Зарщиков Александр Викторович. Право собственности публичных образований на землю в Российской Федерации: конституционно-правовое исследование

Короткий опис

Зарщиков Александр Викторович. Право собственности публичных образований на землю в Российской Федерации: конституционно-правовое исследование: диссертация ... кандидата юридических наук: 12.00.02 / Зарщиков Александр Викторович;[Место защиты: Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования "Пензенский государственный университет "].- Пенза, 2016.- 211 с.
Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Становление права собственности публичных образований на землю 16
1.1. Генезис права собственности публичных образований на землю 16
ГЛАВА 2. Конституционное регулирование права собственности государственных и муниципальных образований на землю в Российской Федерации 59
2.1. Соотношение понятий народного достояния и права собственности публичных образований на землю в конституционном праве 59
2.2. Конституционное регулирование права собственности Российской Федерации на землю 70
2.3. Муниципальные образования как субъекты права собственности на землю . 99
ГЛАВА 3. Конституционные основы ограничения права собственности на землю 122
3.1. Конституционное регулирование ограничений права собственности на землю в интересах публичных образований 122
3.2. Конституционные ограничения права собственности публичного образования на землю в Российской Федерации 144
3.3. Ограничение права собственности на землю в публичных интересах в практике Европейского Суда по правам человека 161
Заключение 182
Список использованных источников
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Земля представляет собой уникальный объект, к которому обращено повышенное внимание представителей различных научных направлений, как естественных, так и гуманитарных. Земельные ресурсы и право собственности на них в настоящее время занимают одно из центральных мест среди объектов изучения юридической науки. Обусловлено это тем, что на протяжении всей истории существования человечества земля являлась важнейшим элементом, основой жизнедеятельности человека. Без земли немыслимо существование государств, поскольку земля составляет территориальную основу страны, земля является базисом сельского хозяйства, на земле размещаются объекты недвижимого имущества и пр. Полифункциональный характер земли (точнее сказать земельного участка) как правового объекта обусловил повышенное внимание к ней ученых-юристов.
Учитывая специфику состава правоотношений, возникающих по
поводу земельных ресурсов, невозможна эффективная регуляция названных
отношений нормами только одной определенной отраслевой
принадлежности. Субъектно-объектный состав поземельных отношений предопределяет необходимость регуляции их нормами конституционного, административного, гражданского, экологического, градостроительного, земельного и ряда других отраслей права. Вместе с тем, земля, будучи пространственным базисом любой человеческой деятельности и государства в целом неизбежно попадает в юридическое поле публичной отрасли права -конституционного. В этом смысле государственное законодательство России не стало исключением.
Так в ст. 9 Конституции РФ в закреплено, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как
основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.
Другим аспектом, определяющим актуальность темы настоящего диссертационного исследования, является специфика субъектного состава земельных отношений, а именно участие в них публичных образований.
Востребованность научных разработок повышается еще и отсутствием легального определения термина «публичное образование» в отечественном законодательстве.
Особенностью данного субъекта права, в контексте его изучения применительно к участию в земельных отношениях, является «расщепление» правовой сущности публичного образования. С одной стороны публичность субъекта, действующего от имени народа, предполагает наличие у публичного образования практически безграничных полномочий в отношении любого объекта материального мира, на который оно может распространить свою юрисдикцию в пределах территории государства. С другой стороны, осознавая высокую степень важности земельных ресурсов, демократическое государство неизбежно стремится к самоограничению своих прав на землю и к обеспечению возможности передачи права на часть земли (земельных участков) в частную собственность. Вместе с тем, государство, являясь собственником земельных ресурсов, должно вступать в гражданские правоотношения наравне с другими участниками правового оборота, не делая «скидок» на свой особый публичный статус.
Таким образом, особенности субъекта – публичного образования, особенности земли, как объекта конституционного права, а также юридические нормы, регламентирующие на конституционном и отраслевом уровне соответствующие отношения землепользования, требуют глубокого правового осмысления, систематизации и обобщения. Данное обстоятельство послужило определяющим критерием при выборе диссертантом настоящей темы исследования.
Степень разработанности проблемы.
