Хлуднев Егор Игоревич. Граница муниципальных образований в Российской Федерации: понятие и правовой режим

Короткий опис

Хлуднев Егор Игоревич. Граница муниципальных образований в Российской Федерации: понятие и правовой режим: диссертация ... кандидата Юридических наук: 12.00.02 / Хлуднев Егор Игоревич;[Место защиты: ФГБОУ ВО Всероссийский государственный университет юстиции (РПА Минюста России)], 2017

Содержание к диссертации

Введение
ГЛАВА 1.Понятие и сущность субинститута границы муниципального образования в Российской Федерации17
1.1. Понятие границы муниципального образования 17
1.2. Место субинститута правового режима границы муниципальных образований в системе муниципального права Российской Федерации 49
ГЛАВА 2.Требования к установлению границ муниципальных образований и порядок их установления и изменения67
2.1. Требования к установлению границ муниципальных образований 67
2.2. Порядок установления и изменения границ муниципальных образований 104
ГЛАВА 3.Последствия изменения границ муниципальных образований135
3.1. Основные последствия изменения границ муниципальных образований 135
3.2. Внесение изменений в документы территориального планирования муниципальных образований, как следствие изменения их границ 149
Заключение 175
Список использованной литературы и нормативных правовых актов 179

Место субинститута правового режима границы муниципальных образований в системе муниципального права Российской Федерации
Требования к установлению границ муниципальных образований
Порядок установления и изменения границ муниципальных образований
Внесение изменений в документы территориального планирования муниципальных образований, как следствие изменения их границ

