Мазур Тамара Вікторівна Охорона культурної спадщини в України: історико- й теоретико-правове дослідження

Короткий опис

Мазур Тамара Вікторівна, головний науковий співробітник відділу організації наукової діяльності та захисту прав інтелектуальної власності Національної академії внутрішніх справ. Назва дисертації: «Охорона культурної спадщини в України: історико- й теоретико-правове дослідження». Шифр та назва спеціальності 12.00.01 теорія та історія держави і права; історія політичних і правових учень. Спецрада Д26.007.04 Національної академії внутрішніх справ

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ВНУТРІШНІХ СПРАВ МІНІСТЕРСТВО ВНУТРІШНІХ СПРАВ УКРАЇНИ
Кваліфікаційна наукова праця на правах рукопису
МАЗУР ТАМАРА ВІКТОРІВНА
УДК 340.15(477)
ДИСЕРТАЦІЯ ОХОРОНА КУЛЬТУРНОЇ СПА ДЩИНИ В УКРАЇНІ: ІСТОРИКО- Й ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЕ ДОСЛІДЖЕННЯ
12.0. 01 - теорія та історія держави і права; історія політичних і
правових учень
Подається на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук
Дисертація містить результати власних досліджень. Використання ідей, результатів і текстів інших авторів мають посилання на відповідне джерело Т. В. Мазур
Науковий консультант: Мищак Іван Миколайович, доктор історичних наук, професор
Київ - 2021

ЗМІСТ
ПЕРЕЛІК УМОВНИХ ПОЗНАЧЕНЬ 19
ВСТУП 23
РОЗДІЛ 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГІЧНІ ЗАСАДИ ДОСЛІДЖЕННЯ ПРАВОВОЇ ОХОРОНИ
КУЛЬТУРНОЇ СПАДЩИНИ 35
1 .1. Методологія дослідження правової охорони культурної
спадщини 35
1.2. Поняття та сутність правової охорони культурної спадщини 52
Висновки до розділу 1 66
РОЗДІЛ 2. ДЖЕРЕЛЬНА БАЗА ТА СТАН ДОСЛІДЖЕННЯ ПРОБЛЕМИ ПРАВОВОЇ ОХОРОНИ КУЛЬТУРНОЇ СПАДЩИНИ 69
2.1. Джерельна база дослідження правової охорони культурної спадщини 69
2.2. Стан дослідження проблеми правової охорони культурної спадщини вітчизняними вченими 83
2.3. Висвітлення проблеми правової охорони культурної спадщини у західній правовій доктрині 103
Висновки до розділу 2 122
РОЗДІЛ 3. ІСТОРИЧНІ ЗАСАДИ ПРАВОВОЇ ОХОРОНИ КУЛЬТУРНОЇ СПАДЩИНИ В УКРАЇНІ 127
3.1. Формування державної політики та системи правового захисту охорони культурної спадщини під час Української революції 1917 - 1921 років 128
3.2. Генеза радянського законодавства у сфері охорони культурної спадщини 1918 - 1930-х років 151
3.3. Зміна радянських підходів до правової охорони культурної спадщини в 1940-х - 1980-х роках 171
Висновки до розділу 3 193
РОЗДІЛ 4. МІЖНАРОДНІ СТАНДАРТИ Й ЗАРУБІЖНИЙ ДОСВІД
ПРАВОВОЇ ОХОРОНИ КУЛЬТУРНОЇ СПАДЩИНИ 196
4.1. Адаптація національного законодавства у сфері охорони культурної спадщини до міжнародних норм і стандартів 196
4.2. Аналіз зарубіжного досвіду правового забезпечення охорони культурної спадщини стосовно можливості його використання в Україні...223
Висновки до розділу 4 256
РОЗДІЛ 5. РЕФОРМУВАННЯ ПРАВОВОГО Й ІНСТИТУЦІЙНОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ОХОРОНИ КУЛЬТУРНОЇ СПАДЩИНИ В УКРАЇНІ. „259
5.1. Розвиток національного законодавства щодо охорони культурної спадщини й перспективи його удосконалення 259
5.2. Правові засади реформування діяльності державних органів охорони культурної спадщини 294
5.3. Правовий статус неурядових організацій та громадян у сфері охорони культурної спадщини 307
Висновки до розділу 5 330
ВИСНОВКИ 334
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ І ЛІТЕРАТУРИ 351
ДОДАТКИ 413

Список літератури

ВИСНОВКИ
У дисертаційній роботі наведено теоретичні узагальнення та практичні рекомендації, які в сукупності вирішують актуальну наукову проблему щодо дослідження історико- й теоретико-правових засад охорони культурної спадщини в Україні.