Диссертационное исследование посвящено рассмотрению
проблематики, имеющей комплексный межотраслевой характер. Это
определило необходимость обращения диссертанта к различным отраслям
науки: юриспруденции (общей теории права и государства,
конституционному и отчасти международному праву, теории прав человека, земельному, гражданскому, экологическому праву и т. д.), а также экономике и философии.
Отдельные аспекты, связанных с реализацией публичными
образованиями права собственности, уже были рассмотрены на различных отраслевых уровнях в диссертационных работах, монографиях и научных статьях.
Так в 2006 г. Прохорова Н.А. защитила кандидатскую диссертацию по теме «Право государственной собственности на землю в Российской Федерации». В данной работе автор предпринял попытку обосновать положение о том, что содержание права собственности едино для частных и публичных собственников.
В 2007 г. состоялась защита кандидатской диссертации Маловой Н.Б. «Разграничение государственной собственности на землю в Российской Федерации». В своей работе автор глубоко и детально затронул вопросы разграничения права собственности на землю между различными субъектами права.
Однако, указанные выше диссертации касались узкоотраслевых вопросов. Основной акцент в данных работах был сделан на регулировании отношений землепользования с позиции природоресурсного права.
В 2007 г. была защищена кандидатская диссертация Ильичевой О.А. «Конституционное право частной собственности гражданина на землю: проблемы теории и судебной защиты». В данной работе автор находит определенную зависимость между уровнем благосостояния граждан и количеством судебных споров, возникающих по поводу защиты частной
собственности на земельные участки. В этом же году Жмакина Т.Ю.
защитила диссертацию «Конституционные основания публичной
собственности в Российской Федерации». Здесь автором на защиту вынесено достаточно, на наш взгляд, спорное положение относительно того, что публичную (государственную) собственность, так или иначе, можно классифицировать на два вида, существенно различающихся по своему правовому статусу - публично-правовую собственность государства и частную собственность государства. По нашему мнению юридическая конструкция «частная собственность публичного образования» в принципе не совсем корректна.
В своем диссертационном исследовании «Право частной собственности на земельные участки: конституционно-правовой аспект» (2007 г.) Мелихов А.И. на наш взгляд достаточно убедительно обосновал, что «земля», как юридически неограниченный в пространстве природный ресурс не может выступать в качестве объекта права частной собственности, в отличии от земельного участка, который может считаться таковым.
В 2008 г. была защищена диссертация Пахомова С.А.
«Конституционно-правовой режим Федеральной государственной
собственности в Российской Федерации». В 2009 г. Крапан Г.С. защитил диссертацию «Конституционно-правовые основы защиты прав граждан на землю», в которой предложил установить универсальный принцип и сформировать стандарты, конкретные виды и содержание судебной защиты прав в данной области. Солдатенков О.О. в своей работе «Конституционные основы права публичной собственности на природные ресурсы», защита которой состоялась в 2009 г. пришел к значимому для нас выводу о том, что в качестве субъектами права публичной собственности на природные ресурсы могут являться публично-правовые образования – Российская Федерация и ее субъекты, а также муниципальные образования. Скрыль С.В. в 2010 г. защитила диссертацию «Конституционно-правовые проблемы институционализации права собственности в Российской Федерации». В
2012 г. состоялась защита кандидатской диссертации Ольнева Д.В. на тему «Конституционное регулирование права частной собственности на землю».
Указанные авторы в своих работах в качестве центрального объекта диссертационного исследования избирали право собственности на землю с позиций конституционного измерения данной юридической категории, уделяя при этом второстепенное внимание субъекту права. В настоящей работе, в отличие от приведенных выше, объектом диссертационного исследования являются общественные отношения по поводу реализации именно публичными образованиями конституционного права собственности на землю. Данное правовое явление исследуется в неразрывной взаимосвязи таких категорий как «публичное образование», «право собственности» и «земля/земельный участок» в качестве объекта права.