Введение к работе

Актуальность темы исследования.По данным Росстата по состоянию на 1 января 2015 г., на территории Российской Федерации функционирует 22 923 муниципальных образования. При этом дефиниция границы муниципальных образований в федеральном законодательстве отсутствует, что приводит к разночтениям среди нормативных правовых актов регионального и местного уровней, а также спорам в научной среде. Наиболее актуальной является дискуссия по рассмотрению данного термина разными исследователями как пространственным пределом территорий муниципалитетов, так и плоской условной линией, что влечет спор о территориальных пределах правомочий муниципальных образований, который необходимо разрешить.
Значение правильного установления границ сложно переоценить, ведь еще во времена правления Екатерины Великой (17621796 гг.) считалось, что границей является не просто проведенная на карте линия, а способ организации территории. Границы дают возможность управлять процессами, происходящими на ней. Если граница проведена удачно, то содействует поставленной перед ней задаче, если неудачно — мешает1. Несомненно, и сегодня, спустя более чем два столетия, это остается актуальным. Однако действующее законодательное регулирование в данной сфере позволяет преобразовывать в городские округа не только городские поселения, а целые муниципальные районы, и допускает существование муниципальных районов с огромной территорией (например, площадь территории Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района в несколько раз превышает площадь территории Тверской области), не предоставляющей возможности эффективно решать возложенные на них вопросы местного значения.
До сих пор отсутствует должная регламентация процедуры изменения границ муниципальных образований, вследствие чего в правоприменительной практике по данному вопросу остаются нерешенными проблемы, создающие необоснованные сложности при выдвижении населением инициативы изменения границ муниципалитетов.
Кроме того, прослеживается тенденция к смешению понятий «граница муниципального образования», «граница населенного пункта» и «граница административно-территориальной единицы», что негативно сказывается на организации территориальных подразделений органов исполнительной власти, а следовательно, на эффективности работы последних.
Оставаясь нерешенными, эти и многие другие проблемы в означенной области позволяют однозначно определить востребованность данного диссертационного исследования.
1См.:Бялкина Т. М.Муниципальное образование как пространственная граница осуществления компетенции местного самоуправления: понятие и признаки // Вестник ВЭГУ. Сер. «Право». 2006. №1. С. 89.
Степень научной разработанности.На данный момент не вызывает споров необходимость совершенствования правовых норм, регулирующих общественные отношения, связанные с деятельностью по утверждению требований к установлению границ муниципальных образований, а также порядком и последствиями их установления и изменения, поскольку нечеткость законодательного регулирования и значительное количество пробелов и коллизий приводит к возникновению проблем в правоприменительной практике в означенной области. Сюда можно отнести противоречащие Конституции РФ нормы об учете мнения населения территорий, на которых осуществляется местное самоуправление, выраженного представительным органом муниципалитета2, размытые критерии пешеходной доступности при установлении границ сельских поселений3и т. д.
На данную проблематику обращали внимание в своих исследованиях и предлагали пути решения такие авторы, как А. Н. Дементьев, A. A. Замотаев, Е. С. Шугрина и многие другие. Однако до сих пор малоисследованными в доктринальных источниках остаются вопросы, связанные с местом вышеуказанных норм в системе российского муниципального права, в том числе недостаточно раскрыты их взаимосвязи с компетенционной, организационной и финансово-экономиче-ской основами местного самоуправления.
Кроме того, в пристальном внимании нуждаются законодательные изменения от 2014 г. в области территориальной организации городских округов, которые так и не ответили на следующий вопрос: может ли входить территория внутригородского района в состав территории другого внутригородского района или нет.
Цель диссертационного исследованиязаключается в выработке научно-теоретических положений и практических рекомендаций по вопросам установления и изменения границ муниципальных образований.
Достижение указанной цели определило постановку и решение следующихзадач:
разработать на основе анализа дефиниций границы муниципальных образований, даваемых в нормативных актах регионального и местного уровня, а также в научной и учебной литературе, собственного определения, в наибольшей степени отражающего его сущность, а также показать различия между понятиями «граница муниципального образования», «граница населенного пункта» и «граница административно-территориальной единицы»;
выявить место правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере деятельности по утверждению требований к установлению границ муниципальных образований, а также порядка и по-
2См., напр.: Закон города Москвы от 06.11.2002 № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве» // Вестник Мэра и Правительства Моск вы. 2002. № 55. Ст. 1.
3См.: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах орга низации местного самоуправления» // Рос. газ. 2003. 8 окт.
следствий их установления и изменения в системе муниципального права России, обосновать их комплексный характер;
подготовить на основе анализа нормативных актов ряда субъектов РФ, доктринальных источников и судебной практики рекомендации по устранению существующих пробелов и коллизий в сфере требований федерального законодательства к установлению пространственных пределов территорий, на которых осуществляется местное самоуправление;
