века.
Предмет исследованиясоставляет институт государственной службы в Российской империи в начале ХIX - начале XX века, его юридическая природа, правовой механизм регламентации статуса государственных гражданских служащих.
Методологической основой исследованияявляются методы изучения государственно-правовых явлений и процессов. Используется принцип историзма, целью которого является всесторонний, последовательный анализ конкретных исторических событий. В исследовании применяются методы: диалектический, логический, сравнительного правоведения, системный, структурно-функциональный, статистический, прогностический, формально-юридический.
Источниковую базу исследованиясоставляют источники, которые представляется возможным подразделить на пять подгрупп, отличающихся между собой по содержанию, источникам происхождения, а также правовой природой.
В состав первой группы входит массив законодательных актов, памятники отечественного права, создавшие фундамент для становления и развития института государственной гражданской службы, например, Свод уставов о службе гражданской, «Устав о Службе Гражданской по определению от Правительства», Указ «О расписании должностей гражданской службы по классам, от XIV до V включительно», Указ «О непризнании прав действительной службы за почетными придворными должностями», Указ «Об устройстве училищ», Уложение о наказаниях уголовных и исправительных, Устав уголовного судопроизводства. Большую научную и историческую ценность представляют документы, объединенные в Полное собрание законов Российской империи.
Вторая группа источниковой базы исследования состоит их материалов судебной практики уголовного кассационного департамента Правительствующего Сената, которые были посвящены спорным вопросам, касающимся служеб-
ной деятельности чиновников гражданского ведомства, в том числе единообразного применения мер юридической ответственности должностными лицами гражданского ведомства и судами.
Третью группу источниковой базы исследования составляют тексты законопроектов, подготовленных в рамках поэтапного реформирования института отечественной государственной службы. Их подробный анализ позволяет определить основные этапы становления и развития подходов, концепций совершенствования института государственной службы и, в частности, института государственной гражданской службы. В Российской империи в XIX - начале XX века разработки М.М. Сперанского, П.О. Бобровского были посвящены именно вопросам совершенствования института государственной службы как с позиции отечественного опыта правового регулирования, так и с учётом опыта нормативного закрепления ведущих государств Европы.
Четвёртую группу составляют отчёты Министерства юстиции, содержащие сводные данные о привлечении к ответственности государственных служащих гражданских ведомств. Указанная информация предоставляет возможность дать оценку эффективности работы государственного аппарата в профилактике должностных правонарушений и борьбе с ними.
В особую группу можно объединить материалы периодической печати, комментарии, энциклопедические словари. Достаточную ценность представляют
мемуары, записки современников , непосредственная деятельность которых была связана со службой в гражданских ведомствах.
Основу неопубликованной источниковой базы составили архивные материалы фондов Российского государственного исторического архива (Ф. «Комитета министров № 1263. Приложение к журналу Комитета министров за май 1847 г.». Ч. III, д. 1869; Ф. «Комитета министров № 1263. Приложение к журналу Комитета министров за май 1847 г.». Ч. III, д. 1861; Ф. «Комитета министров»,
Зарудный, А. С Письмо опытного чиновника сороковых годов младшему собрату, поступающему на службу/ А.С. Зарудный // Русская Старина. 1899. - Т. 100; Лунин, М.С. Сочинения в письмах / М.С. Лунин. - Петроград, 1923; Вигель Ф.Ф. Записки. - Ч. 3. -М.: Русский архив, университет. тип., 1891 - 1893; Винский, Г.В. Моё время / Г.В. Вин-ский. - СПб., 1914.
д. 1776), Государственного архива Российской Федерации (Ф. III «О деле губернатора Псковской губернии Г.М. Бартоломея», отд., 1 экспл., 1845 г., д. 95), Отдела рукописей Государственной Публичной библиотеки (Ф. М.П. Весе-ловского, ФГУ, д. 861).
Исследование проведено с привлечением значительного количества как современных нормативных правовых актов, так и нормативно-исторического материала Российской империи, что позволяет сформировать достаточно полное представление о становлении и развитии правового положения (статуса) государственных гражданских служащих в XIX - начале XX века, определить проблемы правового регулирования, требующие дополнительного анализа, а также достоинства, которые можно использовать при реформировании института государственной гражданской службы в настоящее время.