За результатами проведеного дослідження сформульовано такі висновки:
1. У вузькому розумінні правова охорона культурної спадщини визначається нами як діяльність уповноважених суб’єктів щодо розроблення й ухвалення законодавчих і підзаконних актів, спрямованих на забезпечення обліку, захисту, збереження, утримання, використання, консервації, ремонту, реставрації, реабілітації, пристосування, музеєфікації, а також протидії пошкодженням і руйнуванням об’єктів культурної спадщини. У широкому розумінні правова охорона культурної спадщини включає всі форми, способи та засоби захисту об’єктів культурної спадщини.
Встановлено, що методологія дослідження правової охорони культурної спадщини базується на методології теорії права та включає усталені в правовій науці підходи, принципи й методи дослідження. Проведене дослідження значною мірою є міждисциплінарним, що зумовило використання підходів, принципів і методів гуманітарних та соціальних наук, однак із переважанням інструментарію теорії права. Досліджувані проблеми аналізуються з точки зору застосування матеріалістичного, ідеалістичного, цивілізаційного, діалектичного, соціологічного, герменевтичного й комунікативного підходів із використанням загальних принципів науковості, історизму, об’єктивності, всебічності, конкретності, демократизму та плюралізму, а також спеціальних принципів верховенства права й законності. Дослідження правового забезпечення охорони культурної спадщини базується на застосуванні низки загальнонаукових (логічного, системного, історичного, періодизації, ретроспективного аналізу) і спеціальних (формально-юридичного (юридико-технічного), порівняльно-правового, правового моделювання) методів, які дали змогу реалізувати поставлену мету та дослідницькі завдання.
2. Обґрунтовано, що правова охорона культурної спадщини неможлива без застосування спеціальних понять і термінів, які є важливою складовою будь-якого дослідницького інструментарію. При цьому доведено, що наразі в міжнародному та національному праві немає чітких усталених термінів і понять, натомість застосовуються як базові поняття «культурна спадщина», «культурні цінності», «культурні надбання» та ін. У пропонованому дослідженні ми, загалом поділяючи точки зору дослідників щодо необхідності подальшого удосконалення термінологічного апарату, схиляємося до вживання понять «культурна спадщина» та «пам’ятка», які поширені в міжнародному праві, у тому розумінні, як це наведено у визначеннях у базовому Законі України «Про охорону культурної спадщини».
3. Доведено, що на сьогодні сформувалася значна джерельна база правової охорони культурної спадщини, яка істотно збагатилася за роки державної незалежності України. Відзначено, що якоїсь універсальної класифікації джерел досі не виробила не лише юридична наука, а й інші галузі наукового знання. З огляду на певну національну специфіку правової охорони культурної спадщини, вважаємо за необхідне виділити не лише джерела права, а й інші джерела відповідно до класифікації, що застосовується у джерелознавстві. У нашому дослідженні запропоновано таку авторську класифікацію видів джерел правової охорони культурної спадщини: 1) національні нормативно-правові акти; 2) міжнародно-правові акти; 3) довідкова література, зокрема енциклопедії та словники, путівники та довідники, каталоги та бібліографічні покажчики тощо; 4) аналітичні записки, звернення, заяви, інформаційні повідомлення, листування органів, уповноважених на вироблення та здійснення політики у сфері охорони культурної спадщини, а також пам’яткоохоронних громадських організацій, товариств тощо.
4. За результатами аналізу вітчизняних досліджень з питань правової охорони культурної спадщини за роки державної незалежності України встановлено, що ця проблематика вивчалася й аналізувалася не лише вченими-правознавцями, а й представниками суміжних галузей науки - фахівцями з державного управління, міжнародних відносин, історії, культурології, політології та ін.