внести предложения по усовершенствованию правовой процедуры изменения границ муниципальных образований;
выявить возникающие правовые последствия изменения границ муниципальных образований и предложить пути совершенствования законодательства по существу вопроса;
проанализировать исполнение документов территориального планирования муниципалитетов и практики их корректировки с учетом проведенного изменения границ муниципальных образований.
Научная новизна диссертационного исследованияобусловлена тем, что институт территориальных основ местного самоуправления был рассмотрен с точки зрения его внутреннего строения. Детально изучен один из его элементов — субинститут правового режима границы муниципального образования, в том числе в аспекте его места в системе муниципального права России, аргументирован комплексный характер входящих в него норм и выявлены основные направления правового регулирования. Также на основе анализа федерального и регионального законодательства, касающегося различных отраслей права, ряда подзаконных актов, научной и учебной литературы в диссертации дано авторское определение понятию «граница муниципального образования», обоснована необходимость его закрепления на федеральном уровне, доказан пространственный характер границ муниципалитетов.
Кроме того, в данной работе представлено авторское видение решения ряда проблем, сопутствующих развитию отрасли муниципального права на современном этапе, таких как: формальная проработанность требований к установлению границ внутригородских районов, недостаточная дифференциация правовых норм, регулирующих порядок проведения местного референдума и голосования по вопросам изменения границ муниципальных образований, неурегулированность ряда общественных отношений, связанных с последствиями изменения границ территорий, на которых осуществляется местное самоуправление, и т. д.
Теоретическая значимость исследованиявыражена в осмыслении совокупности проблем, связанных с местом субинститута правового режима границы муниципального образования в системе муниципального права России: возложенными на него функциями, взаимосвязью с другими структурными элементами указанной отрасли и комплексным характером входящих в него норм, что существенно развивает отдельные теоретические положения науки муниципального права. Кроме
того, в результатах исследования на основе анализа нормативной базы, научной и учебной литературы раскрывается понятие границы муниципального образования, а также другие дефиниции, выражается аргументированная позиция по вопросу о соотношении территориальной организации местного самоуправления и административно-террито-риального деления и ряду других ключевых моментов. Выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, призваны содействовать дальнейшему совершенствованию муниципально-правовой отрасли.
Практическая значимость диссертационной работыобусловлена выявлением ряда пробелов и коллизий в современном законодательстве о местном самоуправлении и предложением конкретных путей к их устранению. Внесение в действующее законодательство данных изменений и дополнений позволит добиться единообразного понимания во всех субъектах РФ термина «граница муниципального образования»; установить наиболее целесообразное соотношение административно-территориального и муниципально-территориального устройств; усовершенствовать требования к составу территорий, на которых осуществляется местное самоуправление; путем внесения в Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дефиниций «город», «поселок» и «сельский населенный пункт» провести четкую границу между городскими и сельскими поселениями; более эффективно использовать территориальную организацию местного самоуправления в качестве инструмента для сохранения национальных, культурных, религиозных и языковых традиций; устранить путаницу, вызванную недостаточной дифференциацией правовых норм, регулирующих порядок проведения местного референдума и голосования по вопросам изменения границ муниципальных образований; даст возможность автоматически изменять границы территориального общественного самоуправления на основании закона субъекта РФ об установлении, изменении границ или преобразовании муниципального образования, в силу которого установленные границы территориального общественного самоуправления пересекаются с границами муниципального образования. Кроме того, результаты настоящего исследования могут быть использованы муниципалитетами при возникновении необходимости расширения поселений за счет перевода в земли населенных пунктов земель иных категорий.
Методологическая основа исследованияпредставлена в первую очередь философскими методами: диалектическим, историческим, логическим, методами анализа и синтеза, качественным и количественным анализом, сравнением, обобщением, абстрагированием и конкретизацией, раскрытием причинно-следственных связей и т. д. В то же время использовался математический метод, имеющий своим
предметом количественную сторону явлений, немаловажную в изучении права, и, подобно философским методам, являющийся всеобщим4.
Также в настоящей работе используются методы, не отвечающие признаку универсальности и всеобщности философских понятий, но все же имеющие общенаучное значение: информационный, структурный и функциональный методы, методы моделирования и экстраполяции и др.
Кроме того, в рамках настоящего исследования применяются такие частнонаучные методы, как историко-правовой, правосоциологиче-ский, метод сравнительного правоведения и правового моделирования.
Теоретическую основу исследованиясоставляют труды следующих ведущих ученых в области конституционного и муниципального права, теории права и государства: С. А. Авакьяна, A. A. Акмаловой,
A. П. Алексеева, И. А. Алексеева, С. С. Алексеева, Ю. М. Алпатова, П. А. Астафичева, А. А. Афанасьева, И. В. Бабичева, О. И. Баженовой,