В ходе диссертационного исследования учитывалось, что на конституционное регулирование в рассматриваемой сфере непосредственное влияние оказывают изыскания в области общей теории права юридических лиц, философии права, общей теории права собственности. Данные общетеоретические подходы к пониманию сущности права собственности публичных образований как субъектов права в целом разрабатывали отечественные ученые дореволюционного и советского периода: А.В. Венедиктов, В.К. Григорьев, О.С. Колбасов, А.М. Турубинер, С.Ф. Кечекьян, С.Н. Братусь, П.И. Стучка, В.П. Балезина, Н.А. Богданова, Н.Д.Егорова, П.П. Виктявичус, А.Д. Градовский, Л.И. Дембо, С.А.Зинченко, С.И. Иловайский, А.В. Карасс, Н. М. Коркунов, А.М.Турубинер, Б.Н. Чичерин, Г.Ф. Шершеневич, В.С.Якушев, и др.
Наибольшего внимания заслуживают работы, посвященные изучению
юридического статуса и права собственности публичных образований
следующих современных авторов: С.А. Авакьян, П.А. Астафичев, И.В.
Бабичев, А.Г. Бабичев, Н.С. Бондарь, В.И. Бырлэдяну, Е.В. Белоусова, Н.В.
Бутусова, Д.В. Василевская, С.В. Васильева, А.И. Василянская,
А.Н. Вылегжанин, Г.А. Гаджиев, В.Г. Голубцов, В.В. Гошуляк, С.В.Грузин,
Т.Ю. Дементьева, М.Б. Егорова, В.Д. Зорькин, А.Ю. Козлов, О.Ю. Кравченко, О.Е. Кутафин, В.Д. Мазаев, Т.А. Мечетина, О.В. Михайленко, В.С. Нерсесянц, А.А Пескова, Н.А.Прохорова, Д.В. Пятков, О.В. Романовская, А.В. Руднев, С.В. Салгаров, С.М. Скрыль, В.Н. Соловьев, С.А.Сосна, М.С. Сотникова, Э.В. Талапина, Х.А. Тхабесимов, Л.П. Фомина, В.Е.Чиркин, Е.С. Шугрина, Б.С. Эбзеев, В.А.Энтин, и др.
На отраслевом уровне вопросам изучения права собственности публичных образований на землю посвящены работы А.П.Анисимова, А.В. Виницкого, В.П. Камышанского, С. В. Камышанской, В.М. Мозолина, А.Я. Рыженкова, З.Ф. Сафина, К.И. Скловского М.С. Сотниковой, Е.А. Суханова, и др.
Труды указанных ученых стали теоретической базой, на которой построена настоящая работа.
Целью диссертационного исследования является выявление
конституционно-правовых особенностей права собственности публичных
образований на землю, а также комплексное изучение и разработка
положений конституционно-правовой теории права собственности
публичных образований на землю на основе всестороннего анализа исторического опыта правовой регламентации данных отношений, а также международных и внутригосударственных нормативно-правовых актов и материалов правоприменительной практики, регламентирующих отношения собственности публичных образований на землю.
Выбор цели предопределил решение следующих задач:
анализ конституционно-правового положения статуса публичных образований в контексте реализации ими права собственности на землю;
выявление особенностей земли, как объекта конституционного права собственности публичных образований;
исследование особенностей конституционно-правового регулирования права собственности публичных образований на землю;
изучение и систематизация конституционных ограничений права собственности на землю в интересах публичных образований;
выработка рекомендаций по совершенствованию конституционного законодательства и правоприменительной практики в сфере реализации публичными образованиями права собственности на землю;
- исследование исторических аспектов развития права собственности
публичных образований на землю.
Объектом исследования являются общественные отношения,
возникающие в сфере закрепления и реализации публичными образованиями конституционного права собственности на землю.
Предмет исследования составляют доктринальные положения, конституционные принципы и нормы, отражающие различные аспекты реализации публичными образованиями права собственности на землю, а также, теории, идеи, суждения о статусе публичных образований, как собственников земельных ресурсов, нормы отраслевого законодательства и материалы судебной практики, в которых конкретизируются положения Конституции Российской Федерации, имеющие непосредственное отношение к реализации публичными образования права собственности на землю.
Нормативную базу исследования составляют Конституция
Российской Федерации, Европейская конвенция о защите прав человека и
основных свобод, иные международные документы, федеральные
конституционные и федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, законодательство субъектов Российской Федерации, некоторые конституции и другие нормативные акты ряда зарубежных государств. Кроме того автором проведен анализ судебной практики Европейского суда по правам человека, Конституционного суда Российской Федерации, Верховного суда Российской Федерации, Высшего арбитражного суда Российской Федерации.