Аналіз наукових праць дав змогу виокремити такі основні напрямки наукових досліджень:
1) узагальнюючі й теоретичні праці з питань охорони культурної спадщини;
2) праці, присвячені міжнародно-правовій охороні культурної спадщини; діяльності міжнародних організацій та інституцій; питанням реституції об’єктів культурної спадщини;
3) праці, присвячені зарубіжному досвіду законодавчого забезпечення та політиці держав/держави у сфері охорони культурної спадщини; порівняльні дослідження зарубіжного й українського законодавства;
4) праці з конституційного й адміністративного права України, пов’язані із забезпеченням культурних прав людини, політикою держави та діяльністю національних інституцій у сфері охорони культурної спадщини;
5) праці, присвячені проблемі відповідальності (адміністративної, кримінальної, цивільної) за порушення законодавства у сфері охорони культурної спадщини;
6) праці, які висвітлюють регіональні особливості правової охорони культурної спадщини в Україні.
5. Обґрунтовано, що широкий масив досліджень у сфері правового забезпечення охорони культурної спадщини у західній правовій доктрині не підлягає чіткій класифікації за окремими напрямками, оскільки питання, що аналізуються, перетинаються у різних контекстах представлених робіт. Нами проаналізовано роботи американських та європейських вчених, при цьому особливу увагу приділено італійським, польським та французьким авторам, оскільки досвід цих країн вважаємо більш корисним у контексті удосконалення національного законодавства як з огляду на адаптацію законодавства України до законодавства Європейського Союзу, так і їх тривалу традицію законодавчого забезпечення охорони культурної спадщини. На основі проведеного аналізу запропоновано таку класифікацію тематики наукових розвідок зарубіжних авторів:
1) теоретико-правові засади охорони культурної спадщини, загальні питання, методологія та концептуальні підходи, визначення понять;
2) міжнародно-правові засади, теоретичні питання збереження та використання культурної спадщини у міжнародному праві, аналіз, коментарі та роз’яснення нормативно-правової бази міжнародних організацій з питань захисту нерухомої культурної спадщини, дослідження ступеню ефективності реалізації правових режимів, що встановлюються конвенціями й іншими актами, які складають юридичний інструментарій міжнародного захисту;
3) міжнародно-правове нормативне регулювання та
внутрішньодержавні правові засоби захисту рухомих об’єктів культурної спадщини від незаконного обігу;
4) міжнародно-правове нормативне регулювання та національні системи захисту об’єктів культурної спадщини під час збройного конфлікту, аналіз та розвиток відповідних положень міжнародного гуманітарного права на основі вивчення подій у зоні військового протистояння, пов’язаних із викраденням, знищенням або розграбуванням, незаконною торгівлею об’єктами культурної спадщини;
5) міжнародно-правове нормативне регулювання охорони об’єктів підводної культурної спадщини, співвідношення правового режиму захисту з випадками нерегульованих високотехнологічних досліджень морського дна, що знаходиться за межами юрисдикції держав, претензіями держав на володіння відповідними об’єктами тощо;
6) міжнародно-правові аспекти охорони Всесвітньої культурної спадщини;
7) міжнародно-правові засади та особливості національного законодавства у сфері захисту об’єктів нематеріальної культурної спадщини;
8) позитивні та негативні наслідки співвідношення правових систем захисту прав людини та охорони культурної спадщини;
9) правові засади охорони культурної спадщини регіонів, права національних меншин та корінних народів у складній системі захисту культурно-історичних об’єктів як чинників їх ідентичності;
10) правове регулювання децентралізації, розширення повноважень місцевих інституцій в управлінні охороною культурної спадщини в зарубіжних країнах;
11) регламентація спеціального порядку реставрації, консервації, відновлення пам’яток тощо;
12) правове забезпечення державної політики щодо створення сприятливих умов для бізнесу у питаннях збереження культурної спадщини, набуття економічної вигоди та соціальних дивідендів, розвитку туризму, організації програм заробляння коштів на самоутримання відповідних об’єктів;
13) запровадження цифрових технологій у сфері охорони культурної спадщини.