Цель исследованиясостоит в том, чтобы на основе изучения нормативных правовых актов, эмпирического материала, документов, теоретико-правовых и историко-правовых научных исследований проанализировать эволюционирование правового положения (статуса) государственных гражданских служащих в XIX - начале XX века.
Для достижения указанной цели в исследовании определены следующие задачи:
проанализировать теоретико-правовые вопросы развития института государственной гражданской службы в Российской империи;
определить в соответствующем историко-правовом контексте содержательное наполнение категорий права: «правовое положение (статус) государственных служащих гражданского ведомства», «обязанности государственных служащих гражданского ведомства», «институт юридической ответственности государственных служащих гражданского ведомства»;
исследовать содержательный аспект становления и развития института государственной службы в Российском государстве;
исследовать состояние правового регулирования статуса государственных служащих в Российской империи;
определить концептуальные направления выработки механизмов правовой регламентации элементов правового статуса государственных служащих гражданского ведомства, регулирования их публичных прав и обязанностей, ограничений, запретов, ответственности;
исследовать эффективность применения мер института юридической ответственности государственных служащих гражданского ведомства в Российской империи.
Степень научной разработанности проблемы.Необходимо отметить, что вопросам исследования правового положения (статуса) государственных служащих гражданского ведомства уделено недостаточно внимания, несмотря на их важность.
Внимание дореволюционных авторов было сконцентрировано на истории и работе центральных учреждений России: Сената1, Верховного Тайного совета и Кабинета2, Государственного совета3, института местного управле-ния4. Авторами анализировалась организация работы указанных учреждений (их кадровый состав, порядок служебной деятельности чиновников, их контрольные полномочия).
В работах Н.М. Коркунова5, Н.К. Нелидова6, В.О. Ключевского1, А.Д. Градовского2, Н.И. Лазаревского3, В.В. Ивановского4и других исследо-
1Филиппов, А.Н. История Сената в правление Верховного Тайного Совета и Кабинета / А.Н. Филиппов. Юрьев. 1895; Голицын, П. Первый век Сената / П. Голицын. СПб., 1910; История Правительствующего Сената за двести лет. 1711 1911 гг. Т. 1. 5. СПб., 1911; Веретенников, В.И. Очерки истории генерал-прокуратуры в России доекатерининского време ни В.И. Веретенников. Харьков, 1915.
2Вяземский, Б.Л. Верховный Тайный Совет / Б.Л. Вяземский. СПб., 1909.
3Даневский, П.Н. История образования Государственного совета в России / П.Н. Даневский. СПб., 1859; Щеглов, В.Г. Государственный совет в царствование Александра I / В.Г. Щеглов. Ярославль, 1895.
4Андреевский, И. О наместниках, воеводах и губернаторах / И. Андреевский. СПб., 1864; Мрочек-Дроздовский, П.Н. Областное управление России в XVIII в. / П.Н. Мрочек- Дроздовский. М., 1876; Блинов, Б. Губернаторы. Историко-юридический очерк / Б. Блинов. СПб., 1905.
5Коркунов, Н.М. Русское государственное право / Н.М. Корнуков. В 2 Т. 6-е изд. СПб., 1908; Коркунов, Н.М. Русское государственное право / Н.М. Корнуков. Т. 2. Ч. Особенная. 6-е изд. СПб, 1909.
6Нелидов Н.К. Юридические и политические основания государственной службы / Н.К. Нелидов. Ярославль, 1874.
ваны отдельные аспекты правового обеспечения статуса чиновников гражданского ведомства. При этом превалирующая часть научных трудов была посвящена либо вопросам ответственности чиновников, либо вопросам их правомочий. Отсутствовали работы, исследующие статус чиновников с позиции его комплексного характера. Особенного внимания заслуживает работа «Русское государственное право», автором которой является В.В. Иванов-ский5. В указанном исследовании впервые в истории отечественной правовой науки институт государственной службы выделен как обособленная, самостоятельная часть публичного права.