Эмпирическую основу работы составляют нормативные акты органов государственной власти и органов местного самоуправления, судебные акты
Конституционного Суда Российской Федерации и решения Европейского суда по правам человека, а также решения арбитражных судов и судов общей юрисдикции, статистические данные.
Методологическая основа исследования состоит из таких
общетеоретических и специальных методов научного познания, как: анализ, синтез; логический, социологический, системно-структурный подходы; методы сравнительного правоведения и аналитического толкования правовых норм. Методы формальной логики широко применялись также при классификации норм, социальных явлений, выработке научных понятий (категорий).
Общенаучные методы позволили автору объективно и всесторонне изучить объект и предмет диссертационного исследования, системный метод дал возможность автору выделить особенности конституционного права собственности публичных образований.
Исторический метод позволил автору отметить исторические закономерности, возникающие в процессе формирования юридического статуса публичных образований, выявить определенные временные этапы данного становления.
Центральное место в методологии диссертационного исследования
занимает метод сравнительного правоведения, позволивший на основании
общих закономерностей частного и публичного права выявить
специфические особенности публично-правового регулирования отношений собственности публичных образований на земельные ресурсы.
Научная новизна диссертации состоит в том, что она является одним из первых комплексных конституционно-правовых исследований права собственности публичных образований на землю. В работе автор предпринимает попытку найти новый подход к проблемам права собственности публичных образований на землю посредством уточнения его содержания, обусловленного особым статусом публичного образования в
контексте концепции «расщепления» юридического статуса данного субъекта права.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Право собственности публичных образований на землю имеет дуалистическую природу: публичное образование одновременно выступает в качестве суверена (государства и его органов), и как субъект гражданских правоотношений. Данная особенность связана с «расщеплением» статуса публичного образования как собственника земли. Диалектика статуса публичного образования в контексте его участия в отношениях собственности на землю, раскрывается с одной стороны в неограниченной юрисдикции суверенного публичного собственника, а с другой, в неизбежном самоограничении своего же права со стороны публичного образования.
2. Государственные и муниципальные образования, выступая в качестве субъектов права публичной собственности на землю, не являются равноправными участниками оборота по отношению к другим субъектам – частным лицам. При этом, публичное образование, наделяя себя дополнительными возможностями в отношении земли, одновременно само ограничивает себя в вопросах реализации права собственности на нее.
3. Особенностью публичного образования, как субъекта конституционного права собственности на земельные ресурсы является ограниченная правоспособность, обусловленная необходимостью публичного образования руководствоваться публичными интересами. Именно публичный интерес, должен быть ориентиром при реализации публичным собственником правомочий собственника на землю.
4. В контексте ограничения права собственности на землю под публичным интересом предлагается понимать совместно осуществляемый интерес неопределенного круга лиц или отдельно взятой социальной группы (включая будущие поколения), реализуемый в сфере отношений землепользования путем ограничения права частной собственности на землю
в целях обеспечения принципов социальной справедливости и направленный на достижение компромиссного согласия между коллективным субъектом и частным лицом.
5. Публичное образование в конституционно-правовом смысле применительно к отношениям собственности на земельные ресурсы, является операционным агентом государства (проводником суверенных полномочий), поскольку право собственности на землю всегда возникает не у конкретного органа, а государства в целом. Ответственность за действия своих органов несет именно государство.
6. Конституционное право собственности на землю при реализации в частноправовых отношениях трансформируется в право собственности на земельный участок. Однако данный процесс не применим в полной мере, когда субъектом конституционных правомочий выступает публичное образование. Земля, как неограниченный в пространстве природный ресурс не может быть вовлечена в гражданские правоотношения, так как предметом данных отношений выступает не земля, а земельный участок. В то же время земля, выступая в качестве территориального базиса, является объектом суверенных полномочий государства, отражая его конституционно-правовые признаки.
7. Конституционные ограничения права собственности публичных образований на землю имеют внутренние органические начала, обусловленные особенностями объекта и статусом субъекта правоотношений в сфере землепользования (например, публичное образование не свободно в выборе контрагента по сделке, в отличие от частноправового субъекта). Данное внутреннее ограничение следует отличать от внешнего казуистического нормативного ограничения права в тех или иных конкретных целях (к примеру, изъятие земельного участка для государственных и муниципальных нужд).