6. Встановлено, що вперше формування національної державної політики і системи правового захисту охорони культурної спадщини в Україні відбулося в Українській Народній Республіці та Українській Державі під час Української революції 1917 - 1921 рр. Перші державні органи охорони культурної спадщини були створені на основі громадського пам’яткоохоронного органу - Центрального комітету охорони пам’яток старовини й мистецтва в Україні, заснованого навесні 1917 р. Після формування влітку 1917 р. першого Українського Уряду - Генерального Секретаріату - у складі Генерального секретарства народної освіти було створено відділ охорони пам’яток старовини і мистецтва, який розробляв основи правового забезпечення охорони культурної спадщини, зокрема проект закону про охорону пам’яток в УНР. Правонаступником цього відділу в Українській Державі гетьмана П. Скоропадського стало Головне управління мистецтв та національної культури. Крім того, питаннями охорони культурної спадщини опікувалися відділ охорони пам’яток церковної старовини Міністерства віросповідань та окремі підрозділи Міністерства народної освіти. Головне управління мистецтв та національної культури продовжило свою діяльність і в УНР періоду Директорії. Управління також розробило проект закону про охорону культурної спадщини, який так і не було ухвалено. Як наслідок, основними правовими актами, якими регулювалися питання охорони культурної спадщини під час Української революції 1917 - 1921 років, були накази, обіжники та інструкції органів охорони культурної спадщини.
7. Зазначено, що після встановлення радянської влади в Україні з метою охорони націоналізованих державою культурних цінностей було сформовано Всеукраїнську раду мистецтв, а в лютому 1919 р. на зміну їй при Народному комісаріаті освіти УСРР створено Всеукраїнський комітет охорони пам’ятників старовини і мистецтва. Правовою підставою його пам’яткоохоронної діяльності став Декрет РНК України від 1 квітня 1919 р. «Про передання історичних та мистецьких цінностей у відання Народного комісаріату освіти». Прикметно, що влада УСРР залучила фахівців- пам’яткоохоронців доби УНР та Української Держави до роботи в радянських установах (окремі з них, зокрема В. О. Барвінський, Ф. І. Шміт та ін., були репресовані в 1930-х рр.), тим самим демонструючи певну тяглість пам’яткоохоронної політики в Україні.
З утворенням СРСР питання охорони культурної спадщини в Україні почали регулюватися на загальносоюзному рівні, а республіканські норми, як правило, повторювали норми союзного документа з деякими місцевими змінами. Особливістю пам’яткоохоронної діяльності УСРР в першій половині 1920-х років стало створення окремими постановами Уряду ряду державних заповідників. Основним нормативним актом, який визначав правові засади охорони культурної спадщини другої половини 1920-х - першої половини 1940-х років в Україні, стало «Положення про пам’ятники культури і природи», затверджене постановою ВУЦВК і РНК УСРР від 16 червня 1926 р. Головними недоліками радянської державної політики у сфері культурної спадщини стало руйнування величезної кількості культових споруд та масовий продаж предметів культурної спадщини за кордон.
8. Доведено, що в повоєнний період відбулася зміна радянських підходів до правової охорони культурної спадщини, яка мала ряд особливостей. По-перше, особливістю правового забезпечення охорони культурної спадщини на завершальному етапі Другої світової війни та в повоєнний період стало ухвалення спеціальних нормативних актів, спрямованих на відбудову й реставрацію пошкоджених у роки війни об’єктів культурної спадщини. По-друге, особливістю досліджуваного періоду аж до розпаду СРСР є ухвалення спільних урядових та компартійних рішень у сфері культури загалом та охорони культурної спадщини зокрема. Серед головних нормативних актів цього періоду слід відзначити спільну постанову РНК УРСР і ЦК КП(б)У від 6 грудня 1945 р. «Про заходи до впорядкування стану пам’ятників культури, старовини і природи на території Української РСР» та постанову Ради Міністрів УРСР від 30 грудня 1948 р. «Про заходи до поліпшення охорони пам’ятників культури на території Української РСР». Згідно з останньою інституційне забезпечення охорони культурної спадщини здійснювали Управління в справах архітектури при Раді Міністрів УРСР, Комітет в справах мистецтв при Раді Міністрів УРСР, Комітет в справах культурно-освітніх установ при Раді Міністрів УРСР. По-третє, зі створенням у 1953 р. Міністерства культури УРСР останнє перебрало на себе функції щодо розробки пам’яткоохоронного законодавства й координації діяльності у сфері охорони культурної спадщини, зокрема розроблено й затверджено типові форми «Охоронно-орендних договорів» та «Охоронних зобов’язань», актів технічного огляду пам’яток, «Відкритих листів» на право проведення археологічних розкопок тощо. По-четверте, посилено роль наукових установ не лише у виробленні методологічного підґрунтя охорони культурної спадщини, а й безпосередньо у виробленні проектів профільних нормативних актів. Також Міністерством культури УРСР та Академією наук УРСР було підготовлено Список пам’ятників мистецтва, історії та археології республіканського значення Української РСР, який затверджено Постановою Ради Міністрів УРСР від 21 липня 1965 р. По-п’яте, у відповідності до норм міжнародного права засади охорони культурної спадщини в Україні радянського періоду було урегульовано Законом Української РСР від 13 липня 1978 р. «Про охорону і використання пам’яток історії та культури», який містив республіканські особливості, у тому числі щодо визначення ключових термінів і понять.