B. А. Барсуковой, Н. С. Бондаря, С. В. Бошно, С. Н. Братановского, В. Ф. Бурьянова, В. Н. Бутова, Д. А. Быстровой, Т. М. Бялкиной, В. И. Васильева, И. В. Выдрина, О. В. Гришиной, Т. Г. Гуниной, Л. И. Дембо, А. Н. Дементьева, A. A. Замотаева, И. А. Кокина, А. Н. Ко- котова, А. Н. Костюкова, O. E. Кутафина, В. А. Лапина, В. Я. Любовного, А. Н. Максимова, Э. Э. Маркварта, C. B. Нарутто, В. С. Нерсесянца, А. А. Павлова, H. Л. Пешина, В. Н. Протасова, В. В. Пылина, A. C. Сало- маткина, Н. С. Тимофеева, В. И. Фадеева, В. Н. Фалькова, И. Ф. Фа- сеева, Л. А. Шарниной, C. B. Шипова, Е. С. Шугриной, В. С. Якушева.
Также комплексным характером рассматриваемых в диссертации правовых норм была обусловлена необходимость прибегнуть к изучению научной и учебной литературы из других правовых отраслей, в том числе труды А. П. Анисимова, С. В. Бирюкова, Т. А. Би-рюковой, С. А. Боголюбова, А. А. Ворониной, С. П. Гришаева, О. Л. Дубовик, О. М. Иванниковой, Н. И. Калинина, Г. А. Мисник, И. В. Совет-никова и ряда других ученых, исследовавших вопросы целевого назначения земель, их перевода из одной категории в другую и т. д.
Нормативную основу исследованиясоставили Европейская хартия местного самоуправления, Конституция РФ, федеральные конституционные законы, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другие федеральные законы и законы РФ, законы субъектов РФ, в том числе Республики Крым и города федерального значения Севастополя, правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, других федеральных и региональных органов исполнительной власти, а также ряд муниципальных правовых актов.
Эмпирическую основуисследования составили международные соглашения, нормативные и ненормативные акты федерального, регионального и муниципального уровней.
4См.:Протасов В. Н.Теория государства и права : учебник и практикум для академ. бакалавриата. М. : Юрайт, 2015. С. 41.
Также в рамках диссертационной работы были рассмотрены стенограммы заседаний Государственной Думы, стенограммы круглых столов профильных комитетов палат Федерального Собрания РФ, представленные в Государственную Думу и представительные органы государственной власти субъектов РФ законопроекты, пояснительные записки к ним.
Кроме того, диссертантом были проанализированы отдельные материалы Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, судов по экономическим спорам и уставных судов субъектов Федерации; использовалась информация с официальных сайтов федеральных органов исполнительной власти, профильных комитетов Государственной Думы, ЦИК, региональных органов законодательной власти, а также официальный сайт Всероссийского совета местного самоуправления и сайты администраций ряда отдельно взятых муниципальных образований.
Предметом данного исследованияявляются закономерности становления и функционирования территориальной организации местного самоуправления в части формирования требований к установлению границ муниципальных образований, а также порядок и последствия их установления и изменения.
Объектом исследованиявыступают отношения в сфере организации и функционирования местного самоуправления, правовые нормы, регулирующие вышеуказанные вопросы, формы закрепления и выражения таких норм, практика реализации и толкования обозначенных правил поведения в системе местного самоуправления, факты реальной жизни, влекущие возникновение, прекращение либо изменение муниципальных правоотношений и отдельные элементы названных правовых отношений.
В результате проведенного исследованияна защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:
1. При анализе основных направлений правового регулирования института территориальных основ местного самоуправления выявлена видовая специфика входящих в него норм, обусловливающая возможность выделения в его рамках внутренних системных элементов, одним из которых предложено считать субинститут правового режима границы муниципального образования, представляющий собой совокупность норм, регулирующих общественные отношения в сфере деятельности по утверждению требований к установлению границ муниципальных образований, а также порядок и последствия их установления и изменения.
2. Показано, что субинститут правового режима границы муниципального образования находится в тесной взаимосвязи с другими структурными единицами института территориальной основы местного самоуправления, являясь по отношению к ним основополагающим элементом, а также оказывает заметное влияние на институты компе-тенционной, организационной и финансово-экономической основы местного самоуправления.
3. Выявлены пространственные пределы границы муниципальных образований, научно обосновано, что ее следует рассматривать не в качестве линии на плоскости, а как линию и проходящую по ней вертикальную поверхность. Также было сформулировано авторское определение границы муниципального образования —это юридически закрепленная с той или иной степенью определенности замкнутая линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, извне очерчивающая территорию муниципального образования.И, поскольку на основании изучения регионального законодательства о местном самоуправлении, а также ряда муниципальных правовых актов был сделан вывод о том, что отсутствие в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» данной дефиниции влечет за собой различное его понимание как в субъектах РФ, так и научной литературе, данным термином предлагается дополнить ч. 1 ст. 2 указанного Закона, содержащую основные термины и понятия.
4. Отмечено, что после введения двух новых видов муниципальных образований — городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов — остались неурегулированными следующие вопросы:
возможно ли включение территории одного внутригородского района в состав территории другого или нет;