8. Особенностью конституционной правоспособности государства в
контексте реализации им полномочий собственника на землю, является
отсутствие возможности у публичного образования отказаться от прав на
землю или земельный участок. Если субъект частного права (физическое или
юридическое лицо) в данном отношении свободны, поскольку реализуют
свое конституционное право собственности путем вступления в
правоотношения, регулируемые нормами различной отраслевой
принадлежности (в зависимости от оснований возникновения таких правоотношений), то для особого субъекта права – публичного образования подобного рода правовое поведение недопустимо, поскольку оно противоречило бы самой сущности публичного образования, как суверенного носителя власти.
9. В статью 3.3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ (ред. от 08.06.2015) «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» необходимо внести изменения, указав, что полномочиями по распоряжению землями (а не земельными участками), государственная собственность на которые не разграничена, наделены органы местного самоуправления.
Представляется, что до разграничения всей территории страны на отдельные земельные участки данный правовой подход был бы наиболее логичным и устранил бы правовую неопределенность в вопросе реализации права собственности публичных образований именно на землю, а не на выделенные земельные участки. Данное положение коррелирует с ч. 2 ст. 9 Конституции Российской Федерации, закрепившей возможность нахождения земли в государственной и муниципальной собственности.
Теоретическая значимость работы. Содержащиеся в
диссертационном исследовании выводы и рекомендации в дальнейшем могут быть использованы в качестве источников для проведения научных конституционно-правовых изысканий в сфере права собственности публичных образований на землю.
В ходе исследования автором были проанализированы, обобщены, систематизированы теоретические воззрения на проблему реализации
публичными образованиями права собственности на землю, выведены основные принципы и особенности данного права во взаимосвязи объекта права (земли) и субъекта (публичного образования).
Результаты настоящего диссертационного исследования в дальнейшем могут быть использованы при изучении конституционного права, отдельных курсов, посвященных праву собственности публичных образований на землю.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит
в том, что полученные выводы в области права собственности публичных
образований на землю могут быть использованы при совершенствовании
законодательной деятельности в целях устранения правовой
неопределенности в различных отраслях права.
Материалы диссертационной работы могут быть использованы при
преподавании дисциплины конституционного права, а также в
правоприменительной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.
Апробация результатов исследования.
Диссертация является логическим завершением работы автора в области изучения права собственности публичных образований на землю. Основные итоги указанного исследования опубликованы в научных статьях.
Результаты диссертационного исследования были представлены на
научно-практических конференциях в Пензенском государственном
университете: IV Международная научно-практическая конференция
«Современное российское право: пробелы, пути совершенствования» (Пенза,
2010-2011), Х Международная научно-практическая конференция
«Актуальные проблемы российского права на современном этапе» (Пенза,
2011), VII Международная научно-практическая конференция «Вопросы
теории и практики российской правовой науки» (Пенза, 2011), Х
Международная научно-практическая конференция «Тенденции и
противоречия развития российского права на современном этапе» (Пенза, 2011).
Структура работы обусловлена целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих в себе восемь параграфов, заключения и списка использованных источников.
Генезис права собственности публичных образований на землю
Регулируя важнейшие отношения в обществе, конституционное право играет определяющую роль в преобразованиях, происходящих в Российской Федерации1. Публичная собственность, в том числе и на землю, представляет собой самостоятельное явление в системе экономических и правовых отношений, особый институт конституционного права, являющийся важнейшим элементом основ конституционного строя большинства мировых правопорядков. Земля, являясь «народным достоянием», выступает в качестве объекта права, имеющего специфическую юридическую природу в виду своей особой важности и высочайшей степени публичной заинтересованности в данном правовом объекте, а также особого режима использования земельных ресурсов, который состоит в ее предназначении служению общим интересам общества.