9. Відзначено, що ООН та її спеціалізована установа ЮНЕСКО проводять активну роботу щодо вироблення міжнародних норм і стандартів у сфері охорони культурної спадщини. За результатами аналізу міжнародних правових актів вважаємо за доцільне виділити такі напрямки міжнародної правової охорони культурної спадщини: 1) загальні й теоретичні питання охорони культурної спадщини; 2) охорона культурної спадщини у зоні збройних конфліктів; 3) боротьба з незаконним вивезенням/ввезенням й обігом об’єктів культурної спадщини; 4) охорона та збереження нематеріальної культурної спадщини. Кожен напрямок представлений окремими пактами, конвенціями й хартіями, які підлягають ратифікації державами, а також документами необов’язкового характеру - деклараціями, рекомендаціями тощо, які беруться до уваги під час розроблення національного законодавства. Для України, окрім актів ООН та ЮНЕСКО, важливе значення мають документи Ради Європи. Загалом аналіз правових актів зазначених міжнародних організацій дає підстави стверджувати про високий рівень їх імплементації в національне законодавство України як шляхом ратифікації міжнародних актів, так і врахування основних положень у спеціальних законах України: «Про культуру», «Про охорону культурної спадщини», «Про охорону археологічної спадщини», «Про вивезення, ввезення та повернення культурних цінностей» та ін. Крім того, до Кримінального кодексу України й Кодексу України про адміністративні правопорушення внесено зміни, спрямовані на приведення їх норм у відповідність із міжнародними у частині відповідальності за порушення пам’яткоохоронного законодавства.
Разом із тим розвиток міжнародного законодавства у сфері охорони культурної спадщини диктує необхідність удосконалення національного законодавства. Зокрема, слід ухвалити зміни до Закону України «Про охорону культурної спадщини» щодо приведення ряду базових термінів і понять у відповідність до Конвенції ЮНЕСКО про охорону всесвітньої культурної і природної спадщини 1972 р., а також щодо охорони пам’яток культурної спадщини, включених до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО. У зв’язку з необхідністю захисту культурної спадщини в тимчасово окупованій АР Крим та зоні збройного конфлікту на Донбасі необхідно ратифікувати Конвенцію Ради Європи про правопорушення, пов’язані з культурними цінностями 2017 р. З огляду на специфіку нематеріальної культурної спадщини вважаємо за доцільне прийняття законодавчих актів щодо приведення національного законодавства у відповідність із нормами Конвенції ЮНЕСКО про охорону нематеріальної культурної спадщини 2003 р. Крім того, наявність великої кількості трудових мігрантів з України в інших державах світу й необхідність збереження їхньої культурної спадщини та забезпечення культурних прав диктує потребу ратифікації нашою державою Міжнародної конвенції ООН про захист прав всіх трудящих мігрантів та членів їх сімей 1990 р. Також слід внести зміни до ряду законодавчих актів з метою здійснення інституційних змін і реформування державної політики охорони культурної спадщини. Передусім, відповідно до норм Конвенції ЮНЕСКО про заходи, спрямовані на заборону та запобігання незаконному ввезенню, вивезенню та передачі права власності на культурні цінності від 14 листопада 1970 р., Україна повинна створити одну чи кілька національних служб охорони культурного надбання й забезпечити їх кваліфікованим персоналом.