В послереволюционный период (в 20-х годах ХХ века) проблемы реформирования института отечественной государственной службы и такого его компонента, как государственные служащие, в литературе достаточно длительный период не анализировались. В некоторых работах М. Ольмин-ског6, М.В. Довнар-Запольского7были предприняты попытки исследовать правовую природу института государственной службы.
Советский период отечественной историографии не характеризовался изобилием научных работ, посвящённых реформированию института отечественной государственной службы. Лишь в 60-80-х годах ХХ века в отдель-
Ключевский, В.О. Боярская дума Древней Руси / В.О. Ключевский. - М., 1997.
2Т^„
1радовский, А.Д. Высшая администрация России XVIII века и Г енерал-прокуроры / А.Д. Градовский. - СПб, 1866; Градовский, А.Д. Начала русского государственного права / А.Д. Градовский. - В 2 т. - М.: Издательство «Зерцало», 2006; Градовский А.Д. Начала русского государственного права / А.Д. Градовский // Собр. соч. - СПб., 1908.
Лазаревский Н.И. Лекции по русскому дореволюционному праву / Н.И. Лазаревский. -Т. 2 Административное право. - Ч. 1 Органы управления. - СПб.: Тип. акц. общ. «Слово», 1910; Лазаревский, Н.И. Ответственность за убытки, причиненные должностными лицами / Н.И. Лазаревский. - СПб., 1905; Лазаревский, Н.И. Предание должностных лиц суд / Н.И. Лазаревский // Право. - 1903. - № 8.
Ивановский, В.В. Русское государственной право / В.В. Ивановский. - Т. 1 Верховная власть и ее виды. - Казань, 1895.
Там же.
Ольминский, М. Государство, бюрократия и абсолютизм в истории России / М. Ольминский. - М., 1925.
Довнар-Запольский, М.В. Администрация и суд при Николае I / М.В. Довнар-Запольский. - Баку, 1925.
ных работах Н.П. Ерошкина1, Н.Ф. Демидовой2, С.М. Троицкого3, А.В. Оболон-ского4, И.Н. Пахомова5, В.А. Воробьева6были исследованы основные направления развития советской системы государственной службы и правового статуса чиновников.
С принятием Конституции Российской Федерации 1993 года было положено начало зарождению нового научного направления, посвящённого исследованию института отечественной государственной службы. В многочисленных научных статьях, монографиях, диссертационных исследованиях предпринимались попытки сформировать различные видения реформирования института государственной службы7. При этом лишь в некоторых работах представителей научной доктрины исследовался исторический опыт правового регулирования статуса государственных служащих. Среди подобных работ особенно выделяется диссертационное исследование «Бюрократия в Российском государстве: историко-теоретический аспект» А.А. Воротникова8, в котором проведён анализ правового обеспечения работы государственно-
Ерошкин, Н.П. Итория осударственных чреждений ореволюционной оссии / Н.П. Ерошкин. - М., 1968.
Демидова, Н.Ф. Служилая бюрократия в России XVIII века и ее роль в формировании абсолютизма / Н.Ф. Демидова. - М., 1987.
Троицкий, СМ. Русский абсолютизм и дворянство в XVIII в. / СМ. Троицкий. - М., 1974.
Оболонский, А.В. Человек и государственное управление / А.В. Оболонский. - М., 1987.
5 П
Пахомов, И.Н. Советская государственная служба (понятие и основные принципы) / И.Н. а-хомов. - Киев, 1964.
Воробьев, B.A. Советская государственная служба (административно-правовые аспекты) / В.А. Воробьев. - Ростов-на-Дону, 1986.
Манохин, В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование / В.М. Манохин. - M., 1997; Атаманчук, Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика: монография / Г.В. Атаманчук. - M., 2003; Гришковец, А.А. Государственная служба и гражданское общество: правовые проблемы взаимодействия (практика России) / А.А. Гришковец // Государство и право. - 2004. - № 1. - С. 24 - 36; Козбаненко, В.А. Структурно-видовые особенности государственной службы Российской Федерации / В.А. Козбаненко // Государство и право. - 1998. - № 12. - С. 37-46; Буравлев, Ю.М. Проблемы реформирования и управления системой государственной службы в России / Ю.М. Буравлев // Государство и право. - 2003. - № 7. - С. 10- 18; Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих. Круглы