В российской экономической и правовой литературе публичную собственность рассматривают как понятие, объединяющее государственную и муниципальную формы собственности2. Основными общими признаками этих форм собственности обычно называют: социально-экономическую природу; субъектный и объектный состав, правовой режим регулирования. При этом в качестве важнейшего признака выделяют, прежде всего, субъектный состав права публичной собственности, представленный публично-властными образованиями, считается определяющим признаком. Говоря о возможности реализации публичными образованиями полномочий собственника на землю, необходимо дать определение понятия публичного образования. Так В.Е. Чиркин, характеризуя особенности государственных (государственноподобных) образований как юридических лиц публичного права, указывает, что это относительно самостоятельное публично-правовое образование несуверенной публичной власти части народа на части государственной территории, выступающее через свои органы и должностных лиц как представитель народа соответствующего территориального публичного коллектива, осуществляющее регулятивную роль в объеме предметов ведения и полномочий, установленных конституцией и законами государства, несущее публично-правовую ответственность (которая может трансформироваться в материальную) в том числе и перед государством1. С приведенным определением ученого, по нашему мнению следует согласиться и его принять с той лишь оговоркой, что в рамках настоящей работы под публичными образованиями понимается государство, органы местного самоуправления, наделенные публичной властью и реализующие свои властно-распорядительные полномочия через систему специальных органов, в лице которых образования могут вступать в различные правоотношения.
В то же время, некоторыми учеными упомянутый нами термин используется применительно к органам государственной власти, учреждениям, созданными государством. Например, профессор Е.А. Павлодский пишет: «Понятие «юридическое лицо публичного права» означает, что данное публичное образование создано на основании законодательных актов, а не учреждено в силу гражданско-правовых договоров»2.
Известный российский цивилист С.Н. Братусь писал: «С точки зрения характера и значения своей деятельности не только в теории, но и в законодательстве юридические лица буржуазного права делятся на а) публичные и б) частные. Публичными юридическими лицами признаются государство, административно-территориальные образования, некоторые государственные учреждения и так называемые публично-правовые Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М.: НОРМА, 2007. С. 118.
В дальнейшем в своей работе мы будем отталкиваться именно от вышеприведенной концепции, рассматривая в качестве публичных образований государство, некоторые его органы и муниципальные образования.
О возможности участия публичных образований в отношении собственности на землю пишет О.О. Солдатенков, который отмечает, что в качестве субъектов права публичной собственности на природные ресурсы следует рассматривать публично-правовые образования – Российскую Федерацию, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования2.
Говоря об особенностях публичного права в целом С.В. Дорохин в частности отмечает, что наиболее существенными формальными элементами публичного права следует признать наличие в числе участников правоотношений субъекта, наделенного властными полномочиями по отношению к другим его участникам, во взаимосвязи с возможностью реализации свободы волеизъявлений субъектов правоотношений в рамках альтернативых правовых норм3. В качестве данного особого субъекта выступает публичное образование.
Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г4. в п. 2 ст. 8 закрепляет положение, согласно которому в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. В п. 2 ст. 9 Конституции указано, что Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Таким образом, Основной Закон российского государства позитивно
Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 4. Ст. 445. зафиксировал возможность нахождения земли в собственности, как публичных образований, так и иных субъектов правоотношений, то есть физических и юридических лиц. При этом, по мнению Т.Ю. Жмакиной публичная (государственная) собственность, так или иначе, подразделяется на две разновидности, существенно различающиеся по своему правовому статусу -публично-правовую собственность государства и частную собственность государства1.На наш взгляд, данная точка зрения является ошибочной, поскольку автором не учитывается то обстоятельство, что публичное образование всегда должно действовать исходя из публичных интересов, что делает правовую конструкцию «частная собственность государства» весьма спорной. При этом полагаем, что необходимость изучения различных аспектов права собственности публичных образований на землю именно в рамках конституционного права детерминирована тем, что конституционные основы нормативного воздействия должны охватывать наиболее общие, существенные аспекты (в том числе право собственности на земельные ресурсы), в то время как более детальное правовое регулирование осуществляется в рамках других отраслей российского права2. При этом, говоря о необходимости изучения права собственности публичных образований на землю именно в рамках Конституционного права, следует отметить, что при внешней однородности конституционных норм и норм гражданско-правового характера, они не тождественны, поскольку конституционная норма всегда имеет более высокое положение в иерархии правовых норм и, в отличие от отраслевых норм, всегда характеризуется «большей юридической насыщенностью», т.е. более значительной плотностью юридического содержания, что создает возможность многообразных юридических интерпретаций с учетом изменения жизненных обстоятельств или субъективного правопонимания3.