10. Обґрунтовано, що запозичення зарубіжного досвіду правової охорони культурної спадщини має відбуватися з урахуванням особливостей національної правової системи. Відмінності в підходах до правової охорони культурної спадщини простежуються в країнах англосаксонського та континентального права. Загальними тенденціями системи англосаксонського права є наявність судового прецеденту та непорушне право охорони приватної власності. Враховуючи це, у державах англосаксонського права склалася традиція залучення пам’яткоохоронців до вироблення й ухвалення превентивних рішень, які потенційно можуть впливати на культурну спадщину. Ще однією особливістю держав англосаксонського права є практична відсутність державного впливу на пам’яткоохоронну діяльність у звичному для нас вигляді - наявність міністерства культури із відповідними функціями та його територіальних або підпорядкованих підрозділів, фінансування охорони культурної спадщини з державного бюджету тощо. Натомість значну роль в охороні культурної спадщини відіграють громадські організації, окремі меценати та місцева влада, а держава стимулює їх шляхом надання пільг і преференцій. В умовах збройного конфлікту на Донбасі для України цікавим є новітній британський досвід, зокрема ухвалення спеціального закону про захист культурних цінностей у зоні збройних конфліктів та створення у Збройних Силах спеціальних підрозділів захисту культурних цінностей. Спільним для держав англосаксонського й континентального права є встановлення пільг і преференцій для меценатів, заохочення їх державними нагородами і відомчими відзнаками, популяризація їхньої діяльності на телебаченні й радіо.
Більш корисним для нашої держави є досвід європейських країн континентального права, в яких правова система та система державного управління схожі з українськими. Серед європейських країн виділено передусім досвід Франції, Італії та Польщі. Ці країни обрані з огляду на кілька важливих критеріїв. По-перше, усі вони є членами Європейського Союзу, а наша держава наближає національне законодавство до законодавства ЄС у відповідності до умов Угоди про асоціацію України та ЄС. По-друге, ці країни мають велику кількість пам’яток культурної спадщини та давні традиції законодавчого забезпечення їх охорони, водночас демонструючи певну тяглість законодавства, незважаючи на його зміни. По- третє, зазначені країни є унітарними, водночас надають значні повноваження у сфері охорони культурної спадщини органам місцевого самоврядування, що вкрай актуально для нашої держави у контексті адміністративної реформи та децентралізації влади. Крім того, Франція й Італія кодифікували законодавство про охорону культурної спадщини - у Франції діє Кодекс культурної спадщини (2004 р.), в Італії - Кодекс культурної спадщини і ландшафту (2004 р.), а в Польщі точаться дискусії щодо доцільності кодифікації профільного законодавства.
За результатами аналізу зарубіжного законодавства й державної політики вважаємо за доцільне виділити такі новації у сфері охорони культурної спадщини, які можуть бути корисними для України: 1) ухвалення комплексу законодавчих змін, спрямованих на активізацію інституту меценатства; 2) прийняття парламентом програмних законів щодо охорони культурної спадщини на п’ятирічний термін з оприлюдненням щорічного звіту про їх виконання; 3) примусове відчуження пам’ятки у власника, якщо він не дотримується пам’яткоохоронного законодавства; 4) передача управління об’єктами культурної спадщини профільним компаніям;
5) запровадження державної підтримки активістів пам’яткоохоронних організацій - від надання знижок на відвідування музеїв, галерей тощо до пільг у сплаті податків; 6) створення культурних парків для захисту культурного ландшафту та збереження ландшафтних територій із нерухомими пам’ятками, характерними для місцевої традиції будівництва і поселення.
11. Аналіз законодавчого забезпечення охорони культурної спадщини в Україні за роки незалежності дав змогу виділити три його основні етапи: 1) 1990 - 1999 рр. - від прийняття Декларації про державний суверенітет України 1990 р. і Основ законодавства України про культуру 1992 р. - до ухвалення Закону України «Про вивезення, ввезення та повернення культурних цінностей» 1999 р. Новацією Основ законодавства України про культуру стало запровадження Державного реєстру національного культурного надбання, до якого мають включатися як нерухомі, так і рухомі об’єкти культурної спадщини (на жаль, досі не створений). На цьому етапі відбулося закріплення правових гарантій охорони культурної спадщини та культурних прав громадян у Конституції України. 2) 2000 - 2010 рр. - ознаменувався ухваленням базового на сьогодні Закону України «Про охорону культурної спадщини» 2000 р., Закону України «Про охорону археологічної спадщини» 2004 р. і Загальнодержавної програми збереження та використання об’єктів культурної спадщини на 2004 - 2010 роки 2004 р. Відповідно до Закону України «Про охорону культурної спадщини» 2000 р. пам’ятки культурної спадщини, які підлягають державній охороні, вносяться до Державного реєстру нерухомих пам’яток України. До Реєстру включено і ті пам’ятки, які підлягали охороні ще в радянський період, що певною мірою свідчить про правонаступність пам’яткоохоронного законодавства. 3) 2011 - 2020 рр. - від набуття чинності Закону України «Про культуру» 2010 р. і донині. На цьому етапі також ухвалено ряд важливих змін до законодавства, спрямованих на приведення українського пам’яткоохоронного законодавства до міжнародних норм і стандартів. На кожному з етапів на розвиток законодавчих норм було розроблено та прийнято ряд підзаконних актів, затверджених переважно постановами Кабінету Міністрів України й наказами Міністерства культури України.