Конституционное регулирование права собственности Российской Федерации на землю
Гегель, рассматривая право собственности сквозь призму человеческой воли, утверждал, что лицо вправе помещать свою волю в вещь, тем самым присваивая ее себе, данное право он считал абсолютным правом человека1. Вероятно, разделяя позицию Гегеля в рамках рассмотрения государства, как социальной системы, И.В. Бабичев считает, что социальная система определяется как система, элементами которой являются целеустремленные индивиды2. В виду этого, государству, как публичному институту, при реализации им права собственности на земельные ресурсы необходимо выразить интересы не отдельно взятого лица, а всей совокупности как уже реально существующих субъектов правоотношений, так даже и тех, которые неизбежно появятся в будущем (будущих поколений).
В юридической науке высказывается точка зрения, согласно которой имущество, находящееся в частной собственности, принадлежит отдельно взятым лицам и их объединениям, в то время как имущество, находящееся в государственной собственности, по сути, формально принадлежит неопределенному кругу лиц – всем гражданам государства, составляющим публично-правовой союз (государственная собственность) или всем постоянным жителям поселения, создающим муниципальное образование (муниципальная собственность)3.. В этом смысле, принимая гегелевскую концепцию, мы полагаем, что государственная собственность на землю является «помещением воли в вещь» неопределенного количества субъектов права – жителей государства.
В связи с вышеуказанным, в классическую триаду полномочий собственника (владение, пользование, распоряжение) включается элемент публичности, наличие которого определено самой сущностью государства, как суверенного образования. Государство, по сути, администрирует все земли, независимо от формы собственности. Это обуславливает и характерное включение правомочия управления в систему полномочий государства-собственника, речь о котором пойдет ниже.
В юридической литературе долгое время господствовало мнение, что институт права собственности должен регулироваться исключительно нормами гражданско-правовой принадлежности. Данное обстоятельство было детерминировано тем, представлением о праве собственности, как об институте имущественных отношений, используемых товарно-денежную форму, и связанные с ними неимущественные отношения1. Однако, по нашему мнению изначально правовой основой института собственности должно стать именно конституционное законодательство. Эту позицию разделял О.Е. Кутафин, определяя, что «конституционное регулирование отношений собственности имеет свою специфику, связанную с тем, что его главной задачей является юридическое закрепление типа собственности, играющего определенную роль в обществе»2.
В колыбели юридической мысли – Древнем Риме, право собственности на землю зачастую регулировалось нормами публичной отраслевой принадлежности. Об этом писал и И.А. Покровский: римское государство, будучи обладателем государственных земель и участвуя в различных отношениях по их эксплуатации, по крайней мере, до периода второй половины существования республики не к своим имущественным отношениям положений частного права, а действовало по некоторым положениям права публичного3. Действительно неизвестно, чтобы договоры, заключаемые в отношении государственного имущества регулировались положениями частного права, тогда как известно, что споры из таких договоров разрешались в особом административном порядке4.
Содержание права собственности в современном российском законодательстве раскрывается в ст. Гражданского кодекса. В качестве элементов данного права закреплены правомочия владения, пользования и распоряжения. В виду того, что государство, как субъект правоотношений наделено правом собственности, то подразумевается возможность Российской Федерации требовать в отношении государственной собственности определенного поведения от неопределенного круга лиц. Проще говоря, Российская Федерация, как и любой другой собственник, имеет возможность владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащими ей земельными ресурсами, а также несет риск утраты и бремя содержания этого имущества, данные права и обязанности обеспечены силой закона.
Для детального продолжения рассмотрения вопросов права государственной собственности на землю, полагаем уместным привести некоторые примеры определений понятия «право собственности», которые давали в разное время представители, как юридической науки, так и философы.
Бонфант определял собственность как «всеобщее господство над вещью, или фактическое или по крайней мере потенциальное». Согласно его точке зрения собственник «мог осуществлять над вещью всю разумную власть; способ пользования вещью не указывается и не определяется, и в процессе хозяйственно-социального развития он, подвергается изменениям»1.
Н.А. Бердяев характеризовал собственность как духовное, а не материальное начало, предполагающее не только потребление материальных благ, но и более устойчивую и преемственную духовную жизнь личности в семье и