У цілому законодавство України у сфері охорони культурної спадщини відповідає основним міжнародним нормам, однак потребує подальшого удосконалення. Зокрема, пропонуємо у перспективі кодифікувати профільне законодавство, ухваливши Кодекс культурної спадщини України. Так само необхідним є розроблення й затвердження Верховною Радою України Загальнодержавної програми охорони культурної спадщини. На сучасному етапі реформування профільного законодавства потрібно внести зміни до законів України: «Про охорону культурної спадщини», «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про архітектурну діяльність» та ряду інших із метою врегулювання надання адміністративних послуг у сфері охорони культурної спадщини; до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» - з метою врегулювання державного нагляду (контролю) у сфері охорони культурної спадщини; до Податкового кодексу України - щодо надання пільг і преференцій меценатам; до Кримінального кодексу України та Кодексу України про адміністративні правопорушення - щодо посилення відповідальності за злочини та правопорушення у сфері охорони культурної спадщини. Актами Кабінету Міністрів України слід затвердити: Концепцію державної політики реформування сфери охорони нерухомої культурної спадщини; Положення про Державний реєстр нерухомих пам’яток України; Порядок включення об’єктів до Державного реєстру національного культурного надбання; Методику відбору унікальних культурних цінностей, які підлягають внесенню до Державного реєстру національного культурного надбання; Вимоги щодо розміщення реклами в буферних зонах об’єктів Всесвітньої культурної спадщини; оновлений Список історичних населених місць України; Правила охорони та використання історичних ареалів населених місць. Міністерству культури та інформаційної політики України у першочерговому порядку варто розробити й затвердити: Порядок визначення та затвердження меж і режимів зон охорони і використання пам’яток; Порядок здійснення контролю у сфері охорони культурної
спадщини; форми звітності про стан збереження об’єктів культурної
спадщини. Для органів місцевого самоврядування населених пунктів,
занесених до Списку історичних населених місць України, передусім
необхідним є розроблення історико-архітектурних опорних планів, в яких зазначається інформація про об’єкти культурної спадщини, та визначення режимів регулювання забудови в межах історичних ареалів у складі генерального плану населеного пункту.
12. Доведено, що до системи національних органів охорони культурної спадщини у вузькому розумінні належать Міністерство культури та
інформаційної політики України, як центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, вивезення, ввезення і повернення культурних цінностей, а на місцях - профільні підрозділи місцевих державних адміністрацій та органи місцевого самоврядування. У контексті реформування системи органів охорони культурної спадщини ухвалене наприкінці 2019 р. рішення про реформування профільного міністерства й залишення за ним лише функції вироблення засад державної політики у сфері охорони культурної спадщини та створення двох нових центральних органів виконавчої влади - Державної служби охорони культурної спадщини України та Державної інспекції культурної спадщини України - вважаємо корисним та таким, що відкриває нові можливості для удосконалення й реалізації державної пам’яткоохоронної політики. Разом із тим у процесі подальшого реформування галузі необхідним є створення окремих структурних підрозділів із питань охорони культурної спадщини у складі місцевих державних адміністрацій і виконавчих органів місцевого самоврядування, а також чітке розмежування їх повноважень.
13. Встановлено, що нині все більшу роль у справі охорони культурної спадщини людства у світі відіграють неурядові інституції - громадські об’єднання та окремі небайдужі громадяни. Доведено, що в Україні також існують давні традиції залучення громадськості до пам’яткоохоронної діяльності. Профільні громадські організації активно діяли вже в період Української революції 1917 - 1921 рр. У 1966 р. було започатковано діяльність Українського товариства охорони пам’яток історії та культури. УТОПІК став наймасовішою організацією з індивідуальним і колективним членством, основними завданнями якого є участь у здійсненні заходів щодо охорони, збереження, вивчення й популяризації пам’яток історії та культури. У складі УТОПІК ще з радянського періоду активно діяла Секція правової охорони пам’яток історії та культури, члени якої розробляли проекти нормативних пам’яткоохоронних актів, проводили правову експертизу й надавали відповідні консультації. Окремо відзначено діяльність Центру пам’яткознавства НАН України й УТОПІК, який діяв з 1991 до 2019 року на правах науково-дослідного інституту й координував наукові пам’яткоохоронні дослідження.
Нині правові засади участі громадських об’єднань та окремих громадян у сфері охорони культурної спадщини в нашій державі визначають Конституція України, закони України «Про охорону культурної спадщини» від 8 червня 2000 р., «Про охорону археологічної спадщини» від 18 березня 2004 р. та ін.
Важливу роль у сфері охорони культурної спадщини в Україні мали би відігравати національні відділення міжнародних пам’яткоохоронних організацій. Нині провідна роль тут належить Міжнародній раді з питань пам’яток і визначних місць (ІСОМОS), а в Україні - Українському національному комітету ІКОМОС, який діє як громадська організація відповідно до конвенцій і хартій ІСОМОS, чинного національного законодавства та власного статуту. УНК ІКОМОС, серед іншого, здійснює науково-експертну діяльність, аналізуючи вплив містобудівних перетворень на пам’ятки, передусім у буферній зоні пам’яток культурної спадщини, включених до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО, і надає висновки зацікавленим установам та державним органам. Відповідно до останніх змін законодавства номінація об’єкта культурної спадщини до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО здійснюється виключно за рекомендацією Українського національного комітету ІКОМОС. Крім того, важливими для України є рекомендації Міжнародної ради музеїв (ICOM). Для Українського комітету ради музеїв «ІКОМ» базовими правовими актами є Статут Міжнародної ради музеїв ІСОМ та власний Статут, а головними завданнями - відродження, збереження та промоція культурної і природної спадщини, а також розвиток музейної справи. Серед практичних результатів роботи - рішення Міжнародної ради музеїв за поданням Українського комітету ради музеїв «ІКОМ» рекомендувати музеям у всьому світі не приймати виставкові експонати від установ, розташованих у Криму, до тих пір, поки не буде вирішено правовий статус регіону. Охороною культурної спадщини в Україні опікуються також Міжнародний центр вивчення питань збереження та відновлення культурних цінностей (Україна стала членом Організації у 2015 р.), Міжнародний комітет Блакитного Щита (Національний комітет Блакитного Щита створено в 2014 р.) та інші міжнародні організації, однак їх роль поки що незначна.
Встановлено, що національні відділення міжнародних пам’яткоохоронних організацій в Україні координують свою діяльність із державними органами у сфері охорони культурної спадщини. Відповідна робота ведеться у кількох напрямках - від підготовки й аналізу профільних нормативно-правових актів, до привернення уваги міжнародної спільноти до порушення прав людини і виникнення загроз культурній спадщині. Окремі громадяни також ведуть активну пам’яткоохоронну діяльність, передусім просвітницьку. У цьому напрямку особливо варто відзначити створення й підтримку спеціалізованих інтернет-сторінок, присвячених пам’яткам та об’єктам культурної спадщини України, на форумах яких висловлюються пропозиції, у тому числі щодо удосконалення законодавства у сфері охорони культурної спадщини.
Із метою якнайповнішого врахування розроблених громадськими пам’яткоохоронними організаціями та окремими громадянами пропозицій
щодо удосконалення профільного законодавства й системи охорони культурної спадщини пропонуємо виносити такі пропозиції на розгляд науково-методичних рад з питань охорони культурної спадщини при Міністерстві культури та інформаційної політики України й органі виконавчої влади АР Крим, а також на розгляд консультативних рад при органах охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських, районних державних адміністрацій з обов’язковим наданням науково-методичними й консультативними радами обґрунтованих рекомендацій відповідним органам щодо доцільності
врахування/неврахування пропозицій громадськості.